西方國家政府績效評估趨勢觀察
來源:決策雜志 更新時間:2012-04-14

  許曉平 胡月星

  西方國家政府績效評估理念和手段,對于中國政府深入開展公共管理部門績效評估,推進從傳統管理型政府向現代服務型政府職能的轉變,都具有重要的借鑒意義。

  政府績效評估是西方發達國家政府治理方式的重大轉變,這場被稱為西方“新公共管理運動”浪潮的掀起,將企業責任意識、結果導向、顧客至上引進為政府公共部門改革的基本理念,對政府績效管理和政府機構改革形成了很大沖擊。

  受這股變革思潮的影響,西方發達國家開始重視政府公共部門績效質量管理,并以此作為推進政府公共部門體制改革,提高政府部門競爭能力的重要手段。目前,西方國家特別是美英等國家政府績效評估呈現出以下發展趨勢:

  公共責任和顧客至上

  政府績效評估作為改善政府公共部門與公眾的關系、加強公眾對政府信任的重要措施,蘊涵新公共管理理論中的公共責任、注重效益和顧客至上的基本理念,體現了時代變革與經濟發展的需求特征。

  早在20世紀60年代后期提出的“新公共行政學”理論認為,公共行政的核心價值是社會公平,主張將過去的“效率至上”轉為“公平至上”,強調公共行政變革應堅持顧客導向原則,將顧客的需求作為政府公共部門存在、發展的前提和政府公共部門組織設計方案遵循的基本目標。新公共行政學理論對西方國家政府改革實踐產生了廣泛的影響,由此奠定了當代公共管理基本理念的雛形和績效評估的理論基礎。

  隨著現代科學技術的迅猛發展和國際競爭的日趨加劇,如何使政府部門更有回應性、更有責任心和更富有效率,如何衡量評價政府管理及其所產生的結果成為時代所關注的焦點問題。為此,西方國家嘗試把私營部門的一些管理方法與經驗運用到政府公共部門,普遍采取了以公共責任和顧客至上的新思路,以謀求提高效率與服務質量,進一步改善公眾對政府公共部門的信任。這一基本理念的確立,為西方國家政府績效評估明確了目標。圍繞這一基本目標,西方國家進行了大量卓有成效的探索實踐。

  1993年9月,克林頓總統簽署了《設立顧客服務標準》的第12862號行政命令,責令聯邦政府部門制定顧客服務標準,要求政府部門為顧客提供選擇公共服務的資源和選擇服務供給的手段。在英國,撒切爾夫人推行的“下一步行動方案”、“公民憲章”運動、“競爭求質量”運動徹底扭轉了以往“效率戰略”改革方向,開創了質量和顧客滿意的新方向。繼撒切爾夫人之后,梅杰政府推行了公民憲章運動和競爭求質量運動,這些改革措施進一步強化了質量和顧客服務的改革思想。布萊爾新工黨政府上臺后,沿襲了保守黨的改革方向,繼續強調公共服務的效率、資金的價值和顧客導向,將公民憲章更名為 “服務第一”,設立了公民評審小組;在地方政府層次上,推行最優價值標準,使公共責任、注重效益和顧客至上的理念進一步得到實踐和推廣。

  可見,隨著績效評估的深入發展和現代政府角色職能的重新界定,政府公共部門與公眾之間的關系已由治理者與被治理者轉變為公共服務的提供者與消費者、顧客之間的關系,公眾已成為了政府管理活動服務的對象,是公共服務的消費者和顧客,政府作為公共服務的供給者,將更加重視管理活動的產出、效率與質量。

  側重效益和公民滿意度

  早期開展的政府績效評估主要是以行政效率為核心課題,重視節約成本、提高政府效率。在英國,撒切爾夫人當初引入績效評估工具,主要是針對當時英國政府存在的效率太低、浪費嚴重的問題,希望通過借用企業中的績效評估工具來審查政府績效狀況,以提高行政效率和降低開支。在20世紀80年代初期,英國的效率小組便建議評估的重心要在財務管理新方案中設立“經濟、效率、效益”的“3E”標準體系,以取代傳統的效率標準。

  隨著新公共管理理論的發展和政府績效評估的逐步深入,在確立評估指標體系方面借鑒私營企業的做法越來越多,又出現了“標桿管理法”,與“3E”評價法相比,標桿管理法在指標體系構建上更加完善和全面,除了經濟層面的指標外,還包括政府提供的公共產品如教育質量的比較評估,政府在公益性活動中所作努力的指標等,使政府全面考慮自身在社會中應承擔的責任。

  英國政府公共部門的改革雖然在經濟和效率方面取得了顯著的成就,但另一個問題也開始變得日益突出,即如果行政改革繼續以經濟和效率為重點,必然受到犧牲質量和公共服務來追求開支節省的指責。為此,行政改革的側重點從經濟、效率向質量、公共服務轉移。同樣,作為英國行政改革的重要內容,公共部門績效評估的側重點也由經濟、效率轉向質量和顧客滿意度。

  幾乎與此相對應,美國、加拿大等國家也開始進行大范圍的政府顧客滿意度調查,將提升顧客滿意度作為政府績效的目標。被譽為美國“硅谷心臟”的薩尼維爾市開發運行的政府績效管理系統,就被認為“是至今在美國唯一最好的實現可理解的績效評估方法的案例”,其中,最引人注目的就是擁有一套完整的城市公共管理市民滿意度評價體系。薩尼維爾市一直將年度市民滿意度調查作為其“組織有效性”項目的組成部分,并將調查結果如實反饋給市政官員和市民,作為各政府部門年度評估的一部分,取得了良好的效果。

  多元評估和規范化、制度化管理

  績效評估最初引入公共部門時,主要是作為上級部門評審、檢查下級部門的一種手段。這一時期,政府績效評估主要采用自上而下的單向反饋方式,評估主體比較單一。隨著行政改革的變化,政府績效評估也由以政府為中心轉變為以服務對象為中心,評估主體由公共組織自身擴展到社會公眾。

  在評估過程中有公民和服務對象的廣泛參與,由單純的政府機關內部的評估發展到社會機構共同參與評估。政府、媒體(公眾)和研究部門都可以作為評估者。并且引進第三方進行評估發揮著越來越重要的作用,第三方評估多是領域內的專家和學者構成,且大都掌握專業知識,信息面較廣,又與被評價者沒有利益沖突,更能客觀公正地做出評價。

  在發達國家,依靠獨立于政府之外的專門機構進行評估的做法漸成氣候。一些國家把政府審計部門作為評估主體,英國的審計委員會、美國的審計總署都是公共績效評估的重要力量。此外,一些民間機構在政府績效評估中發揮巨大的作用。比如,美國錫拉丘茲大學坎貝爾研究所從1998年對全國的50個州政府展開了大規模的績效測評活動,僅僅幾年時間,其成效就得到了政府部門和社會民眾的關注和認可。

  立法保障是開展政府績效管理的前提和基礎。制度化也是當前國際上評估活動的趨勢之一。1993年,美國政府頒布了《政府績效和結果法》(GPRA),規定了政府績效管理的目的、管理的內容、管理的責任、政府績效管理的實施進程等。要求每個機構必須制定戰略規劃、年度績效計劃和績效報告制度。所有聯邦政府機構必須向總統預算辦公室提交戰略計劃;所有聯邦政府機構必須在每一個財政年度編制年度績效計劃,設立明確的績效目標;聯邦政府機構須向總統和議會提交年度績效報告,對實際績效結果與年度績效目標進行比較,年度績效報告必須在下一個財政年度開始后的6個月內提交。

  GPRA改善了各聯邦機構的戰略規劃與績效評估,使美國政府的績效改革得到了前所未有的發展。通過績效協議將工作目標層層分解,這使得聯邦政府與州政府、地方政府之間,各聯邦機構之間,甚至各機構內部的權責關系發生重大變化,動搖了傳統官僚模式下垂直式的權力結構。

  另外,績效評估信息反饋轉向電子政務。1993年美國《國家績效評論》(NPR)中首先提出了構筑以顧客為導向的電子政府和政府在線服務的發展目標,成為電子政府建設的發起者,并很快發展到英國、奧地利、加拿大、荷蘭、芬蘭等國家以及歐盟等國際組織。電子政府既滿足了日常績效管理的信息要求,又滿足了績效評估與評估者的信息溝通要求。

  評估方式手段注重定量與定性相結合。1992年,美國的哈佛商學院教授羅伯特和同事開發了一種新型的平衡記分卡方法。平衡記分卡提出了要將政府短期目標與長期目標、組織戰略與評估指標體系相結合的要求,要求政府對社會發展所承擔的眼前責任與長遠責任結合起來,政府不單單要學會花納稅人的錢實現財政收支的平衡,更重要的是要承擔起引導社會良性發展的重任,既考慮當前發展又關注長遠戰略。平衡記分卡將效率與效益的關系巧妙結合起來,注重定性定量分析,自面世以來得到了廣泛應用,已成為政府績效評估的一種新工具。


 



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