從哥德堡公共管理運用平衡計分卡引發的思考
來源:河北日報 更新時間:2012-04-14

   作者: 韓平
 
  哥德堡市政府運用平衡計分卡評估公共服務質量值得借鑒的幾點做法:
  ——政府的戰略目標是政府業績考核的起點。我國公共管理所有的考核內容都要圍繞實現“不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要”這個根本目標來確定。
  ——要將平衡計分卡理論與我國公共管理實際緊密結合。在保持平衡計分卡理論精髓不變的前提下,根據實際需要重新對四大維度進行分割、整合,使之更適合我國公共管理的業績考核需要。
  ——要將“顧客價值”即政府公共事業管理和服務對象的滿意度確立為政府業績考核的核心,以突出我國建立服務型政府的目標。服務型政府是以為人民服務為宗旨,一切工作須以“顧客價值”為中心。

  2008年10月中下旬,我有機會赴瑞典學習考察。在這期間,我對瑞典社會歷史、政治經濟、宗教文化、行政管理以及人力資源管理的理念和方法有了一定的了解和認識,受益匪淺,尤其是對瑞典哥德堡市政府運用平衡計分卡(Balanced Scorecard)加強公共管理績效評估、提高服務質量的經驗做法,深受啟發。

  一、哥德堡市政府選擇平衡計分卡的目的

  (一)平衡計分卡“顧客導向”理念與哥德堡市政府“提供滿足市民需要的資源和優質服務”價值理念相一致
  考察中了解到,哥德堡市政府的公共管理理念是“提供滿足市民需要的資源和優質服務”。這種理念所體現的精神就是將市民視為顧客,把公眾需要放在政府工作的首位,以公眾價值作為政策措施的重要基礎。為了更好地提供滿足市民需要的公共產品,哥德堡市政府實行全員質量管理,像企業那樣引入競爭機制,樹立質量意識,提高服務質量和有效性。而平衡計分卡是現代組織戰略績效管理及評估工具,其核心思想就是通過顧客、財務、內部運營過程、學習與成長四個方面指標之間相互驅動的因果關系來實現組織戰略目標。在四個維度中,顧客維度是其他三個維度的價值追求所在,無論優化內部流程、學習創新,還是控制經濟成本,落腳點都是為顧客提供滿意的產品和服務。平衡計分卡這種“顧客導向”與哥德堡市政府“提供滿足市民需要的資源和優質服務”價值理念基本一致。
  (二)運用平衡計分卡是哥德堡市政府更好履行職能的需要
  哥德堡所在國家瑞典是一個分權制的國家,政府的主要職能是提供公共產品和公共服務。其公共服務體系對應中央、郡(省)、市三級行政體系并按照誰最貼近居民生活、最能了解居民需要,誰負責提供服務的原則,進行職責劃分。在這三級體系中,市政府主要負責本級法規建設、社會經濟發展規劃以及國家、郡(省)制定的政策方針在本市范圍的細則補充,負責初中及以下教育、各類社會服務、金融支持、住房建設、火災和求援服務、飲水和污水處理等事務,成為公共產品和公共服務的主要提供者。為了確保各公共部門能夠提供有效的公共服務和好的公共產品,并為私人部門的創新提供足夠的空間,哥德堡市政府需要對各公共部門進行績效評估,以檢查公共服務工作進度和改善工作質量。而平衡計分卡強有力的理論基礎和操作性強的特點,能夠從顧客維度要求公共部門提供滿足公眾需求的產品和服務;從規范內部管理,提升執政能力和工作效率;從財政的維度要求公共部門必須用盡可能少的投入產生盡可能多的服務和產出;從學習和創新的維度要求公共部門不斷對其工作人員進行培訓,以滿足市民不斷變化的需求。因此,運用平衡計分卡有助于哥德堡市政府更好履行政府職能。

  二、平衡計分卡在哥德堡市公共管理部門的具體運用

  在哥德堡市,Ingalill Brage先生以一家高中學校管理為例,為我們介紹了平衡計分卡在哥德堡市政府公共管理的運用。
  (一)評估內容
  哥德堡市政府的平衡計分卡由服務對象(Customer)、財政預算(Economy)、內部業務流程(Processes)和人力資源狀況(Human Resources)四個維度構成。四個維度的指標都是通過對民眾進行詳細的問卷調查取得,每個指標都經過了信度和效度檢驗,最終提取最能體現績效達成的關鍵性量化指標。
  1、服務對象。哥德堡市政府的服務對象是社會公眾,包括一切與政府或公共部門有業務往來的組織和個人。該指標主要是評估公共部門提供的公共產品和服務的“公眾滿意度”。
  2、財政預算。在考察中,我們了解到瑞典是一個高稅收、高福利國家,民眾非常關注政府財政預算的運作狀況,要求一切取之于民的,必須最大經濟效益地用之于民。哥德堡市政府設置財政預算指標就是為了控制預算財政資金的公平、公開、合理有效運用,盡量減少各種成本,提高資金的使用效率和收益率,從而有更多的備用資金作為應變保證。例如在哥德堡高中學校的平衡計分卡中,財務維度為“任務與成本(Mission And Economy)”,下設指標“每位學生的成本”。通過平衡計分卡控制公共部門運轉所需的費用和成本,大大增加了公眾(納稅人)對政府財政預算的滿意度和信任度。
  3、內部業務流程。哥德堡市政府內部業務流程指標主要評估兩個方面內容:一是電子政府建設。在哥德堡,我們發現有50%的人是在家中通過網絡與政府、銀行、保險公司等部門進行業務聯系。哥德堡政府要求,政府網站不僅應該提供信息服務,還要在網上幫助居民辦理就業、助學金、繳稅、失業和養老保險等事務。將電子政府建設作為內部業務流程評估指標,極大地提高了哥德堡公共部門服務效率和服務質量。二是以滿足公眾的需求為準則來優化部門內部辦事程序。例如在哥德堡高中學校的平衡計分卡中,內部業務流程維度設置為“過程與活動(Processes And Activities)”,其指標有“組織團隊”、“教學環境”、“重點專業和重點學科數量”、“行政人員科技應用能力”、“進入高等教育的學生的比例”、“完成教育的學生比例”和“服務熱誠指數”等。整個流程以認識學生需求開始,以滿足學生需求結束,分為創新流程、運營流程和服務流程。追求以高效的行政服務迅速滿足教師和學生的需求。
  4、人力資源狀況。哥德堡市政府設置人力資源狀況指標,要求各公共部門不僅要不斷對其工作人員進行培訓,提升其學習和創新能力,使其能夠不斷創新服務內容,改進服務水平,以滿足公眾日益增長的需求,而且要改善部門內部的人力資源環境,提高內部工作人員的滿意度。
  (二)評估主體與評估方法
  哥德堡市政府平衡計分卡主要采用360度評估法,評估的主體為評估對象的上級、同級、下級、服務對象和評估對象本身等。市政府對下屬部門評估具體工作由市政府下設的質量辦公室負責,評估通過向各評估主體發放調查問卷的形式,對各部門的工作進行打分,質量辦公室對評估結果進行匯總,有一個專門工作小組根據平常了解的情況進行個別調整后在網上公開。例如市教育部門對高中學校的“學生滿意度”一項的評估中,評估主體為學生,市教育部門則負責匯總、調整和反饋,幫助學校改進績效。
  值得一提的是在績效反饋環節,普遍采取了“面對面”績效談話的方式,評估負責人與被評估者(單位負責人)進行兩個小時談話。這種有針對性的績效談話,能夠及時溝通和反饋,對被評估對象改進績效有很大幫助。
  另外,為提高評估的效率,節約時間和工作成本,哥德堡市政府開發了一套平衡計分卡軟件應用系統。所有政府部門每年的重點工作,包括學校教育、醫療衛生、環境保護、養老工作,等等;都通過該系統來評估,并將結果公布到互聯網。每一位公民(包括評估對象)都能隨時上網看到某一年份某一項政府公共服務的工作狀況,還可以通過該系統向市政府和公共部門提出相關建議。
  總的來說,哥德堡平衡計分卡項目使民眾了解政府部門的工作結果,使政府官員了解公共服務的質量,政府公共部門的公職人員了解自己工作,不僅大大提高了市政府的執政能力,增強了公共管理和績效評估的客觀性和透明度,建立了政府與市民之間的溝通平臺,也提高了公眾對政府的滿意度。

  三、我國公共管理借鑒哥德堡平衡計分卡的可行性思考

  (一)我國政府部門公共管理借鑒平衡計分卡的可行性
  我國是人民當家做主的社會主義國家,中國共產黨執政為民的宗旨和科學發展觀的指導思想比哥德堡市政府“公眾滿意導向”、“平衡發展”的理念更有高度。在平衡計分卡理念的運用上,我國更具有政治制度的優勢。
  黨的十七大報告提出了“提高政府效能,完善政府業績管理體系。建立以公共服務為取向的政府業績考核體系,以就業、社會保障、生態環境、社會治安、教育衛生等公共服務指標考核干部政績”的戰略目標,不僅要求我們進一步轉變職能,同時也要求我們在改進管理方式、加強部門間配合、提高行政效率和公共服務質量、降低行政成本、建立高效政務服務體系等方面加大力度,建立和完善政府業績管理體系。可以看出,平衡計分卡架構中的戰略理念以及財務、顧客、業務流程、學習成長等管理指標要素與我國政府業績管理改革的思路相當吻合。將平衡計分卡引進我國公共管理領域,有利于科學設計社會經濟發展規劃,客觀公正地考核政府業績,契合了科學發展觀要求和正確的政績觀導向,為考核公共部門業績提供了有力的戰略管理工具。
  那么,如何找到平衡計分卡與我國公共管理內在屬性的結合點?這是一個值得探索研究的問題。我認為,哥德堡市政府運用平衡計分卡評估公共服務質量的幾點做法值得借鑒:
  1、政府的戰略目標是政府業績考核的起點。我國公共管理所有的考核內容都要圍繞實現“不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要”這個根本目標來確定。
  2、要將平衡計分卡理論與我國公共管理實際緊密結合。在保持平衡計分卡理論精髓不變的前提下,根據實際需要重新對四大維度進行分割、整合,使之更適合我國公共管理的業績考核需要。具體為:政府的非營利性決定了“財務”維度應成為其他考核維度的輔助部分,具體表現為建立規范的公共財務支出制度,切實降低行政成本,嚴格控制行政管理費用支出,加快建設節約型政府;“顧客價值”維度表現為政府提供就業、社會保障、生態環境、社會治安、教育衛生等公共服務;“學習和成長”維度表現為政府部門的自身建設和職能轉變;“內部業務流程”維度表現為政府部門之間互相配合情況,電子政務建設,各級政府和部門的運作方式和工作流程,高效政務服務體系。
  3、要將“顧客價值”即政府公共事業管理和服務對象的滿意度確立為政府業績考核的核心,以突出我國建立服務型政府的目標。服務型政府是以為人民服務為宗旨,一切工作須以“顧客價值”為中心。如:加強政府的自身建設是為了不斷優化內部業務流程,而不斷優化內部業務流程最終為了以最低的行政成本為社會公眾提高最好的行政服務。
  (二)人民銀行分支行業績考核對平衡計分卡的嘗試運用
  人民銀行對分支行的業績考核是在不斷探索和實踐中逐步改進和完善。2008年運用了平衡計分卡的理念和技術方法改進分支行業績考核工作,具體做法如下:
  首先,運用平衡計分卡的理念構建人民銀行分支行業績考核“四大模塊”框架。即:職能績效、內部管理、領導班子建設和黨風廉政建設四大模塊。其中,職能績效包括貨幣政策、金融穩定、金融服務和外匯管理四個二級指標;其他司局的專業考核指標體系分別納入內部管理模塊;領導班子建設主要與年度領導班子考核相結合;黨風廉政建設主要與紀委對分支行的年度黨風廉政考核相結合。
  其次,充分運用平衡計分卡的配套技術方法。一是運用“80/20”原理將四個模塊的工作指標劃分為基礎工作、重點工作和創新工作三類指標。二是通過關鍵業績指標法和問卷調查法提取“三類工作”的關鍵業績指標,并采用效度檢測方法提高指標的效度。三是根據指標性質分別設定計劃型、先進型和歷史型三種考核標準。四是采用格柵獲取法、百分刻度法和行為錨定等級法對定性指標進行量化處理。五是運用層次分析法確定各指標的權重。
  最后,建立業績考核信息系統。主要功能為:提供考核的界面;自動加權計算出考核對象的最終得分以及結果排名;考核結果以及原因說明的公布;提供反饋、申訴和溝通交流的平臺。通過業績考核信息系統,有助于實現總行與分支行“一對一”的反饋,更全面客觀地反饋分支行工作所取得的成績和存在的不足,幫助分支行改進工作。
  目前,在我國政府部門,平衡計分卡還是一個新概念。值得一提的是,青島市政府、廈門市思明區政府已經嘗試引入平衡計分卡進行政府業績考評工作,并取得了一定成效。更重要的是,黨的十七大對政府業績考核提出了明確要求,也為平衡計分卡的引入提供了較好的政策環境。相信隨著我國政治體制改革和政府職能的轉變,平衡計分卡這一先進的業績管理工具一定會在我國的政府部門中得到廣泛運用,前景必將更加廣闊。


  (作者系中國人民銀行人事司司長)
 
 



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