電子政府與政府管理創新
來源:中國電子政務網 更新時間:2012-04-14

 
         一、電子政府對政府管理創新所起的作用

所謂電子政府,就是政府機構應用現代信息和通信技術,將管理和服務通過網絡技術進行集成,在互聯網上實現政府組織結構和工作流程的優化重組,超越時間和空間及部門之間的分隔限制,向社會提供優質和全方位的、規范而透明的、符合國際水準的管理和服務。

政府管理創新則是指由于行政環境、行政任務的變化引起的行政職能、行政方式、行政作風、政府政策法規、行政體制等各方面的一系列新變化。提高政府效能,促進社會進步和協調發展是政府管理創新的核心價值。

電子政府對政府管理創新所起的作用具體體現為:

第一,轉換政府的運行機制。從世界各國的經驗來看,建立電子化政府始終與轉變政府的運行機制緊密相聯,電子政府的逐步完善和建立過程也是政府運行機制轉變的過程。電子政府的形成與發展將使傳統政府的運行機制和組織結構模式得以質的改變,從而積極地影響組織的行為。傳統政府的組織結構模式是政府自上而下地統一劃分管理層次和管理幅度,政府內部有一個金字塔型的部門結構,高層政府壟斷信息,而下層政府和公眾至多只能掌握有限的局部信息。因此,組織內部是相對封閉的,互動性不強,而且有可能造成信息失真,因為一個組織在一定時期內處理信息的能力是有限的,流經各個等級結構的信息,往往因其中地位較高者的意愿和敏感,以及地位低下者的屈從而被歪曲。電子政府充分運用了現代信息和通信技術,打破了傳統政府的組織界限,在網上構建了一種新型的信息傳播模式,從而形成了一種完全開放的矩陣式的組織結構。電子政府將使集權式的管理體系過渡到交互式、網絡化的扁平管理體系,改變過去單一的信息傳遞渠道為全方位、多層次、多形式、多途徑跨越時空的傳輸渠道,管理上層與下層在信息獲得的范圍數量、時差上的區別在不斷縮小。信息傳遞渠道上除由上到下的垂直渠道外,還有同一層級的各個管理機構和人員之間的橫向渠道,不僅管理高層可及時獲得全局性信息,而且處于不同層次,不同部門管理崗位上的工作人員也能及時獲得全局信息。政府組織不再是注重硬性管理,按照科層官僚制原則構成“管理機器”,而是按系統整體原則建構的、有限剛性和有限柔性相濟的、能對生態環境及時做出反應的有機體,它是一種靈敏快速的決策系統和高效能、高質量的政府管理系統。電子政府所具有的這種發散式的網絡傳播途徑,使中央政府的政令能夠暢通無阻地抵達權力底層;反之,基層的反饋也能迅速地向上傳遞,同級政府、部門之間不再被地理邊界或大門圍墻所阻隔,傳統垂直的組織層級信息傳遞功能被網絡所替代。隨著電子政府的建立和完善,政府通過網上與公眾進行互動溝通,聽取公眾的意見與心聲,不斷地調整政府的行為,將促進政府行政的公開化、民主化、效率化。

第二,轉變政府職能——由管理型向服務型轉變。政府職能是行政系統在社會經濟中所承擔的職責,轉變與更新政府職能是行政系統適應環境變化的基本方式。面對以信息技術為載體、以市場化為動力的全球化浪潮的沖擊和以知識創新為內核、以產業信息化為重要特征的知識經濟的挑戰,電子政府的創建與推動,為政府職能由管理型向服務型的轉變提供了重要的物質設備與技術支持,但更重要的是,它使管理型政府轉變為服務型政府成為必然。電子政府的特質就在于它是服務型政府,即透過電子媒體創新政府的管理和服務。電子政府希望達成這樣一種理想的服務形態:公民沒有走進政府機關即可獲取豐富的信息,公民只需在單一機關辦事,任何問題皆可隨問隨答,所辦事情立等可取;公民無需進入政府機關,即可經過電腦連續申辦。未來政府服務將朝“單一窗口”、“跨機關”、“24小時”、“自助式”服務的方式發展。換言之,電子政府要求政府創新其服務的方式,使政府服務更為快捷、更為方便、更為暢通、更為直接、更為公平,具有更高的附加值。電子化政府可以使公眾不用雙腿,而用鼠標通過訪問政府站點來完成,充分享受服務的高效性與統一性,節省了時間,維護了自尊,也維護了政府形象。綜上所述,政府能夠通過電子政府宣傳政策,擴大服務職能,提高辦事效率,遏制進而消除官僚主義,從而使政府更好地完成投資于基本的社會服務和基礎設施的任務,更好地服務于社會[1]。

第三,提高政府的管理績效。一個政府的信息化水平和信息處理能力的高低是衡量這個政府綜合實力,特別是工作效率的重要尺度。電子政府的建立,將克服各種物流阻礙和組織阻礙,杜絕傳統組織形態和物質構成中強調分工所造成的部門分割和官僚主義。信息是決策的基礎,也是溝通各部門的紐帶,是協調、管理、監督和控制的依據。網絡化的辦公技術和手段,為政府管理提供了方便、快捷的信息處理工具,使政府面對紛繁復雜的知識和信息,能夠快速靈活地做出反應,有效地駕馭信息,從而提高了政府利用信息的效率。網上視頻會議、公文快速傳遞等,都可以提高決策效率、會議效率和公文效率,可以減少領導者的事務性活動,把領導從文山會海中解放出來,從繁雜的事務性活動中解脫出來,使其把精力集中到深入調查研究和處理重大問題上來[2]。

第四,節約行政成本。行政成本可以定義為政府組織在為社會提供公共服務,生產公共產品的活動過程中投入的人力、財力和物力資源。在政府生產成本結構中,人力成本和管理成本的比重最高,物力成本也是一個基本要素。電子政府的建立將使人力成本、管理成本和物力成本降低為最合理有效值。現實中的政府成本結構既有必要成本、有效成本,也有超量成本、無效成本。適應管理需要,建立機構、配備人員是必要成本,機構臃腫、人員膨脹就是超量成本了;實現管理目標需要必要的信息協調和會議協調,而文山會海就是無效成本。政府管理有成本耗費,也就要有成本核算問題,講求行政成本集約化,電子政府將使公務人員數量明顯減少,管理運作中間環節極大壓縮,物質配送與使用最為有效合理,并做到盡可能節約必要成本、有效成本,最大限度地減少超量成本和無效成本。現實生活中,當政府逐漸變成電子政府時,它向民眾提供服務的方式,正越來越類似于銀行通過柜員機向顧客提供服務的方式轉變,政府雇員可以通過計算機提交申請、旅行和費用報銷及其他個人信息。供貨者通過網絡管理存貨、保證質量并證實貨款到達,消費者通過網絡瀏覽商品目錄、填寫訂單。原來在這些過程中處理紙面單據的人消失了,大大降低了成本,而且大大減少了出錯的機率,提高了商品到達的速度。

第五,促進民主政治的發展。公民參政議政是憲法賦予公民的權力,也是每個公民的責任。隨著經濟的發展和社會的進步,公民在文化素質不斷提高的同時,民主意識也在逐漸增強,他們有意愿和能力參與國家管理和社會活動,參與的范圍也由窄漸寬。從公民的角度看,參政議政的內容表現為知情、參與、監督等權利。而電子政府恰恰迎合了民主政治發展的這一需求,為公民行使民主權利和參政議政開辟了一條有效的途徑。公民有更多的機會、更方便的方式了解政府在做什么,怎么做,與政府溝通,反映他們的心聲,提升政府的決策理性,提高政府決策的質量,實現對政府更加有效的監督。政府也可借此直接采納群眾的合理化建議,保障公民的合法權益。

二、我國電子政府建設的現狀及問題分析
(一)我國電子政府建設已取得的成就

發展電子政府已經成為我國迎接信息化浪潮的必然的戰略。從中國推動電子政府和發展電子政府的方針和政策看,國家制定的一些政策在實際工作中收到顯著成效,電子政府建設取得重大進展。目前中央和省級政府普遍開通了局域網,部分地市縣政府信息網建設也取得了重大進展。據統計,31個省市自治區和16個副部級市政府通過了“全國政府辦公業務資源網”聯網。部分地區(如北京等)不僅建立了內部局域網,還建立了連接上下級政府的廣域網,政府機構內部公務員之間及上下級機構的信息溝通更暢通。專業化的政府服務網站日益增多,服務內容更加豐富,功能不斷增強,互動性得到很大提高。國務院的29個部委中有26個建立了自己的網站,90%以上的部委設有信息公告或資料數據庫查詢等[3]。

根據第九屆中國互聯網絡發展狀況統計報告,到2001年12月31日,以gov.cn結尾注冊的英文域名總數為5864個,占.cn在注冊域名數的4.6%,已經建立的政府網站達3200多個,70%以上的地市級政府在網上設立了辦事窗口,各個政府網站上發布了大量政府信息用于社會共享,各地政府網站已成為承載當地政府信息資源的主流網站.目前,已有1000多個國家級政府部門申請了域名,其中200多個投入正式運行[4]。據有關資料統計,全國目前共有包括甘肅、內蒙、寧夏、西藏等偏遠內陸地區在內的34個省、市、自治區、直轄市擁有自己的政府網站。中國所有的省、市、自治區、直轄市都已有自己的政府網站(包括港、澳、臺在內),絕大多數縣級以上政府都有了網站,廣東、浙江等沿海地區網站已經建到了鄉鎮[5]。越來越多的地方政府在加入電子政務的建設行列。比如:上海在全國的電子政府建設中是比較成功的一個。打開“投資指引”欄目,“投資環境”、“投資浦東”等便會映入眼簾。中國上海網站為人民在上海生活、辦事、投資提供了很好的條件。再看看南海市(目前已經劃歸佛山市,成為其一個區)把政府信息化作為信息化的突破口,在全市政府機關廣泛推行辦公自動化系統,在各個行業主管部門推行管理信息系統。此外,南海市行政服務中心通過各個業務管理系統,將政府面隊群眾的214項服務集中辦理,并通過網絡對每件服務審批進行跟蹤監督,堵塞了管理漏洞[6]。

我國的電子政務起步于20世紀80年代末期,按照不同時期的發展特點,可以分為四個不同的階段:辦公自動化階段、“三金工程”階段、政府上網階段、電子政府階段。從二十世紀九十年代開始,通過重點建設金橋、金關、金卡等“三金”系統,我國電子政府發展取得了長足的進步。到了政府上網階段,各級政府已經初步建成標準統一、功能完善、安全可靠的政務信息網絡平臺。自中國加入WTO以后,對政府行政能力提出了更高的要求,具體包括對辦公自動化的縱深應用、政府信息資源的進一步開發、縱向網絡體系的完整建設和高效高質的為民服務等方面,這標志著中國電子政府建設進入了一個全面規劃、整體發展的新階段。

(二)我國電子政府面臨的主要問題

中國電子政府取得了一定的成就,但也存在著不少需要改進之處。由于電子政府本身特點以及我國各方面的薄弱點,在電子政府的建設過程中出現了各種各樣的問題和難點,包括各界人士對電子政府認識的分歧。目前影響我國電子政府健康發展的主要困難和障礙有以下幾個方面:

第一,行政管理體制存在的問題。由于我國現行的政府機構都是在計劃經濟體制下形成和確立起來的,計劃經濟體制的烙印還隨處可見,如政府各部門之間職能交叉、審批過多、過濫,政府工作缺乏嚴格的程序,行政流程不合理,透明度低、政府決策科學性差、對政府行為缺乏監督等等。不要說與其他部門、其他系統互聯互通,即使在同一機關內部的不同部門、不同系統之間也不能信息共享。在這樣的情況下,要迅速實現電子政務要求的“一站式”、“一體化”服務還確實存在很大的困難。像這樣由于體制分割而造成的重復投資、信息割據、資源浪費,在我國許多地方已經司空見慣,正成為實施電子政府的一個極大阻礙。

第二,觀念落后。目前,許多政府機關設立網站,往往還只是將其作為宣傳本部門工作的一個窗口,對于政府上網、建立電子政府的真正內涵還缺乏認識,具體表現在:(1)不少公務員把發展電子政府簡單地看成政府上網,而把自己的工作與電子政府割裂開來,往往采取“袖手旁觀”的態度;(2)有一部分政府公務員擔心發展電子政府會對自身的既得利益構成威脅,對電子政府不免產生抵觸、消極的情緒;(3)由于不少政府機關長期以來已經形成了較為嚴重的官僚主義思想與作風,而且對公文旅行、文山會海等現象已經習以為常,見慣不怪。對廣大社會公眾來說,目前對電子政府的接受程度還很有限,在我國數量可觀的上網人群中,主要集中在大、中學生占很高比例的青少年階層,他們對電子政府的需求相對較弱;不少群眾由于對政府工作的程序和規范缺乏了解,對依靠電子政府解決問題缺乏信心;可供社會公眾選擇的電子政府項目還很有限,電子政府能帶來的便利與快捷還不太明顯。不能從根本上認知信息化、電子化對傳統政府辦公方式所帶來的革命性轉變,造成機關辦公自動化、信息化應用鏈路的中斷,使“無紙化辦公”無法推進。

第三,數字鴻溝問題。“數字鴻溝”又稱“信息鴻溝”,指當代信息技術領域中存在的差距,簡言之就是對信息的掌握、擁有、控制和使用能力上存在的差別。在我國,由于“條塊分割”以及地區發展不平衡等原因,要全國齊步走發展電子政府是不現實的。它既存在于信息技術的開發領域,也存在于應用領域,特別是由網絡技術產生的差距。作為電子政府的發展的重要一環,信息資源處于十分重要的位置。如果不能做到居民普遍上網,那么電子政府只能是為少數人提供了方便和服務,因而強化了社會的不均。

第四,法律立法滯后。法律和法規是保證電子政府有序進行的基本力量。電子政府的實質在于制度創新,意味著政府在工作內容、工作方式、工作程序、組織形式等方面都將面臨全新的變革。而這些僅靠政府自身的努力還不夠,必須要有法律的保障。我國在電子政府立法方面顯得較為滯后,許多方面基本還處于空白,如對電子簽名、電子支付等法律問題還沒有詳細的、可操作的法律、法規,一定程度上阻礙了電子政府的發展。

第五,安全隱患。政府網絡是一個龐大的網絡,由于使用人員眾多,技術水平和安全意識又千差萬別,安全漏洞很多,如果對電子政府安全缺乏正確的認識,片面地強調信息安全的重要性而忽視電子政府的實際作用,必然會與電子政府的發展要求背道而馳。在我國的不少政府機構,在考慮電子政府安全問題時,存在著三種不正確的安全觀:(1)把政府安全看得過分重要,花很大的代價購買信息安全的設備,限制社會公眾的訪問。這種做法必然會降低電子政務的效果;(2)認為過多地向社會提供有關政府的信息會使政府工作陷入被動,因此,在具體實施過程中,會以強調信息安全為由“截獲”了本該向社會公開的有關信息;(3)信息安全是技術問題,只有依靠相應的技術才能防范。實際上,國內外很多信息安全事故都是人為造成的,要防止這類事故的發生,必須從信息安全法律、法規的完善等方面入手才能起到標本兼治的作用。所以說,在對待電子政府的安全問題時,既要保證電子政府系統“足夠”的安全,又要堅持“適度”的安全。

第六,人才缺乏。建設電子政府是一項長期而艱巨的系統工程,需要有一個穩定的組織管理機構和一支懂技術、會管理的公務員隊伍。從目前我國公務員的整體素質和信息技術應用能力來看,形勢不容樂觀。因此,既要有熟悉計算機業務的專門技術人員,更需要熟悉新經濟、懂法律、會管理,既精通機關業務、又掌握現代信息技術的高素質、復合型人才。但是,目前政府最缺少的正是這一類人才,這與目前加強政府信息化建設的大趨勢不相符。

三、實施電子政府促進政府管理創新的建議
采取得力措施,促進我國電子政府的發展,既是我國各級政府機構自身改革和發展的需要,也是我國經濟與社會發展的大局需要,同時,也是與國際接軌,適應世界經濟全球化的需要。具體來說,實施電子政府促進政府管理創新應采取以下對策:

(一)轉變觀念、提高認識

電子政府的發展是一個復雜的系統工程,各級政府部門必須對此有正確的認識,盡快轉變“電子政府可有可無”、“電子政府為時尚早”等錯誤思想,要抓住時機,積極探索,勇于實踐。

轉變觀念、提高認識,創造有利于電子政府發展的良好環境,首先要求從各級黨政主要領導開始,因為電子政府的實施必然會牽涉到政府各相關部門的既得利益,如果沒有主要領導的支持和參與,電子政府的發展勢必會流于形式,成為“半拉子工程”;其次要求廣大政府公務員真正樹立起“執政為民”的思想,認識到電子政府是貫徹實施“三個代表”重要思想的途徑與方法,是“全心全意”為人民服務的行動體現;再次要求政府各相關部門進行“系統思考”,克服本位主義思想,從整體利益出發,顧全大局,使我國的電子政府發展進入一個新階段[7]。

(二)制定切實可行的發展規劃

從發達國家以及我國上海、青島、南海等地的電子政府發展實踐經驗來看,制定一個切實可行的電子政府發展規劃和組織結構是保證電子政府有序發展、穩步推進的重要條件。

制定切實可行的電子政府發展規劃應注意以下幾個問題:一是要堅持“以需求為導向,以應用促發展,統一規劃,有序推進,協同發展,注重實效,資源共享,安全保密”的基本指導原則,并把它貫徹到電子政府發展的各個環節;二是要有計劃、有步驟地建設和整合統一的電子政府網絡平臺,逐步完善電子政府體系;三是要重點選擇工商行政管理、稅務、公安、社會保障等與人民生活和經濟社會發展密切相關的政府部門作為電子政府重點應用領域,不斷總結經驗,逐步改進提高;四是我國各級政府機構要把“通過電子政府的應用與發展,建成網絡環境下的一體化政府,為社會提供高效率、高水平和低成本的一站式服務”作為電子政府發展的中長期目標,并把這一目標落實到不同的部門,細化到相應的工作環節。

(三)設置電子政府組織領導機構

在電子政府組織領導機構設置方面,各地并沒有統一的做法。上海市的做法是設立了一個編制多達120人的上海市信息化領導小組辦公室,由常務副市長兼主任,并作為常設行政機構承擔具體項目策劃和網絡平臺建設的重任。這一機構的設立,在組織上保證了電子政府發展過程中不同政府部門之間利益的協調,也為電子政府的統一規劃、有序推進創造了條件。其他省市也應借鑒兄弟省市的成功經驗,在組織設置等方面有大的突破。

(四)創新思路,突破兩大瓶頸

不少政府機構在決定實施電子政府發展計劃時,不免都會遇到資金和技術這兩大瓶頸。一方面是由于電子政府的實施需要較多的軟、硬件設施的投入,并需要高層次專業技術人才的參與;另一方面近年來由于政府機構改革和職能轉變,政府投入的經費和引進的人才數量都受到限制。

為了突破資金與技術的瓶頸,需要我們超越常規,創新思路。在資金方面,可以大膽吸收民營資本以及非政府組織的資金投入,在確保電子政府安全的前提下,考慮通過適當方式授權企業參與籌資、建設、運營和管理。在技術方面,要積極主動地聯合有實力的IT企業共同開發相應的軟硬件產品,縮短產品開發時間,提高電子政府裝備的水平[8]。

(五)加強電子政府安全管理

電子政府關系國家安全和政府工作的正常運轉,對安全的要求自然極為重要。但對這一問題應以一分為二的觀點來看,既要看到政府信息安全的高度重要性,同時也不能因為擔心安全而影響電子政府的發展進程。要從加強防范,杜絕人為因素入手,提高電子政府安全管理的水平。

威脅電子政府安全的因素主要有外部侵入和內部破壞兩個方面。對于外部侵入可以采取設置防火墻等方法加以防范;內部破壞既包括破壞計算機系統,也包括越權處理公務、竊取機密數據等。要有效防止內部破壞,一方面必須完善相關政策法規的建設;另一方面政府主管部門還必須不斷提高反病毒、反黑客的水平,將破壞活動消滅在萌芽狀態,確保電子政府的可靠運行[9]。

(六)以發展電子政府推動政府改革的深入

政府機構改革早已經在全國各地展開,并已取得了階段性的成果。電子政府的推行必將會引來新一輪政府改革熱潮,在政府職能、機構設置、業務流程等許多方面都將帶來根本性的變化,這是大勢所趨,是不以人的意志為轉移的。各級政府機構和政府工作人員都應對此有清醒的認識,提早做準備,以適應電子政府發展的需要,更好地向社會提供高水平的政府服務。

總的來說,發展電子政府與政府改革的目標是一致的,都是要建立起高效、精簡、廉潔、注重服務的新型政府,以更好地承擔起公共管理和公共服務的重任。電子政府為政府改革提供了有力的工具,政府改革為電子政府的發展指明了方向,兩者是相輔相成的。[10]

                作 者:李傳軍 



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