公開化和制度化的政企關系有利于維護公共利益
來源:21世紀經濟報 更新時間:2012-04-14

記者 谷重慶

  ——專訪美國印第安納中國政治與商務研究中心主任甘思德

   政府的經濟政策應該如何保持其應有的公共性?這是一個無時無刻不在困擾著世界各國的問題,中國也不例外。

   事實上,隨著經濟市場化和對外開放的深入,中國經濟中各參與方的利益也在不斷分化重組。無論是外資、國企還是民營企業,都已經看到了經濟政策對自身的巨大影響。對它們來說,現在是一個“先下手為強”的競爭時代。因此,企業界與政府就相關經濟政策的溝通正在變得日益頻繁。

   應該說,這種溝通有其合理的一面。現代經濟日益復雜的局面使得政府必須借助外力才能更好的界定公共利益,并制定合理的政策。在這點上,企業界的態度不容忽視,因為誰也不想重演2006年泰國的“一日新政”(2006年12月17日,泰國中央銀行突然宣布對從國外流入的短期資本實施以為期一年的30%的保證金制度,央行行長聲稱期望通過這項新政策鼓勵更多的長期資本流入。但出乎決策者的預料,資本市場的反應非常強烈,在新政策實施的第一天泰國股市指數直線下挫近15%,單日下跌幅度創下泰國股市31年來的最高紀錄。翌日晚,泰國中央銀行被迫做出政策調整,將投資股市的資本剔除在實施保證金制度的范圍之外,這大幅修改了前一日頒布的新政,因此17日所宣布的政策也被稱為“一日新政”——編者注)。但另一方面,企業在向政府傳遞業內信息的同時,也會將大量的自身利益訴求表達出去。在某種程度上,企業甚至可以將自身的局部利益經過“包裝”之后以公共利益的面貌推銷給政府,并以經濟政策的形勢上升為國家意志。如此一來,得利的往往是企業,而埋單的卻是全體國民。

   如何防止這種問題的出現,或者盡量減少其影響的范圍?這不但是一個政治經濟問題,也是一個技術問題。為此,本報最近專訪了對此頗有研究的美國印第安納中國政治與商務研究中心主任甘思德(Scott Kennedy),請他來談談自己眼中的政企關系。

   “企業對經濟政策的制定

   越來越有興趣”

   《21世紀》:中國的經濟轉型從1978年開始算,現在已經有超過30年的歷史了。隨著市場經濟體制的逐步確立,社會不同群體之間的利益也開始日益顯現,比如說企業和消費者的利益就不是完全一致的。從一方面說,政府在政策出臺前可以去更多的了解相關方的意見,這無疑可以降低政策出臺后的不確定性;但從另一方面說,我們也很擔心這樣的過程會不會滋生部分利益相關方借機侵犯公共利益。您對此怎么看?

   甘思德:近年來,在從計劃經濟向市場經濟的轉軌過程中,企業界對相關經濟政策制定的影響是越來越大。過去,政府在制定一項經濟政策之前往往會請業內一些知名國企去開會,聽聽它們的想法。這些企業會對政策提出自己的意見,政府不接受這些意見企業也不會覺得有什么問題。因為企業認為這都是在為國家服務,這些企業負責人所提的意見也不是單純的為了自身利益。有時候,企業的負責人只是因為他是這個領域的專家,所以才提出自己的看法。

   近15年來,隨著中國經濟市場化程度的日益加深,這一現象開始逐漸發生了變化。比如現在的國有企業不能像過去那樣,僅僅依靠國家的財政預算去運行了。而且在很多領域,國有企業都必須與外資和民營企業去競爭以求得生存。從政府的角度來說,為了規范市場經濟的運行,相關部門也在不斷的出臺經濟法規和政策,這些法規和政策對企業未來的生存和業績會產生很大影響,所以現在無論是國有企業、民營企業,還是外資企業,都對相關政策的制定越來越感興趣。

   現在這些企業不再像過去那樣消極的等待政府來找它們去開會,而是非常積極主動地去參與政府相關經濟政策的制定。這其中的參與渠道有些是正規的,但也有一些是非正規的。在企業內部,它們影響游說政府的策略越來越多,工作安排越來越規范,行業組織也參與其中。另外,企業還通過咨詢公司、法律事務所和公關公司等間接渠道來接觸政府,這些公司在中國的出現實際上也表明了這一現象。

   《21世紀》:您提到國有企業、民營企業和外資企業目前都在通過各種方式去影響中國的經濟政策制定,那它們的行為方式有沒有什么不同?

   甘思德:過去人們認為由于國有企業和政府存在先天的關系,因此它和政府打交道的方式肯定和其他類型的企業不一樣。實際上,僅就影響公共政策制定的方式而言,國有企業和民營企業以及外資企業之間的區別現在是越來越小了。

   同時,企業大多也致力于改善自身的公共形象。還有的企業會進行慈善捐助以爭取社會支持。如果通過這樣一些公關活動,企業成功的在大眾中樹立了一個良好形象,那么這也會有助于它們去影響和游說政府公共政策的制定。

   像這樣一些事情,國有企業在做,民營企業在做,跨國公司也在做。這里我要說明一點,我所說的企業指的是大型企業,小企業的資源不夠,很難加入這個游戲。這種現象你從另一點上也可以看出來,例如不論所有制和注冊國籍有多大的差異,幾乎所有在中國的企業都會選擇加入行業協會或者商會。實際上,參加行業協會或者商會并不意味著企業很重視它,但大家都覺得這是跟政府保持溝通的一個重要渠道。

   利害沖突需要合理的疏導

   《21世紀》:您之前提到了企業游說的問題,我們知道很多國家也存在這樣的現象,例如您的家鄉美國,最近底特律的三大汽車生產商就通過游說國會的活動獲得了政府的緊急救援。同樣都是游說,您能談談中美這方面情況的異同嗎?

   甘思德:先說不同的地方。第一,美國各級行政機關的首腦和各地的議員都是選舉產生的,但選舉需要花錢,因此企業可以通過向競選者提供政治捐款的方式來影響未來的公共政策制定,而且美國以立法的形式對政治獻金的運作做出了規定。但中國的情況和美國不一樣,中國目前沒有公開的政治捐款。

   第二,美國大多數游說活動的目標都是國會,而非行政部門,但中國主要的游說活動都發生在行政部門內,游說資源也集中于此。

   第三,美國的游說活動相對比較制度化,已經形成了一個產業,有相關的法律去規范,程序也比較透明。比如說你現在可以在網上查詢美國所有游說工作人員的相關信息,包括這些工作人員現在是為哪些企業工作,在過去一年中他們和哪些政府官員或者國會議員有過接觸,對哪些政客進行過政治捐款等等。中國現在不存在這些情況。

   再說相同的地方,我個人認為,其實在游說政府的公共政策上,中美兩國還是有很多相似之處的。例如,企業都會向決策部門提供相關信息,都會致力于改善公司形象以增加政府對它們的信任等。

   《21世紀》:隨著市場經濟的發展,不同社會群體之間的利益互相博弈的可能性時刻都存在,而公共政策的意義正好是要去平衡各種利益關系,并維護社會的整體最大利益。但問題在于,人們對社會整體的最大利益往往存在著不同的看法,而對公共利益的不同界定實際上會嚴重的影響到現存的利益格局,因此社會各參與方往往也傾向于把自身所關注的利益描述為社會整體的最大利益,您對此怎么看?

   甘思德:在研究不同社會群體之間的博弈行為時,我們總是很難判斷哪一方的行為會更符合公共利益,而哪一方僅僅是打著公共利益幌子的局部利益。在美國有一個很有名的說法,叫做“凡是對通用汽車有利的,對美國也有利”(What's good for General Motors is good for America)。假如你現在是某大型國有鋼企的負責人,那么按照這種思維,你可能會說“凡是對×鋼有利的,對中國也有利”。如果這家鋼廠現在遇到了較大的經營困難,需要政府的救助,那么你在和政府主管部門打交道的時候可能會不停地說,我們鋼鐵行業在國民經濟中有多重要,我們×鋼是中國最好的鋼廠,以后要成為“財富500強”的一流公司。假如政府現在不救助我們,我們會減產、工人會失業,這在間接上不利于社會穩定等等。總而言之,就是說×鋼要是變糟了,中國也會跟著受拖累。

   這樣的例子很多,包括剛剛發牌的3G問題,對于TD-SCDMA的爭論就很大,一些人和企業認為這是中國具有自主知識產權的3G標準,意義重大,所以沒有TD-SCDMA的參與,3G牌照就不能發。還有幾年前發生的凱雷收購徐工的案子,一些人認為裝備制造業是國民經濟的命脈,不能這么輕易的讓外資控股等等。那么這些說法到底是不是站在公共利益的角度呢?決策者又應該如何防止局部利益侵犯公共利益的問題發生呢?

   我認為不同社會群體之間的不同利益互相競爭是正常的,應該允許不同的參與方在公共場合說出自己的觀點,并讓它們互相競爭,這樣可以獲得一種相對平衡的格局。舉例來說,關于一個問題,你有你的想法,我有我的利益,我們都可以去影響公共政策的制定。而且因為我們之間的相互競爭,所以政府官員以及相關的專家反倒有機會獲得更多的信息了。他們不僅會聽我說,也會聽你說,這時候得出來的觀點其偏頗性一般而言會小一點,這是第一。

   第二,要加強政策制定活動的透明度和規范性。比如說,一個政策出臺了,那它到底是怎么出臺的?決策者在制定政策的過程中又受到了哪些人的影響?這些東西需要用文字記錄下來,而且應該根據法律進行一定程度的公開。這樣當我們看到一個新政策的時候,也可以對其追根溯源。這方面涉及到比較復雜的制度建設,例如政府在宣布某項政策之前是否需要召開聽證會等等。

   另外,在政企關系上有一些法律和倫理上的問題需要明確,例如張三原來是國家某部委的工作人員,現在辭職之后馬上去相關企業就職,再回來代表企業和原工作單位打交道,這個是否合法、合乎道德?實際上,在美國這種人一般會有1到2年的避嫌期,也就是說在此期間你不能在這個領域的商業機構內工作。再舉一個例子,假如我過去在A省出任官員,那么我辭職之后去B省,是否可以馬上去商業機構工作呢?這些問題在法規和職業道德上應該如何要求,目前在中國還有待解決。

   中國經濟發展到今天,我們已經不可能再用簡單的禁止或者否認來無視其存在了。社會群體的利益在不斷分化,假如我們使用硬性壓迫的手段去處理這些涉及利害沖突的問題,那么無疑會造成“摁下葫蘆浮起瓢”的局面,所以我們需要對這樣一些問題進行疏導。這個疏導的過程實際上也是一個解決技術性問題的過程,比如說什么情況適用行政禁止令,什么情況應該讓決策過程更透明等,這都需要研究。

   應該說,中國政府近年來在這些問題上取得了不少的進步,例如現在的一些重大政策在出臺前會向全社會進行公示以征求意見,但在宏觀層次上,仍有很多問題處理得不夠清晰。例如近20年中國一直在鼓勵行業協會的發展,但同時也擔心行業協會發展過大以后會不合理的干預政策制定,因此在有些方面也會限制行業協會的發展。我們已經知道,假如不通過行業協會,那么企業將很難有一個正規的渠道去影響政府的政策制定。反過來,這也會使得政策制定的效率較低。

   加大非企業的話語權

   《21世紀》:您提出要關注現實政企關系中的利害沖突。實際上,這也是多年來滋生腐敗的一大源頭。您對此怎么看?

   甘思德:關于腐敗的問題,我覺得要看造成腐敗的原因是什么。也許原來的法規本身不合理,因此企業只好通過腐敗的方式來曲線解決問題,所以我覺得對這里面的腐敗不能一概而論。

   總體上說,我反對腐敗,但我也不喜歡不合理的法規和不透明的政企關系。假如是法規不合理或者政企關系不透明滋生了腐敗,那就不能采用嚴刑峻法的方式來解決問題,而應該改革不合理的法規,并改善政府和企業之間的溝通渠道。

   實際上,大家對這樣的現象都很厭惡,但關鍵在于要怎么解決。假如我們只知道禁止,因而把更多的資源給司法部門去懲治這樣的一些腐敗行為,那這可能是一個無底洞。因為腐敗只是政策制定不透明的結果之一,問題出在前端,所以我們不可能在前端問題沒有獲得解決的情況下,從后端去解決連帶產生的腐敗問題。在任何一個國家,政府和企業肯定都會有經濟上的往來聯系,我們要做的不是禁止或者掩蓋這種聯系,而是要把它正規化、制度化和透明化。

   這里要注意一點,公開化和制度化只能減少不當政企關系的負面影響,使政府的經濟政策具有更高的公共性,但沒有辦法消除利益集團的不當影響。例如美國的會計業近來受到了很嚴厲的批評,因為它們之前參與制訂了美國會計業方面的法規,影響了金融監管制度。雖然在美國,會計業的游說是完全合法的行為,而且這里面沒有賄賂政府官員的行為,也沒有請監管層去打高爾夫球,但公共政策還是受到了扭曲,造成了嚴重后果。所以,我們不能形成西方國家在政企關系上處理得很好、沒什么問題的看法。

   這里還要提一點,我剛才說要允許不同的參與方都在公共場合去維護自己的利益。這里所謂的不同參與方,不但是指相關的企業界,也是指其他的一些社會群體,比如和成品油相關的政策不要只請石油企業、煉油企業和專家,也要請消費者代表。現在這些人在公共政策的制定中話語權很小,要么是不參與,即使參與,他們在聽證會上提出的發言經常很平淡,只是一些很技術化的調整建議,所以我覺得現在企業和非企業在政策制定中的博弈是很不平衡的,將來改革的重點之一就是要增加非企業在公共政策制定中的話語權。

   《21世紀》:企業往往屬于組織比較嚴密、目標明確而且財力雄厚的實體,而消費者或者病人等群體則往往組織松散、財力不足,所以博弈中很容易產生嚴重的失衡,那么您覺得中國應該如何來解決這個問題呢?

   甘思德:中國現在主流的思維依然是以經濟發展為主,很多官員都認為如果發展的速度不夠快,就會有失業的問題,所以發展才是硬道理。在這樣的環境下,政府肯定會重視和偏向企業的意見。所以要改變這種博弈中的失衡,首先應該調整中國追求的目標,這方面胡錦濤主席的科學發展觀是一個不錯的開始。科學發展觀意味著中國不僅要追求經濟增長的速度,也要追求經濟增長的質量。這也就是說政府應該加大對環保和醫療等社會公共品的投資,并提供更大的空間給業界之外的群體去表達他們的意見,讓他們覺得自己追求的利益很重要。

   其次,政府需要為企業之外的其他社會群體提供低成本制度化的常規溝通渠道,讓他們可以更為順暢的去維護自己的利益。

   這方面我們可以看看美國的例子,美國加州大學伯克利分校哈斯商學院有一位研究企業倫理的教授,叫大衛·沃格爾(David Vogel)。他在研究中發現了一個奇怪的現象,就是美國自1970年代以來環保狀況越來越好。你可以想想,美國是一個完完全全的資本主義國家,那么多的大企業做了那么多的政治捐款,照說應該有很大的權力和影響力才對,而支持環保的基本都是企業界以外的團體,那美國的環保為什么能日益改善?他的研究分析了這些主張環保的團體是如何組織起來進行游說的,這包括它們的組織和游說,引起公眾關注,再如何與官員和議員打交道,最后影響政府的相關法規制定等。在這一過程中,企業也感到無法置身事外,因此它們對環保的態度也開始逐漸發生轉變,從完全抵制發展到歡迎符合市場經濟條件下的環保,最后形成了利用市場機制來推動環保的觀念。

   我想中國最終也會走上這么一條路,也就是說企業界以外的群體雖然力量比較分散,但它們仍然可以利用自身的專業知識和溝通技巧去影響輿論,最終去影響國家相關法規的制定。這樣的話,中國在環保、食品安全和控煙等諸多領域的問題也會逐步得到控制和改善。

   最后,現在中國是一個開放的大國,它已經在很多國際條約上簽字了,這些條約本身對國內一些利益集團的極端主張也是一種約束。雖然這種約束的效果有限,但我對此還是抱有一個謹慎樂觀的態度。

   《21世紀》:在您的接觸中,企業界對中國這方面的狀況怎么看?

   甘思德:我覺得它們同時有兩種看法交雜在一起。一方面,現在的某些情況對它們有利,因為非企業群體目前的話語權很弱,對它們的制約很少,這和國外很不同。

   對跨國公司來說,它們在中國還享受到了“超國民待遇”。學術界在討論跨國公司的海外游說時經常會談到“外資劣勢”理論(the disadvantages of foreignness),其含義就是外資公司在國外游說的時候往往會遇到民族主義等障礙,因此相對本土公司而言存在劣勢。但中國的狀況在某些方面幾乎與此相反,外資可以獲得地方政府的優惠,而且大家習慣性的認為外資的技術和管理比中資公司好,這在無形中又給了外資公司一個好的聲譽。

   同時,跨國公司往往在發達國家已經游說政府和國會多年,具備很好的游說技巧,所以當它們進入中國的時候,也經常會把這些技巧帶進中國,國內的公司可以很容易跟它們學習這些技巧。當然,它們也會學習國內公司的一些技巧。

   另一方面,很多公司也對信息的不透明狀況非常煩惱。比如說一些本該公開化的信息沒有公開,而公司之間又不會共享信息,因此這導致每家公司都需要單獨去和政府溝通獲得信息,這種做法的效率很低。而且政策有時候也會改變,雖然不是隨意改變,但誰也不清楚這些政策究竟會維持多長時間。

   對跨國公司來說,它們現在覺得之前的優勢正在逐漸消失,像內外資企業的所得稅率已經統一,中國人對外資的興趣也不如以往了。國內企業從它們身上學到了越來越多的知識,并與它們展開了激烈的競爭,專家、媒體等第三方的聲音也越來越多,局面變得比以往復雜了。所以對它們而言,現在既不是最壞的時期,也遠不是最好的時期。

   《21世紀》:那在您看來,政府自身怎么看這個問題呢?

   甘思德:一方面,政府在制定政策的過程中肯定要聽取企業的意見,假如沒有企業的意見,那政府就會成為一個盲人;同時,政府也無法完全避免企業主動參與政策制定的行為。

   另一方面,政府雖然需要聽企業的意見,但怎么聽?通過何種渠道?應該制定什么樣的游戲規則來規范這方面的活動?在這些方面大家現在還沒有共識。所以目前的狀況是一步一步的前進,逐步的調整,但并沒有清楚的規劃。于是我們看到召開了一些聽證會,也有了政府信息公開方面的條例,還頒布了《立法法》,但卻沒有宏觀角度上的規劃,還是“摸著石頭過河”。

   



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