潘一:從美國社會看我國社會保障的信息化危局
來源:中國計算機報 更新時間:2012-04-14

作者: 潘一

社會保障是美國老百姓的心頭大事。因為這關系到他們最關心的一樣東西:錢。在每年美國人從社會保障部門領取到共約5090億美元的巨額福利金的時候,也對未來表現出了空前的憂慮:將來我能領取多少福利金?我繳納的社會保障金會不會付之東流?現在的系統會不會在我退休時已經退役了?

因此,當社保署IT系統面臨財務安全網絡升級的嚴峻挑戰之時,美國老百姓的議論紛紛也就不足為奇了。由于社會保障在美國社會的極度重要性,它的IT系統潛在災難可能殃及的范圍簡直難以想象。

目標不定 完成無期

自從總部位于馬里蘭州巴爾的摩市的社保署決定要實施一個大型IT系統升級計劃以來,這種擔心愈演愈烈。

直到今天,這項工作已經開展了20年之久,進行的項目不少于100個,年預算高達10億美元。盡管去年11月,社保署與國防武器承包商洛克希德·馬丁公司(Lockheed Martin Corp.)簽訂合同,協議共建一個歷時7年,耗資5.25億美元的開放式IT服務系統,希望提高這一升級計劃的實施效果。但是,如此之長的項目持續時間,足夠美國政府改選5次,如何保證這一IT藍圖能夠貫徹始終?

事實證明,執政綱領的改變,以及政府官員的更替,往往會葬送政府數萬億的IT項目。1972年,美國國會按新設的補充性保障收入計劃增補了一批福利金領取人名單,即向殘障人士提供福利金。然而,這一計劃讓社會保障署吃盡了苦頭—長龍似的人潮,各種問題積壓,政府形象危機。原因在于,以往他們向退休人員發放福利金之前有3個月的準備時間,而對于殘障人士,他們必須確保每個人當時就能拿到福利金,而這一要求,是源于1986年國會技術評估辦公室遞交的一份關于“社會保障署和信息技術的特別報告”。

盡管對此表示無奈,美國社會保障署依然繼續著他們IT升級計劃。為此,他們甚至設立了立法和國會事務辦公室,專門關注立法改革的進展,并評估由此產生的影響。談到社會保障改革時,盡管面對輿論的巨大壓力,社會保障署的官員堅持認為,現在就說哪些升級項目,哪些系統會因此受到影響,還為時過早。

社保署的IT系統副執委威廉姆·格雷(William Gray)說:“其實一切才剛剛開始,現在還沒有采取行動,一切都在討論中。我們還不知道會有什么改革舉措。”

系統混亂 成本高昂

為什么一定要進行這一艱巨的IT系統改革?

別看現在風聲鶴唳,但在40年前,社保署還曾經是美國政府部門信息化建設的典范。早在1960年代,社保署就在IBM配合下,建立了包括姓名、社會保障號碼和薪水等項目的大型數據庫。但在接下來的20年里,社保署的信息化水平一直停滯不前,終于漸漸落后。于是1982年,國會批評社保署技術決策不力,社保署就此推出了漸進式“系統升級規劃”。

在實施20多年,且動用了納稅人幾十億美元的稅款以后,市民訪問界面網絡化的IT系統構想終于可以實現了。如今,人們不僅可以在網上申請福利、變更地址,還可以使用退休規劃工具。但這遠不是終點,他們還有更為野心勃勃的計劃。

讓我們來看看這些雄心勃勃,但又所費不菲的項目。Title II計劃,耗資2.01億美元—主要是遺屬福利和殘障保險計劃,這一計劃還包括其他一些項目:全國800呼叫系統,7400萬美元;網上客戶服務電子服務發送系統,1.57億美元;薪金匯報電子系統,6200萬美元。

但接下來的問題還將大大增加這一花銷。比如,一旦布什總統說服國會在社會保障體系中增加自愿個人帳戶,那么受影響最大的退休福利系統就要大動筋骨。目前這個程序包括4個主要的IT系統:一個負責分發社會保障號碼,一個存儲1937年至今的所有美國人的收入記錄,第三個用于申請和確定,最后一個記錄福利金領取人的信息,如地址變更和直接存入金額等。除了記錄社會保障號碼的系統,其他三個IT系統都需要大規模升級,這樣才能將一定比例(比例待定)的工資稅基金轉移到個人帳戶上,可以想見工作的艱巨程度。

前景不明 縮手縮腳

這正是洛克希德·馬丁公司出現的原因。

這家公司的任務是要幫助他們實現系統的靈活性,打造一個能夠隨機應變的系統。也就是說,面對即將到來或者說不知道何時會到來的變革,社保署決定要自力更生,不是被動等待變革對自己造成傷害,而是希望打造一個能夠應對這些變革,伸縮自如的系統。

為了達到這一目標,洛克希德·馬丁公司要針對正在實施的100個IT項目,或其他為了應對新出臺的法律性政策而啟動的新項目,提供應用軟件設計、數據庫管理、軟件工程以及其他功能開發等方面的支持。他們自信地說:“如果針對社會保障出臺新的法案,我們可以根據實際需要擴大或縮小計劃的規模。”

但是這有前提:首先,雙方必須有充分的溝通,正如洛克希德·馬丁公司的卡普(Kapoor)所說:“和我們進行了充分的溝通和交流。通過開會和集體討論,最后商定了一個項目管理計劃,一個風險管理計劃,還有所需的配套基礎設施,以及其他所需的資源。” 其次,要有明確的系統建設推進時間表,以及系統建設的質量評估部門,專門監控各種IT項目的進展,從而判斷各個項目是否在正軌上,逐漸到達目標,并評估所有新的系統規劃,進而確保系統設計適應社保署當前以及未來的組織架構變化。

然而,盡管社保署正在為實現這一計劃而付出努力,但政策變更的陰影依舊沒有消失。一些觀察家認為,改革引發的不安已經對社保署的IT規劃造成了不良影響。最明顯的表現,就是社保署每年投資IT基礎設施和服務的費用都將近10億美元,然而2006年IT預算提議被削減了7%,降到9.58億美元,人們紛紛猜測—為了節約成本,除非社會保障改革塵埃落定,否則社保署不會斷然決定上馬任何新項目。甚至有人說:“他們可能正在以改革為由刻意放慢腳步。”

IT外包 未來趨勢

類似的事情不是沒有發生過,在2003年,布什總統簽署了《老年保健計劃升級法案》,并委任社保署直接管理該項目。法案規定:確定處方藥福利折扣卡的合格持有者,將從受益人的社會保障金支票中預扣保費。

然而在立法通過之后,社保署沒有像以往那樣疲于應付,還是洛克希德·馬丁公司,他們幫了大忙—社保署將開發新程序的任務交給了他們。洛克希德·馬丁公司先后投入了150名員工幫助社保署開發程序,用來計算高收入受益人的保費以及從社會保障金支票中預扣費用。

這一次社保署獲得了罕見的成功。為什么?他們之所以能夠在法案通過時,快速做出反應,原因之一就是他們并沒有自己去開發新系統或架構,來實現《老年保健計劃》處方藥福利計劃的目標,而是將這一艱巨任務交給了別人。

“當時我們的時間特別緊,并沒有想要開始新的嘗試。” 社保署信息化負責人這樣說。事后看來,這顯然是個明智的選擇。

于是有很多人表示,如果個人賬戶成為社會保障儲蓄的新標準,社保署將會再次把目光投向外援來建立新的系統。迪本蒂瑪(Renato DiPentima)在1995年以前是社保署IT系統的一名副執委,他堅信立法人員應該將個人賬戶的維護工作外包給那些可靠、或者前衛的公司。他說:“你一定不愿意看到,每個人都拿著價值20美元的稅金,天天上網交易,像做電子貿易一樣頻繁。”

可以相信,無論立法最終帶來什么樣的技術挑戰,社保署可能最后還是會像眾多以盈利為目的公司一樣—通過外包解決問題。今天,社保署的執行層已經開始與供應商討論應對改革的多種計劃。雖然相比即將到來的變革,他們此前經歷的那些可以說是小巫見大巫,但盡管如此,那些經驗也依舊值得借鑒。



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