歐盟《數據法案》草案觀察

數據市場構建：歐盟立法與中國路徑

 

2022年2月23日，歐盟委員會公布《數據法案》（Data Act）草案全文。該草案涉及用戶獲取數據、公平合同義務、公共機構訪問、互操作性等方面的規定，明確了數據持有者、數據接收者、企業、用戶等數據經濟主體的權利義務，為跨部門橫向共享數據提供激勵，以期促進數據在更廣泛主體之間的流動與使用。《數據法案》旨在消除歐洲數據經濟發展的障礙，釋放數據紅利，共享數據價值，將歐盟打造成充滿活力的數據敏捷型經濟體，實現歐盟單一數據市場的愿景。

歐盟著力打造單一數據市場

隨著5G、大數據、云計算等新型信息技術的飛速發展，在數據量呈爆發式增長的同時，數據也在重塑著經濟發展的方式。一方面，數據與傳統生產方式結合，推動傳統產業向數字化、智能化轉型升級；另一方面，互聯網、人工智能等數字經濟產業也在蓬勃發展，成為拉動全球經濟增長的新引擎。信息時代，數據領域已經成為各國競相搶占的重要發展點。

為抓住數據帶來的發展機遇，歐盟致力于打造一個真正的單一數據市場，吸引全球數據積極流入歐盟，以使歐盟在數據領域躋身全球前列。2020年2月，歐盟委員會正式發布了《歐洲數據戰略》，為數據權利、數據共享、數據保護等領域的發展制定了框架性的戰略規劃，開啟了構建歐盟單一數據市場的進程。在此之后，歐盟委員會先后發布了《數字市場法案》《數字服務法案》《人工智能法案》《數據治理法案》等多部法案。此次公布的《數據法案》作為《數據治理法案》的補充，進一步提出了加速數據流動的各方面舉措，為單一數據市場的構建打下良好基礎。

從以上立法進程不難看出，歐盟試圖構建一個統一且完善的數據法律框架體系，將數據治理各方面囊括其中，以統一頂層立法的方式增強27個成員國之間的聯合性，推動共同歐洲數據空間的建設。歐盟堅持將社會個體利益放在首位，確保在基本人權與個人數據權利得到尊重的前提下，最大限度實現數據的共享與流動。

正因如此，歐盟的單一數據市場構建步伐稍顯緩慢，盡管在數據立法方面已做了諸多準備，但由于對個人數據的高保護要求，使得各互聯網企業在歐盟市場上較為謹慎。在構建單一數據市場進程中，歐盟仍面臨許多挑戰。

“十四五”規劃指導下的中國數據要素市場

抓住數字時代的發展機遇，不僅是歐盟的重點發展方向，也是中國當下的戰略選擇。習近平總書記在2022年《求是》雜志上的重要發文也指出，要不斷做強做優做大我國數字經濟。數據在經濟發展中的作用越發突出。

為充分發揮數據在經濟發展中的關鍵作用，2019年，黨的十九屆四中全會創新性提出將數據作為生產要素。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步指出，要建立健全數據要素市場規則，發展技術和數據要素市場。2022年1月，國務院印發更詳細的《“十四五”數字經濟發展規劃》，為數據要素市場的構建提出了具體目標與措施。

數據要素市場是具有中國特色的提法，其旨在將數據作為一種新型生產要素，由市場實現數據資源的最優配置，從而進一步激發數據對各產業的創新與推動作用，賦能數字經濟發展。

在中央多次提綱挈領發布的有關數據要素市場建設相關政策文件的引領下，我國數據要素市場建設如火如荼。就發展條件而言，中國的數據要素市場構建有著自己的優勢。一是中國有著全球領先的信息基礎設施，如我國的4G網絡覆蓋面全球最廣，5G網絡建設和應用居于世界領先地位；二是中國在部分領域數字化程度較高，在移動支付、電子商務等方面已取得先發優勢與成功經驗；三是中國作為世界第二大經濟體，在數據需求方面存在巨大的潛在市場。

但數據作為一種獨特的新型生產要素，具有不同于勞動力、土地、資本等傳統生產要素的特點，其可復制性、非排他性、非實體性等特征決定了傳統的市場規則難以直接適用于數據要素市場。數據權屬不明、數據市場規則缺失、數據定價機制尚未形成，都是目前建設數據要素市場面臨的主要難題。

機遇與挑戰：走好構建數據要素市場的中國路徑

不可否認，歐盟作為數據規范方面的領先者，其制定的數據規范不僅為歐盟單一數據市場構建提供全面的法律制度體系，甚至走出歐盟，在世界范圍產生了一定影響。對于歐盟的經驗，中國需要結合自身實際國情與發展目標，有所取舍地辯證吸收，走好構建數據要素市場的中國道路。

第一，須完善與數據要素市場配套的法律法規體系。目前我國缺乏數據市場的相關立法，主要依靠中央政策與地方實踐推動其建設。數據確權、數據安全等問題都缺乏明確的法律規范，數據要素市場亟須法治助力。

第二，須強化數據要素市場的統一性。中國各省區市之間數據流通存在較大阻礙，“數據孤島”現象顯現。歐盟通過制定統一數據治理法規框架，提高數據的互操作性，從而消除各國之間的數據壁壘。其強化市場統一性的思路值得借鑒。

第三，須探求數據保護與數據流動的平衡點。歐盟堅持以數據高保護為前提，但也因此喪失了一定的發展機遇。中國應在數據保護與數據流動之間找到更合適的平衡點，在保證數據安全的同時，實現數據最大限度地流動與利用。

（作者單位分別為國家計算機網絡應急技術處理協調中心江蘇分中心和東南大學法學院）