編者按：我國目前建設的總體性政務平臺數量眾多、類型豐富，如果我們把政務系統平臺看作是“餐桌”，上面解決各種各樣問題場景的算法模塊和其他功能性模塊看作是“菜”，那么現在的問題是：其一，餐桌太多，菜太少；其二，遇到問題的新客人來了以后，不是上菜，而是上餐桌，所以不斷地建設規模浩大、曠日持久的系統，系統成堆，就是沒菜；其三，前面建好的餐桌不允許其他人的菜端上去，你要是上新菜，他就要做新餐桌；其四，負責做餐桌的人，還在名義上負責管理做菜的人和上菜的規則，這本身就是不合理的。于是，這就變成了一個怪異的問題。
因此，今天這篇研究要解決的核心問題就是：1、只要求合理數量的餐桌；2、把做菜的人和做餐桌的人分開；3、后續上菜不需要新餐桌；4、做餐桌的人不能壟斷做菜。這樣的話，確保在有限的餐桌上，擁有更加豐富可吃的菜，讓餐桌發揮承載菜的作用，讓做菜的人做好菜，做餐桌的人做好餐桌；而且，做餐桌的人要維護好餐桌的質量，做菜的人則不斷提升菜的創新性和豐富性。
我國政務數字化建設，已進入跨區域、跨層級、跨部門、跨業務、跨系統的政務信息和數據資源互聯互通整合建設階段。國務院辦公廳曾先后于2017年和2019年印發《政務信息系統整合共享實施方案》和《國家政務信息化項目建設管理辦法》，旨在消除“僵尸”信息系統，推進政府內部數據信息系統整合共享。目前各類政務信息系統平臺較為豐富，但其互通互聯程度尤其是后續更多數字化治理應用項目的系統加載和鏈接，普遍面臨眾多系統平臺的分隔封閉問題。零點有數根據多份數字化治理專項研究資料、公開媒體報道資料檢索、典型政務服務部門深訪等數據源，對數字政務系統互通互聯難題及其成因進行了剖析。
主要發現一：政務系統建設單位對業務工作需求分析不充分、項目建設目標不清晰具體的現象比較突出。
業務需求分析和項目建設目標通常是在項目可行性研究和初步設計階段進行的。由于政務數字化系統建設涉及眾多專業技術，而建設單位往往缺乏這方面的資源和能力支撐，多數情況下，建設單位將這些工作委托給第三方咨詢開發服務機構。第三方咨詢機構的專業能力、資源投入、工作方法、調研的廣度和深度以及項目建設單位業務人員的參與程度決定了這項工作的最終成效，而項目建設單位業務人員的參與程度和對最終研究設計成果的判別選用能力至為關鍵。
資料顯示，項目建設單位業務人員主動參與需求分析與項目可行性研究的情形較少，不到項目總量的20%，80%以上項目中為被動配合第三方機構的調研工作。項目建設單位會組織業務人員對第三方機構的研究成果進行審核確認，但對研究成果的仿真模擬演練幾乎缺失，80%以上的項目建設單位在主觀認知上沒有把業務需求分析和項目建設目標制定歸為自身的職責。這樣既很難保證政務服務專業訴求在項目研究設計中得到很好體現，也易出現第三方機構簡單移用未見得全然適合本地需求的現成模式的情況。在實際項目中，研究人員還發現不少項目承建單位代行第三方可行性研究、承建單位自行委托第三方可行性研究或承建單位使用自己的生態合作伙伴進行第三方研究甚至作為第三方監理機構，則可行性研究對項目建設決策者本應有的獨立制約提示作用往往也就走了過場。
主要發現二：項目交付時往往只注重軟硬件清單和功能，但對統一數據接口標準和二次開發規范等技術資料交付和技術支持保證管理重視不夠。
信息化數字化系統建成后，鑒于未來的升級迭代不一定是原有承建方的技術產品，因此需要具有支撐業務持續強化和變革的能力，這就要求原有系統開發模型具有完整的統一數據接口標準和二次開發規范，以支持系統與其它外部業務系統的互聯互通或二次開發升級等升級迭代工作、支持更多其他第三方技術產品的加載或融合，而不至于被原有項目承建方“綁架”淪為“僵尸”系統。根據來自中國政府網等的公開報道，這類“僵尸”系統在現有政務系統總量中約占30~40%。
最典型的實際情況是，項目交付時，項目建設單位往往只注重有形的軟硬件，而對系統開發模型的統一數據接口標準和二次開發規范等技術資料的交付管理重視不夠，導致系統的升級迭代受制于原有項目承建方。以12345熱線運行系統為例，在“一網通辦”、“一網統管”、“一號總客服”政策指引下，原有基于業務流轉邏輯的12345熱線系統需要“數據智能”應用升級與“號碼歸一”業務融合。但對全國77個城市的政務服務熱線實地調研發現，24.7%的12345熱線系統建設單位“受制于原有供應商制約，技術支撐服務不到位”，79%的熱線單位有加強熱線數據智能分析模塊建設和部署的需要，但對原有供應商是否能配合實現其他第三方技術產品加載信心不足。
當前的政務數字化應用內容建設中，政務數據治理體系、應用算法模塊與算法池、政務數字化工具包，本身不需要建設一個又一個曠日持久又具重復開發特點的系統平臺，而借助于模塊式開發、子系統鏈接等形態，一個一個任務成果分別開發，核心系統平臺上插件式與容器式陸續上載部署就可以了。只要核心數字化政務系統平臺的接口開放管理問題解決好了，以問題取向、場景取向、應用算法取向、特定解決方案取向為特點的數據智能應用的共享載體問題就解決了。
主要發現三：項目監理往往只限于建設階段，普遍未履行全程監管。
我國在推進政務信息化數字化建設之初，就非常重視在制度上加強政府信息化數字化項目建設的科學化和專業化管理，并引入了信息化數字化建設監理制度。按規定，信息數字系統工程監理是指在項目建設單位的授權委托下，根據項目的建設目標、業務需求和質量標準，對承建方提出的技術方案、項目管理活動及系統設計、開發、集成和實施部署等活動進行全方位、全過程審核、監督和控制．以保證項目按預算按時按質按量地完成，規避或降低項目的風險，以保證委托方的項目建設合乎約定要求。據公開資料報道，近年來，全國財政投資的政務信息化數字化建設項目90%以上已全面引進了第三方工程監理。
實地研究發現，普遍情況是監理單位剛接受業主委托，施工單位即行開工建設。因此，監理工作主要限于建設階段中的物料清單安裝及相應的性能指標、技術參數的核驗、系統功能模塊的檢測、項目進度的監督等內容，近80%的監理報告缺乏對系統開發模型是否適配業務特點、系統建成后能否達到建設目標、后期維護存在哪些隱患等方面的評估結論。
主要發現四：項目建設單位往往過度依賴“大廠”，但隨需而應的服務響應要求設置不夠明確直接。
根據近兩年各地政府采購網的公開資料統計，“智慧城市”、“城市大腦”、“一網統管”、“數字底座”、“數據中臺”等主要政務數字化系統建設項目，三大運營商(移動、聯通、電信及其子公司)中標占比接近50%，以華為、京東、阿里、騰訊、中電、科大訊飛、中軟等為代表的互聯網和數字技術大公司總計占比超過40%，其它類公司中標占比不到10%。深度走訪發現，電訊運營商和互聯網數字技術巨頭們承建系統平臺，面向細分場景的智能應用和隨需而變的服務響應等工作基本上是交由各自的生態合作公司承接。由于這些生態合作公司與項目建設單位之間沒有直接的合約關系，而由“大廠”居中協調，這就大幅降低了項目建設效率、因需而應的精準度、項目應用質量和預期建設成效。同時由于某些“大廠”有“店大欺客”的特點，因此它們作為系統平臺承建方和技術供應商對項目建設方的技術透明度、內容建設充分度、非自有生態合作伙伴容納度、接口開放保障度、后續服務支持保障度、對接人才培養上均有明顯忽略和欠缺。
我國數字化治理是數字經濟發展的核心板塊之一，當前這方面的建設力度與投入力度都相當大。如何在滿足政務系統建設單位的需求與保證技術開發服務質量之間形成最佳投入產出比，為此，零點有數數字化治理團隊提出對策建議如下：
第一，數字化政務服務系統平臺建設應實行統一、集中、整合建設。減少以部門為單位，或在部門內以功能分工為單位，形成分隔式的多系統、多平臺、多單位建設，這本身就極大地新增了政務服務系統互通互聯的難度。已建設的系統應實行必要的歸并、匯集和強化升級。政務主系統平臺應扮演各類各項數字應用模塊、子系統、資源池、工具包加載的核心載體角色。新的政務服務系統建設優化應進行必要的平行模式研究、模式選擇研究與可行性研究、平行方案設計，平行方案之間可進行一定的辯論式論證與較大規模的專業論證。第三方開發單位、第三方研究論證機構和第三方監理機構不能合一，也不能有法律上的關聯關系。
第二，實行系統平臺建設與應用內容建設相對分離。平臺建設與內容建設應分列不同預算項目，不實行平臺與內容一體式總包制，系統平臺建設者不能單一占用“智慧城市”、“數據智能”、“智能政務”等主題詞以致影響后續對應場景需求的智能政務算法模塊等內容的預算安排。在系統平臺建設或升級完成后，具體的數字化應用解決方案應根據數字治理內容建設計劃分期分批分主題分場景，由內容應用需求單位對內容供應單位另行專項招標、直接簽約。在數字化應用內容建設中，平臺建設供應商生態合作伙伴不應享有內容合作優先權。
第三，系統平臺建設單位要加強系統統一數據接口標準和二次開發規范的審核與交付管理，加強作為項目承建方的技術透明責任，加強對于系統平臺建設單位后續技術支持的周期和資源保障。項目驗收要符合“系統接口開放管理條款”與“后續支持服務保障條款”的明確要求。為確保條款后續實施，建議對項目承建方實行“風險質押”約束(建議質押金為合同金額的5%~10%)和接續服務保障違約金(高于質押金比例)制度，以防被“綁架”成“僵尸”系統。
第四，項目建設單位要強化監理機構的責任范圍。要將第三方監理的責任從產品質量和項目進度監管延伸至項目需求和建設目標這兩端，根據平臺建設與內容建設兩類項目的不同特點加強專業監理要求，對項目建成后的投入產出、性價比、風險隱患進行評估，實現全過程全環節監理機制。
第五，為了保障系統生命周期內對業務持續變革的支撐，建議針對系統平臺和數字內容應用的項目咨詢機構、項目承建方、監理機構等在整個項目建設過程及后期維護中的表現進行針對性的“信用評價”，并將此結果納入當地企業征信系統中，作為未來項目建設競標的參考依據，以加強對這些機構的服務誠信管理。
第六，結合上述要點，數字化政務系統平臺互通互聯和建設單位專業人才配置應形成建設指引，《政務信息系統整合共享實施方案》應形成新的修正版本，在當下政務系統平臺建設已經有所成效的基礎上，重視系統接口開放管理和維護，將數字化政務系統大建設推向數字化政務智能應用內容大建設的新階段。