共同富裕背景下“共享法庭”在基層治理中的功能分析

——基于桐廬縣230家“共享法庭”的調研

2021年12月，最高人民法院發布《關于為浙江高質量發展建設共同富裕示范區提供司法服務和保障的意見》，提出“推動建立以人民法庭、‘共享法庭’為重要支點的基層社會法治體系，提高鄉村司法服務的覆蓋面和便利性”。作為浙江法治建設中的創新探索，“共享法庭”發端于杭州市臨安區人民法院的上田“微法庭”，是架構在數字空間、虛擬在群眾身邊的人民法庭，隨著全省推廣，愈加深入地參與到城鄉基層治理體系中，但各地重視程度不一、資源基礎不同，且配套機制有待完善，導致地區性效益差異較大。“共享法庭”是基層司法服務的主要“供應商”，其運行實效關系到基層治理法治化，關系到共同富裕背景下公共服務優質共享先行示范。因此，本文以桐廬縣“共享法庭”的實踐為樣本，通過文本分析、實地考察、走訪調研等方式，客觀描繪該縣“共享法庭”的運行現狀，重點剖析問題及原因，針對性提出完善路徑，以期為全省加強“共享法庭”建設、健全共同富裕背景下城鄉基層治理體系提供一些有益參考。

桐廬縣“共享法庭”建設的實踐及其成效

（一）基本情況概述

桐廬縣“共享法庭”建設起始于2017年桐廬縣“無訟無訪村（社區）”創建活動，夯基于2019年杭州市全市推廣“微法庭”，發展于2021年浙江省全省推進“共享法庭”建設。

1.建設進展較快。截至2022年2月28日，桐廬已建成“共享法庭”230家，其中村（社區）“共享法庭”207家，鄉鎮（街道）“共享法庭”14家、特設“共享法庭”9家。從建成數量看，桐廬縣185個村、22個社區（含3個經聯社）全部掛牌成立“共享法庭”，覆蓋率100%，并根據人口規模、糾紛數量、硬件設施等指標分別設置為一類、二類、三類，分別占比23%、35%與42%，形成差異化管理（詳見圖表1）。同時，在縣級社會矛盾糾紛調處化解中心設立“共享法庭”工作室，在14個鄉鎮（街道）設立“共享法庭”工作站，分別負責轄區內“共享法庭”工作，結合設立在207個村（社區）“共享法庭”工作點，形成室、站、點三級聯動。圖表1：桐廬縣三類“共享法庭”建設情況

2.服務路徑轉變。2019年以前，桐廬縣人民法院主要通過派出人民法庭服務基層，本文稱之為“流線型司法服務路徑”（詳見圖表2），雖然也有巡回審理等活動，但該類活動無固定人員、組織、時間，供給數量與質量都相對不高，2018年桐廬法院法治宣傳活動年度任務為開展公眾開放日10次，直通車或巡回法庭19次，平均每個部門開展1-2次。“共享法庭”在派出人民法庭之外新設一條服務路徑，且將巡回審判、法治教育等不定期活動納入制度化、常態化的工作清單，形成“雙循環司法服務路徑”（詳見圖表3）。一方面，司法服務從“共享法庭”工作點直接到達村（社區）民居點，實現點對點、零距離；另一方面，基層群眾司法需求直接通過“共享法庭”工作點反饋，實現零損耗、小誤差。圖表2：流線型司法服務路徑圖表3：雙循環司法服務路徑

3.服務產品增加。每一家“共享法庭（微法庭）”均配備一名聯系法官和執行法官，通過三級聯動機制，提供法治宣傳、法律咨詢、調解指導等各類司法服務產品。2021年9月以來，桐廬縣“微法庭”迭代升級為“共享法庭”，為更好考察“共享法庭”提供司法服務產品的現狀，選取2021年3月至2021年8月、2021年9月至2022年2月兩個時間段，按照常見產品種類供給情況進行比較分析（詳見圖表4）。總體而言，“共享法庭”日益完善，各類司法服務供給數量均相應增加，特別是最受群眾喜愛的普法宣傳活動，場次環比增加146%，桐廬法院根據群眾“點單”制作的12個民法典課件通過“線下專題講座+線上視頻播放”覆蓋受眾40余萬人，被評為縣“基層治理十佳好做法”。圖表4：司法服務產品供給量對比圖

（二）具體功能分析

“共享法庭”是共同富裕背景下基層社會法治體系的支點，具備調解指導、網上立案、在線訴訟、普法宣傳、基層治理等功能，主要可以歸納為三個方面。

1.一站式訴訟服務的最小支點。依托人民法院在線服務（原浙江移動微法院）、浙江法院網等軟件模塊，“共享法庭”為當事人提供在線立案，在線參加調解、庭審等服務。例如，2021年11月，法官通過“共享法庭”在線調解一起被告長期在外地的勞資糾紛，原、被告在線簽訂調解協議并申請司法確認，法官即時審核，真正實現了數據多跑路、當事人少跑腿。

2.一站式多元糾紛的最小支點。通過匯聚村社負責人、“兩代表一委員”，人民調解員等力量，促進矛盾糾紛及時、高效、源頭化解。例如，2022年1月，舊縣街道“共享法庭”通過聯系法官在線提供法律指導，“杭州和事佬”欄目組工作人員、街村兩級人民調解員現場調解的方式，共同化解一起“父母房屋糾紛”。

3.一站式基層治理的最小支點。一方面，通過開展庭務主任和代辦員的季度培訓、人民調解員專項培訓等，培育“法治帶頭人”，提升“關鍵少數”的法治素養。2022年以來，桐廬縣“共享法庭”先后在3個法庭片區開展“法治帶頭人”專題培訓班。另一方面，持續開展普法宣傳活動，做優“百家”系列品牌。例如，開展“百家共享法庭‘數’說新村夜話”活動70余場，將智慧法院成果送到群眾家門口，解答法律咨詢200余個，邀請代表、委員、村民參與執行100余人次。

“共享法庭”建設面臨的挑戰

（一）法院主導模式供給不充分

1.法院司法資源有限。就司法理論而言，法院與其他國家治理機關所開展的司法活動不同，甚至與其他司法機關所開展的司法治理活動也不同，法院主要通過審判活動發揮對社會的治理作用。“解決糾紛作為法院的基本功能在世界各國幾乎沒有爭議，這是司法權產生的基礎，也是法院其他功能得以發揮的基礎。”雖然基層法院既是糾紛解決機制運行的重要推動者，又是基層法治的有力保障者，還是推進基層治理法治化的中堅力量。但是，法院承擔的基本角色為定分止爭者，其延伸性司法功能立足于審判職能。有學者將各地法院參與基層治理的模式概括為“法院主導型”模式、“法院與其他部門產生聯動”模式和“黨委領導下多方協同和政治整合”模式。基層法院在不同模式下提供的司法服務也存在差異。省“兩辦”文件明確了“共享法庭”建設“由省委政法委統籌協調，省法院組織實施，各縣（市、區）黨委政法委牽頭成立協調小組，中基層法院會同司法行政等部門成立工作專班”，應當屬于“黨委領導下多方協同和政治整合”。但調研發現，桐廬“共享法庭”脫胎于“微法庭”，司法服務供給固定路徑短時間內難以發生根本轉變，法院依然扮演著主要供給者角色，而基層法院普遍面臨“案多人少”壓力，投入基層治理司法資源相對有限。例如，在線訴訟方面，2022年1-2月通過“共享法庭”幫助當事人網上立案33起，而同一時間段，桐廬法院網上立案總計888件。

2.基層法治需求增長。鄉村治理更多依靠禮治，或者說自治、德治，而不是法治。以前的農村習慣于自行解決矛盾糾紛，實在無法解決才會“上交”法院，一旦法院判決，大多數被執行人也會自動履行，鄉村治理對司法需求較低。但社會需求“具有很大伸縮性和變動性，他的固定性是一種假象。”隨著鄉村振興國家戰略的不斷推進，涉“三農”矛盾糾紛日益凸顯，基層治理法治化需求更迫切；浙江高質量發展建設共同富裕示范區對訴訟服務和保障提出了新要求，治理制度、治理機制、治理效能等面臨的新問題也需要新的法治服務。

（二）員額法官績效考核不合理

1.人員忙閑不均現象。按照“共享法庭”建設內容相關規定，每個“共享法庭”需要配備1名聯系法官和1名庭務主任，聯系法官由轄區人民法庭或基層法院的法官擔任，主要負責調解指導、訴訟服務、法治宣傳、協調聯絡等工作。以桐廬縣為例，桐廬法院44名員額法官構成了該縣“共享法庭”聯系法官隊伍，人員結構單一，導致員額法官在審判工作之外，還需承擔較多司法延伸服務工作，而法官助理、審判輔助人員、司法行政人員參與度較低，出現“忙閑不均”現象，也可說存在“快牛效應”。

2.現行考核辦法局限。按照《桐廬縣人民法院員額法官、審判輔助人員、司法行政人員績效考核辦法》，其中員額法官的績效考核由辦案工作量和辦案質效指標兩部分組成，考核滿分100分，工作量和辦案質效各占50分。辦案工作量的計算以本人在規定時間段內審結的案件為計算基數，不同案由權重系數不同；辦案質效數據以省高院確定的審判質量效率評估數據為準，如正常審限內結案率、12個月以上未結案數、瑕疵案件數等。根據現行員額法官績效考核制度，聯系法官開展的“共享法庭”相關工作未納入考核范疇，例如2021年9月至2022年1月，員額法官參與指導調解101件，成功化解38件，該部分工作量無法通過現行考核辦法進行科學地測量評估，也難以發揮考核“指揮棒”激勵員額法官積極參與“共享法庭”建設的作用，加之普遍存在的辦案壓力，員額法官時間精力分配必然有所側重。

（三）庭務主任保障機制不健全

1.庭務主任關鍵作用。“共享法庭”庭務主任由鄉鎮干部、村居干部、網格員、調解員、律師、行業協會負責人或其他組織負責人、有關社會志愿者等擔任，負責“共享法庭”日常管理、維護和服務，引導當事人進行訴前調解，幫助辦理網上立案、在線庭審等事務，是“共享法庭”發揮各項功能的關鍵人物。以桐廬縣為例，村（社區）“共享法庭”覆蓋率100%，但提供司法服務的數量與質量并不均衡，群眾獲得感也參差不齊，與庭務主任的工作積極性密切相關。有的庭務主任不重視，導致群眾對“共享法庭”知曉率不高，應用率偏低，甚至有個別“共享法庭”從未使用過。另外，雖然浙江農村地區智能手機普及率總體較高，但老年人群體持有率仍偏低，“農村居民不使用電子政務的原因主要是不懂電腦和網絡，占比約一半。近三成認為沒必要或不需要，還有近兩成的不知道怎么使用”，這部分群體能否跨越“數字鴻溝”，一定程度上取決于庭務主任。

2.庭務主任保障問題。浙江省已建成21780家“共享法庭”，每家配置1位庭務主任，但關于這一群體的配套機制，尤其是經費由誰承擔、績效如何考評等事項，還有待進一步明確與落實。調研發現，庭務主任身份多樣，缺乏相應保障機制，這一問題在村（社區）特別突出。以桐廬縣為例，目前只有納入人民調解員隊伍的庭務主任才能享受“以獎代補”政策。2022年1月19日，桐廬縣舉辦“百家共享法庭‘數‘說新村夜話’”江南鎮彰塢村場，庭務主任王志明就提出：該村有1名專職調解員，6名“老娘舅”型兼職調解員，目前都是義務勞動，但村民收入不高，調解工作也比較辛苦，希望能給予一些補助。按照全省推廣“共享法庭”進度，今年12月底前要實現覆蓋所有縣（市、區）90%以上鎮街、90%以上村社、5個以上行業或組織，庭務主任隊伍數量大，保障問題亟待解決。

發揮“共享法庭”建設實效的建議

（一）打造法治服務供給共同體

完善“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，法治保障非法院一家之事，也非法院一家能辦好之事，需動員多主體提供司法服務。一方面，整合考核機制減少“內耗”。依托一體化智能化公共數據平臺，整合法治服務供給相關考核制度，根據不同單位的優勢產品，制作“服務清單”“考核清單”，減少設施重復建設、服務重復供給，形成優質法治服務數據庫。另一方面，優化法治隊伍建設。聯合司法局、檢察院等，通過“共享法庭”開展庭審直播、現場宣講、專題培訓等，加快培育“法治帶頭人”，提高村（社區）干部用法治思維和法治方式處理基層事務的能力，培養法律知識儲備高、調解技術強、鄉土風情熟的調解員，培育各村（社區）法治指導員，形成一支技術專業化、來源多元化的法治隊伍。

（二）完善員額法官績效考核

目前“共享法庭”主要由員額法官提供專業法律服務，員額法官也是法院系統為浙江高質量發展建設共同富裕示范區提供有力司法服務和保障的重要力量。但是，法官工作量存在飽和問題，優化服務供給必須修改績效考核辦法，通過考核引導法官轉變行為模式。“各級法院既要堅持服務經濟社會發展大局，防止脫離大局，又要堅持依法履職，決不能離開法定職責去‘服務’大局，做超出職責甚至有違公平正義的事情。”簡而言之，考核辦法應當兼顧辦案質效與服務大局工作，對“共享法庭”聯絡法官的工作量進行測算，按照科學合理的折算比例，納入績效考核，相應減輕員額法官執法辦案的工作量。

（三）加強法治需求技術管理

在浙江省以數字化改革撬動共同富裕體制機制突破的大背景下，實現“四治”融合城鄉基層治理司法服務供需動態平衡，必須發揮需求對供給的牽引作用。堅持數字賦能，通過人工智能、5G、大數據等技術手段對城鄉基層治理過程中種類繁多的司法需求進行收集整理、系統分析、分類施策、分別適配，推動法治服務更加高效便捷、普惠精準。一是對于部分村（社區）自行申報的“共享法庭”類型難以滿足群眾司法需求問題，以調研結果為導向，明確可量化的設置依據，雖然不對村（社區）設置三類“共享法庭”覆蓋率等硬性指標，但對于矛盾糾紛多發的村（社區），若不申報一類“共享法庭”，“萬人成訟率”卻偏高，則可以通過平安村（社區）等考評進行扣分。二是對于難以獲取在線法治服務的群體，如農村留守兒童、老年人群體等，針對其司法需求，增加現場宣講、巡回審判等線下司法服務。三是在矛盾糾紛高頻多發領域和區域特色產業，建立特設“共享法庭”，更好回應多樣化差異化訴求。

（四）建立健全各項配套機制

推動黨委政法委層面統一協調，加強建設規劃和經費保障。一是增加村級財政專項資金，考慮從村（社區）集體財政中支出庭務主任、代辦員等工資的可行性。二是征求司法局意見建議，完善人民調解“以獎定補”實施辦法，考慮將庭務主任全部或部分納入人民調解員隊伍進行統一管理、統一考核、統一保障的可行性。三是從“共享法庭”定位出發，其作為黨建統領“四治”融合基層治理體系的“法治單元”，深度參與“信訪打頭、調解為主、訴訟斷后”全鏈條解紛模式，建議配套資金由地方財政與省級財政共同負擔，與縣級矛調中心各項工作經費保障統籌考慮。四是無論哪一條路徑，都需建立“共享法庭”考核評估機制，準確評估運行成效，作為兌現財政政策的客觀依據。優化“共享法庭”建設布局，健全完善配套制度機制，也是全省法院助力共同富裕示范區建設的重點任務。2022年1月起，桐廬縣試行《桐廬縣“共享法庭”建設運行指數》，但就近期通報情況看，各鄉鎮（街道）得分基本在60分左右（100分制），區分度不高，而且實施時間尚短，考核評估作用有待我們進一步研究。

作者單位：桐廬縣人民法院