數據基礎制度建設事關國家發展和安全大局，通過數據基礎制度安排，能有效規范數據要素市場與數據行為，形成制度框架下的數據行為范式，發揮數據要素作用，引領新時代經濟社會高質量發展。
近年來，我國出臺了《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等關于數據和個人信息安全保護的法律法規，《中華人民共和國民法典》也首次明確將數據納入民法保護范圍。《促進大數據發展行動綱要》《“十四五”數字經濟發展規劃》等文件則積極推進數據要素市場化，推動數字經濟健康發展。但充分發揮數據要素作用仍面臨數字生產關系落后、數據要素配置機制缺乏、平臺企業數據壟斷、數據市場監管困難等諸多挑戰。應構建數據基礎制度體系，明晰數據權利邊界與權利規則，用制度與法律去規范和促進數據要素健康有序流動。這一制度設計基于系統理念構建數據產權制度、數據要素流通交易制度、數據要素收益分配制度、數據要素安全治理制度，促進數據要素作用安全有效發揮。
數據產權制度是促進數據成為經濟行為中重要資源的基礎保障。需建設數據產權制度，推進公共數據、企業數據、個人數據分類分級確權授權使用，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，健全數據要素權益保護制度。數據產權制度是數據時代最重要的制度安排，是建立數據規則的邏輯起點。以數據要素作用為核心，建立與我國發展相適應的多權分離的數據所有權制度，成為構建數據基礎制度最重要的步驟。通過數據產權制度可以明晰數據權利規則，建立數據權利秩序，明確數據權利界限，固定數據權利內容，從而進一步規制和促進數據流通、數據許可、數據稅收、數據管理等活動。
數據要素流通和交易制度是培育數據要素市場的重要路徑。需建設合規高效的數據要素流通和交易制度，完善數據全流程合規和監管規則體系，建設規范的數據交易市場。數據要素的流通和交易是數據要素市場的關鍵環節，可以促進高價值數據的匯聚連接和開放共享，最大限度激活數據要素價值，實現“數盡其用”，對于推進數字產業創新和數字經濟發展具有深遠意義。圍繞全流程合規監管，建立數據要素流通和交易制度，完善數據流通準入原則和數據可信流通體系，保障公共數據的有效管理和開發利用，明確企業合法利用數據資源的邊界，避免在創造經濟效益的過程中產生權利紛爭、數據搶奪、黑市交易等亂象，促使各主體更有活力、更有底氣開展數據流通和交易活動，不斷擴大數據要素流通和交易規模，營造良好的數據建設、發展與創新環境。
數據要素收益分配制度是規范數據主體權益的規則保證。需完善數據要素市場化配置機制，更好發揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用，建立體現效率、促進公平的數據要素收益分配制度。數據要素收益分配是數據要素市場中各主體關心的核心議題，必須充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，加強政府的主體責任，結合數據許可等法律方式、數據稅收等經濟方式，合理分配數據收益，實現利益共享和合作共贏。數據要素收益分配制度不僅在于維護和實現公平正義，也致力于保障市場主體按其貢獻獲得合理收益，激發各類主體參與數據要素市場的積極性。數據要素收益分配制度既需完善數據要素市場化配置機制，體現收益分配的效率，也應更好發揮政府的引導調節作用，肯定各類主體如個人作為數據所有者的權益，促進數據要素收益分配公平，促進全體人民共享數據發展紅利。
數據要素安全治理制度是完善數據要素市場監管的前提條件。必須把安全貫穿數據治理全過程，守住安全底線，明確監管紅線，加強重點領域執法司法，把必須管住的堅決管到位。同時，構建政府、企業、社會多方協同治理模式，強化分行業監管和跨行業協同監管，壓實企業數據安全責任。安全是發展的前提，數據安全事關國家安全，完善的數據要素安全治理制度是開展數據活動、建立數據要素市場、發展數字經濟的重要保障。數據要素的大規模供給、市場化流通和創新性利用，都需要政府、企業和社會多主體協同配合，如此才能共同守護數據安全底線。數據要素安全治理制度需要強化政府監管職能，提升政府監管能力，充分發揮政府有序引導和規范發展的作用，明確企業主體責任和義務，牢固樹立企業的責任意識和自律意識。同時，也應發揮社會監督作用，形成安全可控的數據治理體系，保障國家數據安全。
數據基礎制度體系是數字時代一個國家重要的治理制度設計，是激勵和約束數據要素市場主體行為、保障數據要素高效安全參與分配、促進數據要素作用發揮的制度集合。在全國統一大市場的背景下，依托我國數據規模和數據應用優勢，建立符合數字時代先進生產力發展規律的數據基礎制度體系，有助于提高我國在數字化發展中的統籌協調能力、社會整合能力、風險應對能力、總體安全保障能力，從而充分發揮數據要素作用，促進數據生產力發展，保障人民群眾的數據權益，更好服務于經濟社會高質量發展。

作者系中央黨校（國家行政學院）信息技術部主任、電子政務研究中心主任