政府治理數字化轉型的類型學分析
來源:中共天津市委黨校學報 更新時間:2022-08-09

[摘 要]政府治理數字化轉型是順應數字經濟和數字社會發展潮流的關鍵舉措。根據“技術-組織-職能”的分析框架,政府數字化轉型的路徑主要有全面發展型、技術賦能型和改革引領型三種。全面發展型主要是在技術應用、組織改革和職能實現三個面向發力,實現高水平的治理數字化轉型。技術賦能型表現為新型信息技術深度賦能政府治理,推動數字化政務服務提質增效。改革引領型體現為政府深入推進機構改革,將信息技術工具引入治理過程,提升治理的數字化水平。加快推進政府數字化轉型,需要推動新型信息技術與組織變革的深度融合,著力提升政務服務的數字化智能化水平。

[關鍵詞]技術賦能;數字化轉型;政務服務;機構改革;治理現代化

中圖分類號:D63.7 文獻標識碼:A 文章編號:1008-410X(2021)04-0086-10

黨的十九屆五中全會明確提出,建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則,推進數字政府建設,為我國數字治理的實踐和應用指明了方向。數字政府能力建設關系到治理過程的各個環節,是一項系統性工程。政府治理數字化轉型是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。數字經濟、數字社會和數字政府是三位一體的關系,這種三元互動的方式構成了新時代中國發展的數字治理場景。復雜的數字經濟發展形態,以及數字社會的新形式,要求政府治理進行數字化轉型。基于數字治理理論,本文提出“技術-組織-職能”的分析框架,從信息技術應用、組織機構改革和政務職能實現三個維度,探討政府治理數字化轉型的實現方式。研究發現,政府治理數字化轉型主要存在三種實現方式:全面發展型、技術賦能型和改革引領型。進一步推進政府治理的數字化轉型,需要在新型信息工具應用、政府組織機構改革及政務服務職能數字化實現三個維度持續發力。

一、研究綜述與分析框架

如何實現政府治理的數字化轉型是一個重要的研究問題,現有研究主要從技術應用和組織變革兩個視角展開,指出政府治理數字化轉型的影響因素。在現有研究的基礎上,本文提出了“技術-組織-職能”的分析框架,從三個不同的面向探討政府數字化轉型的實現路徑。

(一)政府數字化轉型的實現方式

技術應用視角的相關研究認為政府數字化轉型主要依靠新型信息技術的應用,聚焦技術的應用能否有助于實現特定的治理目標。

有研究指出,技術應用成本和應用風險是影響政府技術采納的兩個重要變量[1],如果技術應用帶來的收益遠遠大于技術應用風險和成本,則政府治理過程中的新技術采納將會加速進行[2]。此外,技術是否與組織目標相匹配,也是影響信息技術進入政府治理過程的重要因素[3]。

技術人才和管理經驗的技術性問題是我國政府信息化建設的主要掣肘。隨著大數據和算法技術的不斷成熟,

應用信息技術服務社會治理得到越來越多的重視。信息技術在賦能政府治理的同時可能帶來一定的負面影響。比如,少數職能部門以技術治理的名義逃避責任,產生數字官僚主義,在政企互動的過程中產生諸多額外的行政負擔[4]。

在企業投資項目審批的過程中,信息技術在提高審批效率的同時,也產生了隱私泄露風險及系統開發成本過高等問題[5]。實際上,由于技術應用來帶的負擔,已經成為推動數據開放的重要阻礙因素[6]。

組織變革視角的研究認為,政府數字化轉型的根本途徑在于政府組織機構的深入改革,信息技術僅僅是一個次要的影響因素。組織因素包括組織規模、組織架構及組織制度和資源等方面的內容[7]。

科層制的組織架構方式仍然是目前政府部門內的主要特征[8],新型技術工具能否實現治理賦能,關鍵在于組織機構能否做出相應的變革[9]。

政府組織是主要的行為主體,政府組織的規模和形式,以及財政資源能力是兩個重要的因素。政務服務中心的水平是政府組織能力的重要方面,可以從政務中心進駐事項數量、開設窗口數量及進駐部門數量等維度衡量政務組織能力[10]。

政務服務的質量和水平與組織機構效能息息相關[11],公民和企業對于政務服務的評價,在一定程度上能夠倒逼政府進行組織機構改革以提高服務質量[12]。

此外,財政資源能力是影響組織行為的重要變量。財政資源能夠為技術創新和新技術采納提供組織緩沖地帶,一定程度上可以降低新興技術帶來的組織風險。就我國的地方治理情境而言,地方政府的財政能力影響著公共政策的執行。

因此,有必要對組織層面的財政資源狀況進行重點關注[13]。

通過對健康碼應用案例的分析可以發現,財政資源的投入在健康碼程序開發初期起到了十分關鍵的作用[14]。政府部門向大數據網絡平臺公司購買信息化服務,在一定程度上有利于組織機構改革深入推進[15]。

(二)本文的分析框架

建設數字中國是推進治理能力現代化的重要方面,其中數字政府是非常關鍵的組成部分。

一方面,政府是社會治理的主體,其組織結構對治理能力會產生重要的影響。另一方面,政府作為政務服務的提供者,技術應用水平會影響到治理能力。因此,探討政府治理數字化轉型,組織機構和信息技術是兩個核心變量。

政務職能是政府治理數字化轉型的第三個重要維度。數字政府能力包含治理能力、治理效果、組織機構和制度體系四個要素。其中治理能力主要考察政府依托數字政府平臺提供政務服務的能力和水平,包括政務平臺的管理、數據開放程度和安全程度、政務服務的便捷性及政務服務互動水平等。治理效果主要包括數字政府的事項覆蓋度、公民對于電子政務服務的滿意度、政府是否有效回應了公民訴求及公民在日常生活中使用數字化政務服務平臺的程度,具體包括是否開通了政務微信公眾號、政務抖音等多媒體平臺,公民對政務服務的主觀評分,在政務留言板的回復比例等細分指標。

運用大數據的方法和工具,利用數字化發展所造就的數字財富來推動進行發展。

政府治理的數字化轉型需要充分發揮數字政府的引領性和數字經濟的驅動力,主要有技術、組織和職能三個層面的因素影響。基于此,本文提出了“技術-組織-職能”的分析框架(見圖1)。

第一,信息技術應用。技術要素聚焦于技術的應用能否有助于實現特定的治理目標,指的是新興技術本身的特性。比如,技術應用成本、技術應用風險、技術是否與組織目標相匹配等。隨著大數據和算法技術的不斷成熟,應用信息技術服務于社會治理得到越來越多的重視[16]。

實際上,企業數字化轉型過程中的經驗值得政府充分借鑒和吸收[17]。

在政府治理數字化轉型的進程中,信息技術工具是一個不可或缺的關鍵變量。5G、物聯網、大數據、區塊鏈和人工智能等新型技術工具已經成為數字經濟發展和數字社會建設的核心要素,但其在政府治理當中的應用還有待進一步加強。政府治理過程中的“文山會海”現象,實際上可以通過信息技術工具深度賦能治理過程的方式得到解決。加快信息技術在政府治理過程的深度應用,是回應數字經濟發展要求和建設數字社會的必要選擇。深入推進信息技術賦能政府治理過程,是我國國家治理體系和治理能力現代化的題中之義。

第二,政府機構改革。組織因素包括政府規模、部門架構及組織制度和資源等方面的內容。政府部門和公共機構是數字治理的主體,對于治理的數字化轉型發揮著至關重要的作用。政府組織機構的規模、職能部門的架構、行政程序的調整及組織文化等因素會影響政府治理的數字化轉型過程[18]。

比如,“一站式”服務中心的建立速度就和政府機構合并的改革進行密切相關[19]。

黨的十八大以來,國務院重點推進了大部制建設,通過深入推進組織機構的調整,完善政府架構體制,合并同類政府機構,對于進一步推進政府治理數字化轉型產生了積極的影響。

第三,政務服務職能。職能因素主要指的是組織所處的外部條件,比如,社會需求、地理毗鄰及同級競爭等,其中市場主體和公眾的需求至關重要。市場需求也是環境層面的一個關鍵性因素。企業法人和公民自然人是政務服務的需求主體。從政務服務需求側的角度看,用戶訪問、信息咨詢、信息檢索、服務引導、咨詢問答及監督評價等方面是影響政務服務職能實現的關鍵維度。在數字經濟蓬勃發展的情況下,需要政府有效回應市場主體需求,進而實現高效治理。

二、從信息化到數字化:我國數字政府建設的三重奏變

我國數字政府建設可以分為三個階段:信息化階段、電子政務建設階段和政府數字化轉型階段。由于全國各個地區發展的不均衡性,在數字政府建設的方法上,各地所處的階段也不完全一致。

(一)政府辦公系統信息化階段

1993年我國政府開始了辦公信息化工程,建設了著名的金卡工程、金橋工程和金關工程(簡稱“三金工程”)。金卡工程指的是貨幣電子化工程,首先是在政府內部系統運行和使用,系統運行穩定之后再向社會推廣開來。金橋工程指的是信息通訊基礎設施建設工作,包括政府辦公的OA系統、政府職能部門信息的數據化等方面。金關工程指的是國家海關的業務管理系統。改革開放后,傳統的海關業務管理系統已經無法適應我國對外貿易發展的新形勢,因此國務院開始推動金關工程,旨在在海關系統實現業務辦理的信息化。

1999年全國開始普遍實行政府上網的工程,政府網站建設開始起步。早期政府網站建設主要是信息門戶,業務辦理的功能十分有限。

一些地方政府的網站建設流于形式,信息更新嚴重滯后,成為“僵尸網站”[20],審批業務服務系統無人管理,用戶提交申請之后沒有工作人員處理,信息化服務流于形式[21],這是信息化早期出現的比較嚴重的問題。

在接入國際互聯網的早期階段,我國開始在國務院的職能部門推進政府辦公系統信息化,完成了信息技術工具應用的“啟蒙”,這對于后期推動互聯網信息技術工具的應用具有十分深遠的意義。

(二)政務服務電子化階段

2002年中央頒發了《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》(中辦發〔2002〕17號),意味著我國電子政務建設的全面啟動。

“一站兩網四庫十二金”是政務服務電子化階段的標志性成果,有效推動了關鍵領域政務服務的電子化[22]。具體而言,“一站”指的是中央政府和地方各級政府的門戶網站。“兩網”指的是政務內網和政務外網,即在第一階段辦公內網的基礎上,建立了面向社會公眾的政務服務外網。

“四庫”是政務服務電子化階段的公共數據來源,是整個政務服務電子化的基礎數據支撐。上述基礎數據庫在政府治理的數字化轉型過程中發揮著基礎性全局性的作用。“十二金”指的是在十二個重要領域的政務服務電子化系統,包括三類業務系統。一是提高政務辦公效率,加強公共收入和支出管理的電子系統,如金稅、金卡、金財等。二是提升公共服務質量和水平的電子化系統,如金水、金質、金農、金寶和金盾等。三是加強宏觀經濟管理,提高市場監管能力和水平的系統,如金宏、金審等。

政務服務電子化通過信息技術賦能政務服務,提升了辦事效率和水平。這一階段的建設取得了十分明顯的成效,全國各個省份均建立起了政務服務網站和平臺,極大地便利了公民和企業。政務服務電子化離數字治理的目標還有一定距離,各地區之間和條塊部門之間的業務溝通不暢,信息孤島現象比較明顯。

(三)政府治理數字化轉型階段

黨的十八大以來,我國政府治理進入數字化轉型階段。建設數字政府,推動政府治理的數字化轉型,成為國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。黨的十九屆五中全會指出,要發展數字經濟,加強數字社會、數字政府建設。由此可見,數字經濟、數字社會和數字政府是國家治理的三個主要實施場景。推動實現政府治理的數字化轉型是發展數字經濟,服務數字社會與民生需求的關鍵步驟。

電子政務和政府數字化轉型是否存在區別?實際上,電子政務和數字政府均是對我國政府在特定歷史發展階段的政策目標和手段的概括和總結,反映了不同歷史時期的政策內容和施政重點[23]。

實際上,政府治理手段需要和治理情景相互匹配[24]。

本文從“技術-組織-職能”的視角,探討電子政務和數字政府的聯系和區別(見表1)。

第一,從技術應用的角度看,電子政務和數字政府既有一定的共同點,也有較大的差別。相同之處在于,電子政務和數字政府均是信息技術在政府管理領域的應用,技術因素是推動政府數據開放的重要方面。電子政務是以網站的形式將政府信息放到網上,通過信息技術手段提供公共服務,促進公民和政府之間進行互動,讓民眾能夠通過政府網站充分了解政府信息[16]。不同之處在于,電子政務和數字政府所基于的底層信息技術差異極大。電子政務主要是互聯網信息通信技術的應用,核心在于信息流動變得更加迅速和便捷。如政府信息的公開與公示、部門之間的業務信息通過互聯網傳遞,以及政府內部上下級之間的溝通與交流。互聯網主要的使用場景,是作為一種高效率的信息傳遞工具。在我國早期信息化的起步階段,政府引入信息化技術對于整體的信息社會建設具有重要推動意義,這為后期的互聯網經濟的興起和發展打下了堅實的基礎。對于數字政府的技術范疇來說,移動互聯網、人工智能、網絡云及大數據等新興技術與政務服務深度融合,政府運行的智能化和數字化趨勢明顯,已經遠遠超過了信息流動的范疇。

如移動互聯網技術與政務服務的深度結合,誕生了眾多移動政務APP。浙江的“浙里辦”、上海的“隨申辦市民云”及重慶的“渝快辦”等,這些基于移動互聯網技術的智能手機APP賦能公共服務和商事管理,對推進政府治理能力現代化具有顯著的意義。此外,網絡云數據平臺和大數據技術的應用,在推動政務數據信息共享方面發揮了不可取代的作用。政務服務數據云在政府之間的擴散和應用,為服務職能的實現提供了新的方式和手段。

數字政府基于技術工具,呈現智能化、網絡化和數字化的特點。

第二,從組織結構的角度看,電子政務建設對于政府組織結構的改變比較小,基本上是在原有組織架構的基礎上實施信息化改造,應用OA辦公系統。

如“金稅工程”的組織實施,即在原有地稅和國稅系統的基礎上,通過應用電子化管理系統,開放了發票協查信息管理系統、防偽稅控認證子系統及增值稅交叉稽核系統等,實現了對稅收征管的信息化管理。數字政府建設倒逼政府對組織機構進行集成化一體化改革,深度影響了政務服務的組織形式和政府架構。“互聯網+行政審批”的要求推動了集成式行政審批局的成立和運行。原有政府部門的組織架構條塊分割比較明顯,

即便在同一個地方的政府部門也無法實現數據共享和互聯互通。國務院在2016年9月發布了《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》(國發〔2016〕55號),明確將“單點登錄、全網通辦”作為網上政務服務平臺的建設目標。互聯網技術與政務服務供給的結合,在一定意義上倒逼政府進行組織機構的變革,數字空間政府對政府的組織構架提出了新的要求和挑戰。為了實現這一目標,需要政府對組織架構進行相應的調整。原有阻礙信息流動和共享的組織壁壘在一定程度上被打破,行政審批局、政務服務中心等綜合性政務服務機構成立。尤其是在商事制度審批和證照辦理領域,工商、稅務、公安、質監和市監等機構將相應的職能進行整合,在線上和線下開通“主題式窗口”,比如,企業開辦主題窗口、施工許可主題窗口、市場監管主題窗口等。通過組織機構的改革,政務服務跨區域、跨層級及跨部門之間的數據聯通和結果互認正在逐漸實現,“一網通辦”在全國范圍內逐漸成型。

第三,從職能應用的角度看,電子政務建設過程中,開發建立了諸多電子化的管理系統,對于提升政府管理效率起到了積極作用。“一站兩網四庫十二金”系統就是政府職能電子化應用方面的典型表現。其中,政府門戶網站主要在信息發布等方面發揮了重要作用。政府部門年度預算決算工作、重要人事任免信息及其他公開的信息均在門戶網站發布。政府辦公內網和政務服務外網有效提升了信息溝通的效率。人口數據信息庫、企業法人信息庫、空間地理自然資源信息庫及宏觀經濟數據庫等基礎性數據平臺的建設,有效推動了政府公共部門進行政策決策。此外,在稅務部門、審計部門、財政部門等機構應用電子化業務系統,在不同程度上提升了管理的規范化和制度化水平。

但是,上述信息系統由于技術結構的潛在缺陷,以及應用層面難以向縱深推進,也存在諸如重復建設、疏于維護、粗放發展等問題。20世紀90 年代以來,各級地方政府網站粗放式發展,蜂擁上馬建設門戶網站卻疏于管理維護,諸如“僵尸網站”等問題嚴重影響了政府的形象。

數字政府在職能應用方面已經比較成熟,針對公民自然人的公共服務及企業法人的商事服務體系基本成型。數字政府的職能應用主要由四個主體組成:政務服務門戶、政務服務管理中臺、業務辦理系統及政務數據共享平臺。其一,政務服務門戶網站的主要職能應用是與辦事主體進行信息交互,政府門戶網站的可讀性對公民接受線上政務服務具有顯著影響。客觀地說,我國政務服務門戶網站的交互性做得比較出色,政務服務事項的入口通俗易懂,適合普通公民理解和閱讀。比如,“我要辦身份證”“我要開公司”“我要申請施工許可”等,將相關主題的事項集成為“事項束”,極大地方便了辦事群眾和企業選擇對應的平臺入口。其二,政務服務管理中臺同時具備了事項分發和績效考核的功能。從事項分發的角度看,政務服務管理中臺將公民和企業申辦的事項進行精確分類,并且進一步分發到具體的辦理部門,實現事項辦理的精準定位。從績效考核的角度看,政務服務管理中臺能夠準確記錄事項申辦時間、辦理程序、辦理材料和辦結時限等,依托這些基礎數據和信息能夠對業務辦理人員進行績效考核。其三,業務辦理系統指的是政府內部的辦公系統。在數字政府的體系建設中,業務辦理系統和電子政務發展階段的政府“內網”存在較大的區別,主要體現在政府不同部門業務辦理系統之間的聯通性。原先的政府業務“內網”僅僅在同一層級政府內部實現數據共享和業務聯通,不同的政府層級和業務系統之間無法聯通,“信息孤島”現象明顯。數字政府架構中的業務辦理系統,已經在一定范圍內實現了跨區域、跨層級和跨部門的聯通和應用,“一網通辦”正在逐步成型。其四,政務服務數據共享平臺,這是數字政府區別于電子政務的顯著特點之一。政務服務數據共享平臺包含人口信息庫、企業法人信息庫和地理空間自然資源庫等基礎性信息,還囊括企業證照、納稅記錄、進出口記錄等信息,是一個政務服務數據共享聯通的數據基座。按照一定的規則和程序,政務數據在不同區域、不同層級及不同政府部門之間的流動和共享,是政務服務“一網通辦”的重要前提。互聯網技術的應用,在一定意義上能夠縮小城市之間政務服務發展水平的鴻溝,提升公民的政治參與熱情。新技術在政府治理領域不僅僅帶來效率的提升,更有可能塑造良好的政民互動關系,提升公共價值[25]。

比如,在基層治理實踐中的信息化技術應用,能夠有效減少信息不對稱帶來的治理能提[26]。數字化的政府治理也能夠與數字化的企業生產相互適應,提升治理效能[27]。

從“技術-組織-職能”視角出發,電子政務在推動早期政府信息化建設方面起到了積極的作用,但存在著業務應用不夠深入、缺乏協同及信息孤島等問題。政府治理的數字化轉型,就是要重點解決電子政務發展過程中的問題。

三、政府治理數字化轉型的實現路徑

基于“技術-組織-職能”的分析框架,通過對省級政府數字化轉型的分析,研究發現政府數字化轉型主要有三種實現路徑:全面發展型、技術賦能型和改革引領型(見圖2)。全面發展型的核心變量是技術應用、組織改革和職能實現。技術賦能型的數字化轉型主要體現在技術應用和職能實現兩個方面。改革引領型路徑的核心變量是組織改革和職能實現。

(一)全面發展型

全面發展型指的是政府推動實現數字化轉型,在技術應用、組織改革和職能實現三個面向全面發力,取得了良好效果。全面發展型的數字化轉型路徑,比較適合數字經濟需求強勁、市場經濟活躍且政府財政實力較強的東南沿海省份。代表性地區主要有上海、北京、浙江和廣東等。

第一,在技術應用方面,上海通過“一網統管”有效地實現了數字治理的落地實踐。“一網通辦”平臺已經實現了上海市范圍內的政務服務流程標準化和規范化,建立起了電子證照庫、電子簽名庫和電子名錄庫,16個區縣均能夠實現異地辦理、結果互認。上海在2012年上線運行了公共數據開放平臺,是全國省級政府中第一個實現公共數據開放的。將公共數據作為一種市場要素資源開放,對于激發市場活力具有十分重要的意義。北京政務服務網以“貼心服務”為根本重視,通過技術賦能一體化政務服務平臺,實現了“一門、一窗、一網、一號和一端”,實現了多渠道協調,為公民和市場主體提供優質的電子政務服務。北京公共交通出行數據的開放工作走在全國前列。浙江以人民為中心的政務服務信息化改革是數字政府能力提升的重要驅動力。

“浙里辦”移動政府平臺已經成為市場主體和公民辦事的首選媒介平臺。“浙政釘”政務辦公應用程序已經在浙江所有的政府部門上線運行。在推行政務服務優化的過程中,浙江的實體性政務服務中心實現了流程再造和業務優化,服務效能得到了顯著提升[28]。廣東充分推動信息技術的落地實施,通過技術應用推動政府治理數字化轉型。廣東的“粵省事”移動政務APP實現了政務服務事項廣覆蓋、市場主體和公民之間的廣覆蓋,是數字政府技術的典范[29]。根據《數字中國建設發展進程報告(2019年)》提供的數據,截至2019年4月“粵省事”實名注冊用戶數量為1022萬人,每日平均訪問次數為637.8萬,累計上線610項服務,能夠完全線上辦理的事項達到377項,能夠提供查詢服務的事項達到233項,自上線運行以來,累計在線查詢和辦理業務達到1.2億件,已獲得12.5萬人的授權關聯。

第二,在組織機構改革方面,數字政府提高政務服務效率離不開線下實體性機構的運行支撐。所有的簽名采集、現場確認及監督檢查,依然需要實體性機構具體完成,政務中心也是事項辦理的核心載體,依然有大量的社會群體習慣到窗口辦理政務事項。上海在推進“一網通辦”數字政府建設的同時,對16個區的線下實體性政務中心進行了系統的改造升級,安裝自助服務終端設備,極大地提升了政務服務的組織保障能力。北京市的政務組織機構改革推進較早,在2010年建立起了全市范圍內的各級政務中心,為數字治理的落地提供了強有力的實體支撐。浙江成立省級數據資源管理中心,通過機構改革助推數字化轉型。2015年浙江成立了省一級的數據資源管理中心,統籌全省的數據管理工作。依托數據管理中心,進一步推進了地級市層面的大數據中心建設,致力于通過機構改革的方式實現政務服務數據資源在職能部門之間的有序開放和共享。廣東著力建設整體性政府,通過組織機構改革,有力推動了政府治理數字化轉型的實現。2018年廣東對省直部門的44個信息化機構及省信息中心進行了機構調整,組建了廣東省政務服務數據管理局,同時在市縣一級增設政務服務數據管理局,形成了上下三級聯動的數字治理結構,對推動政府治理的數字化轉型發揮了積極作用。

第三,在政務職能數字化實現方面,全面發展型數字政府通過技術賦能政務服務,推動了政務服務職能的數字化實現。上海“隨申辦市民云”政務服務應用程序是面向公民自然人和企業法人的服務平臺。通過開發應用程序的方式,任何安裝了該程序的智能手機都是一個政務服務接入終端,有效地推動了政務服務的數字化和便利化。

北京有發達的文化出版行業數量眾多的互聯網公司,對數字經濟的需求十分強勁。

北京推動了政務服務的數字化實現,有效回應了強勁的數字經濟發展需求。

2020年9月,北京市政府發布了《北京市促進數字經濟創新發展行動綱要(2020-2022年)》,明確提出推動數字產業化發展,強化政府公共部門數字治理能力,推動數字治理基礎設施建設,同時在數據價值化和數字貿易發展等方面持續發力。浙江通過將“四張清單一張網”在政務服務網公開,同時依托線上政務服務平臺進行審批服務,有效優化了營商環境。2014年浙江啟動了“四張清單一張網”的改革工作,政府推動梳理和公布了政府權力清單、政府責任清單、企業投資負面清單和專項資金管理清單。依托政務服務網,公布省市縣的相關權力事項和責任事項,極大地便利了企業辦理審批業務,優化了營商環境。廣東依托政務服務數據管理局,搭建了信息技術設施、公共數據資源和數字政務應用三層平臺,為政務服務的數字化實現奠定了堅實的基礎。在信息技術設施層面,聯通了省內各個職能部門的數據庫,打通了數據共享之間的科層壁壘。在公共數據資源層面,實現了法人證照庫、公民自然人庫和地理信息資源庫等公共數據在業務部門之間的共享。在數字政務應用層面,開發推廣移動政務應用程序,打通數據服務接口,實現了“數據多跑路,百姓少跑腿”。這是全面發展型數字政府在信息技術應用方面的典型做法(見表2)。

(二)技術賦能型

技術賦能型指的是通過應用新型信息技術工具,實現政府治理的深度賦能,推動數字化轉型的實現。代表性地區主要有山東、天津和湖北等。山東為回應數字經濟發展的強勁需求,通過實施“數字山東”計劃,實現數字政府能力的提升,有效推進了治理能力現代化的進程。在“互聯網+現代農業”的趨勢中,訂單農業的發展勢頭強勁,加快建設新型農業生產體系,建設智慧農機、智慧畜牧、智慧漁業和智慧“種加養”的農業數字化需求十分迫切。

為此,山東省政府在《數字山東發展規劃(2018-2022年)》中明確指出,“數字產業化、產業數字化”是未來5年內山東經濟發展的主線。

天津作為我國北方經濟中心,物聯網產業發展走在全國前列,對數字治理提出了更高的要求。2019年10月,天津發布了《天津市促進數字經濟發展行動方案(2019-2023)》(以下簡稱《行動方案》)。《行動方案》明確指出,智能型先導和支柱產業在國內居于領先水平,市場主體對于“智慧港城”和“智慧產城”的需求十分明顯。湖北數字經濟發展勢頭明顯,武漢在數字經濟發展方面起到了有效的牽引作用。

2019年1月,湖北公開頒布了《湖北省推進數字政府建設實施方案》,明確提出了推進政務云平臺建設,加快實施信息技術設施集約化支撐戰略,有效回應了市場主體對于數字經濟發展的要素支撐需求,有效推進了政務服務職能的數字化轉型[30]。

政務服務云端平臺對于加速治理數字化轉型具有十分重要的意義[31]。

(三)改革引領型

改革引領型指的是通過大力推進機構改革,通過在信息技術應用和組織機構改革兩個面向發力,推進政府治理的數字化轉型。代表性地區主要有貴州和重慶。貴州大力推進組織機構改革,建設國家大數據(貴州)綜合試驗區,通過數據綜合試驗區的建設和大數據產業的培育,有效推進了政府治理數字化轉型的實現。2016年國家大數據(貴州)綜合試驗區開始建設,貴州省政府持續推進云計算、人工智能和大數據等新型技術工具與實體經濟的深度融合。

貴州將大數據產業作為核心產業進行推動,阿里巴巴、騰訊和百度等大型互聯網公司的云服務器落戶貴陽市。貴州省政府每年都舉辦“大數據產業論壇”,起到了良好的推動效果。重慶2017年設立了大數據發展局,隸屬于重慶市經信委。2018年重慶市對大數據發展局進行了改革,成立了大數據應用發展管理局,隸屬于重慶市人民政府。通過提升大數據管理機構的行政級別,加強全市范圍內的政府治理數字化轉型的統籌協調。在信息技術應用方面,重慶在文化旅游產業的數字化治理取得了顯著的成效。通過新媒體平臺和算法技術,重慶對轄區內的文化旅游產業進行了深入的改造和升級,通過數字方法和數字手段,提升文化旅游產業的吸引力。

數據已經成為政府有效決策的關鍵,政府重要的資源。政府治理的數字化轉型主要有三種實現方式,即全面發展型、技術賦能型和改革引領型。

信息技術應用、組織機構改革和政務職能實現是政府治理數字化轉型的關鍵要素。

四、結 論

政府治理的數字化轉型對于推動數字經濟發展,提升數字社會的治理效能具有十分重要的意義,如何實現政府治理的數字化轉型是一個重要的研究議題。

基于“技術-組織-職能”的分析框架發現:全面發展型的數字化轉型路徑,在信息技術應用、組織機構改革和政務職能實現三個面向發力,實現高水平的數字治理;技術賦能型的數字化轉型路徑,主要依托技術工具賦能組織機構,促進政務服務職能數字化實現;改革引領型的數字化轉型路徑,旨在通過大力推進政府機構改革,應用信息工具助推數字政府建設。

數字政府能力作為現代化治理體系的一個重要部分,需要從技術應用、組織改革和職能實現三個角度推進。首先,充分利用信息技術工具,提升治理能力和治理水平。我國政府在全國一體化政務服務平臺建設方面已經取得了十分明顯的成效,在推動政府治理數字化轉型的進程中,需要利用現有的數字政府平臺,同時進一步加快推動大數據算法和人工智能等新型互聯網技術在數字政府平臺的應用。其次,推進政府組織機構改革,進一步優化政務服務組織架構。實體性的政府組織是數字治理的重要載體和補充,如果脫離了實體性的政府機構,虛擬的數字政府也不復存在。我國已經建成了體系完備的政務服務中心,覆蓋了省市縣各個級別,服務體系系統完備。在推動數字治理提升的過程中,要加強與實體性政務服務中心的業務融合,推動政務服務事項線上與線下的雙輪驅動。最后,政府數字化轉型要堅持以人民為中心,推動政務服務職能的數字化實現。推動實施政府治理數字化轉型,主要目標是更好地服務數字經濟發展和數字社會建設,進一步提升人民群眾的獲得感和滿意度。政府治理數字化轉型過程中,要始終堅持以人民為中心,提供優質的數字化政務服務。

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