巴西電子政府值得借鋻
來源:計算機世界報 更新時間:2012-04-14

 
 
巴西經濟總量位居世界第10位,綜合經濟實力和人口數量均居拉美首位。近年來,巴西的電子政務和信息化建設快速發展,應用效果比較明顯,對促進本國經濟社會發展發揮了重要作用。

■ 工業與信息化部產業政策司 辛仁周

中國和巴西作為全球重要的發展中國家,都具有幅員遼闊、資源豐富、人口眾多、區域發展不平衡等特點,面臨的挑戰與機遇在很多方面頗為相似,分析研究巴西電子政務建設情況,借鋻巴西的有益做法,有利於在中國電子政務建設方面少走彎路,加快推行電子政務。

巴西推行電子政務的主要做法

巴西電子政務建設始於20世紀90年代,巴西聯邦政府從推進辦公自動化入手,大力推進業務繫統建設,不斷提高電子政務的建設和應用水平。經過十多年的不懈努力,巴西電子政務建設取得了長足進展,總體水平在南美國家中居於領先地位,一些重要領域的電子政務應用水平在世界範圍內也有一定影響。

確立IT綜合管理能力建設的理念,全方位推行電子政務。巴西聯邦政府十分重視電子政務建設,隨著對推行電子政務的認識不斷深化和實踐的逐步發展,已經形成並確立了IT綜合管理能力建設的理念。它的主要內容是,應用信息技術是政府在信息時代不可缺少的一種工作方式,政府管理中的IT投資效益明顯,政府機構必須利用先進的信息技術提升工作效能和公共服務效率,更好地履行職能,以充分體現政府機構的綜合管理能力。在巴西聯邦審計署2007年12月舉辦的信息技術30周年論壇上,聯邦審計署、郵電總局等部門交流了IT綜合管理能力建設的經驗。聯邦審計署領導十分贊賞IT綜合管理能力建設的理念,發文要求全國各級財務監察機構必須推進這項工作。

巴西郵電總局通過IT綜合管理能力建設,實現了信息技術與業務的有機整合,IT技術已經成為單位文化的重要組成部分。

巴西聯邦政府要求各級政府機構落實IT綜合管理能力建設思路,並確定相關的機構主管這項事務。巴西聯邦政府加強IT綜合管理能力建設,提高電子政務應用水平的做法取得了明顯效果,許多業務繫統和政府網站的應用大大提升了政府的工作效率,大幅度降低了行政成本,向公眾和企業展示了高效政府的形像。

在政府機構推行電子政府的同時,立法和司法機構的電子政務建設也取得了明顯進展。巴西國會電子辦公繫統的應用,推進了立法工作的民主化和透明化進程。眾議院法律委員會通過這個繫統在網上審議提案,並對有關法案進行表決,對此感興趣的公眾也可通過國會網站參與討論,與議員進行對話。這種透明化管理模式有利於國會議員、聯邦審計署和民眾從網上及時了解政府部門各項經費的來源、分配和使用情況,加強對政府工作的監督,防範腐敗的滋生和官僚主義行為所造成的經濟損失。

法院繫統通過應用電子簽名、專用視頻會議繫統,使異地審判等高效作業方式成為現實。到2007年年底,已有20個州法院可以開展網上作業,其中2000多個司法程序(約占總量的95%)實現了數字化,尤其是應用信息技術推行異地審判,大大減少了傳統司法過程中紙質文檔來往,節約了運送被審判人員所需的大量時間和費用,審判結果也無需打印和郵寄,社會效益和經濟效益相當可觀。據估算,各級法院通過開展電子政務應用,每年可減少5000人的工作量,節約紙張680噸、經費8億巴幣。

加強培訓,提高公務員和公眾的電子政府應用技能。巴西政府把加強公務員和社會公眾的應用技能培訓作為提高電子政務應用水平的一項重要工作。在公務員培訓方面,巴西政府認為合格的管理人員不僅要能管人、管業務,還要懂得如何通過應用信息技術提高管理能力。為此,巴西政府開展了大規模的公務員培訓,強化IT綜合管理能力,信息技術應用技能達不到一定水平的公務員將被強制調離工作崗位。

為使社會公眾更好地享用電子政府提供的公共服務,巴西政府積極為弱勢群體應用信息技術創造條件。2005年10月,巴西政府以總統令形式頒布了“巴西之家計劃”,其目的是利用信息通信技術,讓沒有條件接受傳統教育的窮人接受教育,享受信息技術帶來的福利,為其融入信息社會創造條件。2007年年底已批準建設的90個“巴西之家”,不僅有禮堂、圖書館、廣播站、多媒體閱讀室和傳播技術的實驗室、計算機培訓教室等完備的基礎設施,還有專門的人員承擔具體的服務工作。“巴西之家計劃”的實施提高了民眾的信息技術應用技能,縮小了數字鴻溝。

政府公務員和社會公眾應用技能的提高,增強了電子政府應用繫統的使用效果。如社會福利管理繫統投入運行以來,公眾對該繫統的認知度和應用的積極性明顯提高。統計顯示,近三年來,公眾通過社會福利網站和利用該繫統解決問題的數量,大大超過了公眾親自到福利管理部門解決問題的數量,公眾已經切實感受到電子政務帶來的實惠。

加強重點業務繫統建設,提高電子政府應用水平。推進重點業務繫統建設,是電子政府建設的重要內容,也是提升電子政務應用水平的關鍵環節。由巴西財政部信息中心負責建設的聯邦稅務報送繫統、金融預算繫統、選舉繫統、進出口管理繫統、政府網上招標繫統、科技人纔管理繫統、公務員人力資源信息繫統等7個重點業務繫統,具有應用單位多、業務範圍廣、信息資源豐富、應用效果好等特點,這些應用繫統已經成為巴西眾多政府機構有效運轉和國民經濟發展的重要支撐。這7大繫統的相繼建成和投入使用,明顯提高了行政效率和公共服務水平,減少了人工干預帶來的腐敗等問題,降低了行政成本。以聯邦稅務報送繫統為例,該繫統包括16個全天候運轉的服務器和500個子繫統,可以實現50多個稅種的征收和管理,並具有稽查和分析等功能,政府鼓勵個人使用,並要求企業必須使用該繫統進行納稅。2007年全國70%以上的稅務業務通過該繫統運作,巴西98%的個人所得稅都通過聯邦稅務報送繫統在規定時間內完成報稅、納稅或退稅。

實行資源共享,減少重復建設。巴西政府在推行電子政府的過程中,優先考慮的是改善政府機構的工作效率和服務水平。這一理念推動了巴西電子政務建設比較好地實現了資源共享,避免了業務繫統的自建自管自用和部門所有。在項目建設上,巴西政府非常重視業務的相關性和服務的整體性,對不同部門和單位的相關業務,全國盡可能隻建立一套統一的信息繫統,從源頭上減少重復建設,節省建設經費和人力; 在深化應用方面,巴西政府鼓勵和推動不同部門和社會機構共享相關業務繫統資源,並利用相關繫統開展工作。如全天24小時不間斷運轉的進出口管理繫統(SISCOMEX),為巴西發展工業和貿易部、中央銀行和聯邦稅務局獲取相應外貿信息、外彙信息和產品稅務信息提供支持,提高了進出口管理效率。又如,中央銀行、海關、郵電總局和運輸企業、進出口商、商業銀行等部門和單位,利用國際關稅繫統共享數據和協同工作,使網上交稅率達97%,接近美國、加拿大等發達國家的水平。

全面推廣電子認證,為電子政府應用提供支撐。巴西聯邦政府高度重視電子認證工作,將電子認證繫統作為電子政務建設和應用的重要基礎設施。在聯邦政府的強力推動下,建成了全國統一的電子政務認證繫統,並形成一套比較完整的法律法規及管理制度。其中,巴西電子政務認證中心(CA)負責全國電子證書的發放和管理,每個部和州都建立相應的分中心(RA),負責本部門和地區證書的審核、發放,在全國範圍內形成了一個權威的證書體繫。2007年年底,巴西全國共有8個機構可簽發數字證書,累計發放數字證書200多萬張。電子認證工作的開展,有效保障了電子政務應用的數據安全,極大地提升了信息處理的效率。尤其是通過立法明確了電子認證在司法程序中的法律效力,有效解決了在司法管理信息繫統中律師、法官身份的認證問題,法官應用電子簽名簽署文件後即可生效,大大提高了工作效率,降低了工作成本,促進了電子政務的應用和發展。

鼓勵項目外包服務,提高電子政務建設和運行維護的專業化水平。重視發揮社會力量的作用,將項目建設和服務外包,是巴西政府推行電子政務的一項重要措施。巴西政府推進外包的主要理念是: 推行電子政務的效果主要不取決於誰開發軟件,而是取決於政府機構對應用繫統的管理和使用水平; 政府機構很難長期擁有高水平的專業技術人纔,必須通過市場競爭,選擇實力強信譽好的企業,纔能長期獲取規範、專業和優質的IT服務。

通過多年的實踐,巴西政府和IT企業建立了良好的外包合作關繫。除聯邦審計署、社會保障部等少數部門外,聯邦各部委和州政府的電子政務項目建設,大多是以外包的方式進行。通過外包,IT企業為政府提供了良好的基礎設施、完善的數據安全保護、先進的應用解決方案和及時快捷的服務,也獲得了合理的利潤和穩定的合作關繫。如巴西最大的外包服務企業––Politec公司是政府電子政務建設強有力的合作伙伴,長期承擔外交部、中央銀行等多個政府部門的應用繫統建設和維護工作,該公司2007年僅在巴西銀行就有900多名常駐技術人員,承擔了中央銀行相關業務繫統的維護和巴西銀行60%的信息化任務。

加強自主創新,推廣和使用開放源代碼軟件。在經濟全球化條件下,發達國家IT行業跨國公司在知識產權方面采取過度保護戰略,嚴重削弱了發展中國家信息技術創新的能力,增加了發展中國家推進信息化的成本。巴西政府在推進電子政務過程中,曾出現過受制於西方發達國家知識產權政策,過度依賴西方國家軟件產品,長期支付大量知識產權費用的困難局面。為改變這種局面,巴西聯邦政府把推廣開放源代碼的應用作為推進電子政府,促進本國信息產業發展的一項基本政策,大力提倡應用基於開放源代碼技術開發的繫統和產品。巴西聯邦政府的這一政策和做法,得到了各級政府機構和私營企業的有力支持,取得了明顯效果。2007年,巴西有13個政府部門、16所大學、11個大型企業參與了這項開放源代碼工作計劃。有1300多個政府機構、1900多家企業以及巴西中央銀行和全國4800多家支行基本使用基於開放源碼的操作繫統,而不再是Windows產品,其他少數非開放源碼的應用繫統也在逐步向開放源碼繫統轉化。

與此同時,巴西政府通過建立出口服務機構,改善融資環境等方式,鼓勵IT企業開拓國際市場。2007年年底,巴西已在全球設立了34個相關機構,服務於本國IT企業的產品和服務出口。2003年,巴西政府決定,由國家發展銀行出資49%~50%支持一批重點IT企業,參與國際項目和建立出口基地,積極參與國際競爭。巴西聯邦政府的這些政策,比較好地避免了本國電子政務應用對國外特定技術路線的依賴,使本國信息技術發展逐步擺脫西方國家的制約,為電子政務建設提供了技術支撐。

啟示與借鋻

巴西在推行電子政府過程中所遇到的不少問題,對許多發展中國家來說帶有共性和普遍性,巴西采取的上述做法和措施對一些發展中國家也具有借鋻意義。結合中國的具體情況,借鋻巴西的有益做法,中國在推行電子政務過程中,應著力加強以下幾方面的工作。

搞好統籌規劃。巴西雖然是聯邦制國家,但在電子政務建設中統籌規劃工作做得比較好,不僅在稅務、進出口等繫統,從中央到地方協調有序地推進,而且對政府機構和立法與司法機構之間電子政務也做到了統籌協調。中國是社會主義國家,推進電子政務要在充分發揮制度優越性的同時,借鋻巴西在統籌協調方面的做法。要樹立全國一盤棋的觀念,增強大局意識,處理好中央與地方的關繫,發揮中央和地方兩個積極性,集中力量解決好在網絡基礎設施和資源整合等方面面臨的突出問題。要認真貫徹黨中央、國務院和國家信息化領導小組關於電子政務工作的各項方針政策和部署,搞好各級黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院等繫統協調工作,增強合力,形成中央與地方、中央各部門電子政府全面協調發展的局面。

加強電子認證和標準化工作。電子認證是深化電子政務應用的重要手段,也是維護電子政務安全的重要保障。巴西電子政務建設取得的進展,在很大程度上得益於建立了比較完善的電子認證體繫。我國電子政務電子認證存在著不規範和重復建設等問題,在一定程度上影響了電子政務應用效果。要貫徹實施《電子簽名法》,統籌規劃電子政務認證體繫建設,制定電子認證相關標準,有效解決已有繫統交叉認證的問題,推動形成覆蓋全國、安全可用的電子認證體繫。同時,要以滿足電子政府應用需求為導向,大力推進電子政府標準化工作,做好相應標準的制修訂工作,搞好已有電子政府標準的貫徹和實施。

深化行政管理體制改革。推行電子政務與深化行政管理體制改革相互促進、相輔相成。巴西推行電子政府取得的實效,在很大程度上得益於他們擁有比較健全的、符合市場經濟發展的行政管理體制,政府機構設置比較合理。例如,巴西聯邦政府除了23個組成部門外,很少再設立其他的部門和機構。聯邦政府各部門的職責比較明確,例如發展工業和貿易部主管投資、工業和國內外貿易方面的事務。巴西的實踐也證明,政府職能部門越少、部門之間職責越清晰,電子政府工作就會越順利,效果越好。加快我國電子政府建設,要按照黨的十七大關於深化行政管理體制改革的要求,加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制,將那些職能相近、業務範圍趨同的事項相對集中,由一個部門統一管理,最大限度解決政府職能交叉、政出多門、多頭管理的問題,為加快電子政府發展創造良好的環境。

積極推進電子政府建設和運行維護外包。推行電子政府建設和運行維護外包,有利於提高電子政府建設效益,有利於促進信息產業發展。要深入研究分析國外電子政務發展規律,借鋻巴西政府在推行電子政府建設中實行外包服務、促進國內企業發展的經驗和做法,根據中國電子政務建設的現狀,積極推進服務外包,不斷完善中國電子政務建設和運行維護機制。要在保障安全的前提下,鼓勵有條件的部門積極開展電子政務項目建設和繫統運行維護外包,使政務部門的精力更多地轉移到搞好業務流程分析與梳理、提高電子政務應用水平上來。同時,要結合實際,完善電子政務投資管理體制和運行維護機制,通過推進外包,提高電子政務建設與運行維護的專業化、社會化水平和業務繫統的應用水平,促進我國軟件產業和信息服務業發展。

推廣和使用開放源代碼軟件。這有利於降低電子政務建設成本,促進中國軟件產業發展。中國在20世紀90年代就開始推廣和使用開放源代碼軟件,但存在著從事開源軟件研究開發的企業規模小,軟件產品質量和產品兼容性不高,開源軟件在電子政務中應用也不夠廣泛。造成這種局面,既有政策環境不完善的原因,也有企業方面的原因。比如,政府投入效益不高,軟件企業缺乏長期規劃、短期行為嚴重。有些企業在獲得政府支持後,在開放源碼基礎上開發的軟件繫統並沒有很好地遵守“通用性公開許可證協議”(GPL),反而都申請了自己的版權,結果是國家、使用者未能獲益,也影響了企業自身的創新和發展。要解決這些問題,就必須在提高政府投入針對性和有效性,鼓勵企業創新的同時,引導和鼓勵各地區各部門的電子政務建設廣泛使用開放源代碼軟件,發揮電子政務投入的拉動作用,營造有利於開源產品應用的政策環境,實現電子政務建設和開放源代碼軟件發展的良性循環。



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