淺談電子政務與政府采購

 

北京大學城市信息化促進會理事長 金江軍

 

 

雖然政府采購花費的是公共財政，但也要厲行節約。在電子政務建設過程中，為了實現“少花錢、多辦事”，或采購到價廉物美的IT產品和服務，政府采購主管部門有必要掌握一套方法論。

 

實際上，電子政務與政府采購的關系有兩層含義，一是政府部門采購電子政務所需IT產品和服務，二是借助電子政務手段開展政府采購。

 

一、政府部門如何采購IT產品

 

（1）硬件采購問題

 

在電子政務建設中，服務器、PC、網絡設備等硬件不可缺少。在選擇硬件產品時候，要遵循如下幾個原則：

 

一是“國產優先”原則，即在性能、價格差不多的情況下優先選擇國貨。我國近年來在信息技術領域取得了很大進展，例如方舟、龍芯等國產CPU已經問世，采用國產CPU的網絡計算機也在學校、銀行、政府機關等逐步取代某些微機；曙光的新一代高性能計算機已經投入市場，可以充當高檔服務器；中信、華為等公司的網絡設備的產品性能也得到很大提升；由于政府機關的PC多用于日常辦公中的文字處理、上網等，聯想、方正、同方等國產品牌電腦在許多場合應用是綽綽有余，沒有必要買國外的品牌電腦。

 

二是“適可而止”原則，即在購買硬件設備，特別是PC的時候，要堅持“夠用就好”。計算機硬件技術發展速度非常快，CPU速度越來越快，內存、硬盤容量越來越大，顯示器越來越輕便，主板、顯卡等性能越來越高，而價格卻越來越低。現在組裝一臺計算機，2000多元性能就很可以了，沒有必要花7000-8000元買一臺計算機用于打字、上網。即便在美國，許多政府機構使用的電腦都比中國的差，但人家電子政務水平卻比我們高得多。

 

三是“逐步到位”原則，即購買硬件不要“一步到位”，可以分期分批購買。有的單位喜歡一次購買一大堆，花了很多錢，結果卻沒有很好地用起來，造成資產閑置和貶值。有的官員一想到信息化，就想到要高投入。實際上，造成這種錯覺是因為現在的電子政務建設模式一次性投入太大，在沒有明確目標的情況下就匆匆忙忙購置了許多設備，上了許多系統。除了經濟發達地區的政府財政比較寬余，對于中西部地區大多數政府機關來說，政府財政是比較緊的。在信息化方面投入過多，會影響其他方面的投入。特別是當投入那么多錢而效果又不好時，抱怨聲就會四起，電子政務發展就會受到阻力，反過來影響信息產業發展。

 

許多人在考慮要添置IT設備時，首先想到的往往是這一大筆購買的費用該如何討價還價。事實上，他們都忽視了一種可能性——其實還可以租賃這些IT設備。只需要支付一部分的租金，就可以開始使用這些設備。例如，IBM租賃提供的信用額度通常不需押金，不需設定抵押，客戶可享受100%設備金額的租賃服務，只要客戶提供經會計師審計的財務報表，并經過IBM財務信貸部門審核認可后即可。這樣，無論對于政府、企事業單位，還是個人，通過IT租賃都可以減少資金壓力。

 

（2）軟件采購問題

 

“重硬輕軟”是我國現階段電子政務建設的通病。其實，電子政務的核心是應用，利用信息技術提高公共管理和公共服務水平。因此，政府采購主管部門要注重軟件采購。

 

與硬件采購一樣，“國產優先、適可而止、逐步到位”對于軟件采購同樣適用，即在同等條件下優先采購國產軟件，支持民族軟件產業；電子政務軟件的功能并不是越多太好，要“以應用為導向”；軟件應分期分批采購，并堅持“急用先行”。

 

盡管沒有像微軟Office軟件那么普及，永中Office等國產辦公軟件已可基本替代微軟Office產品；在歷來被微軟壟斷的桌面操作系統領域，許多公司推出了適合中國用戶使用的Linux操作系統。電子政務關系到國家機密、執政能力和社會穩定，特別是中共中央、國務院組成部門以及一些要害部門，雖說是和平年代，但用國外的軟件畢竟心理不塌實。因此，國產軟件大有可為。

 

目前，業內對某些軟件政府采購政策爭議很大。例如，對于《軟件政府采購實施辦法(征求意見稿)》中規定“主要供應商在投資、研發投入、外包出口、納稅等方面達到一定的要求后，可以申請列入《優先采購的非本國軟件產品目錄》”。有些人認為這將讓國產軟件痛失發展良機，也有些人認為國內軟件企業過于依賴政府采購，這樣的急功近利的做法可能會催生中國軟件產業的泡沫。實際上，在同等條件下，政府部門應該優先采購本國軟件，扶持民族信息產業，但廣大軟件企業要有危機感，要在技術和市場方面不斷創新，努力增強自己的核心競爭力，并與國內同行多進行合作。

 

那么如何界定“本國軟件”呢？一個外國公司在中國注了冊，交了稅，有投資，在中國實現了產業化，那么這個公司的軟件產品算不算“本國軟件”？美國國會曾通過一個《購買美國產品法》，要求聯邦政府采購要采購本國產品，即在美國生產的、增值達到50％以上的產品，進口件組裝的不算本國產品。我國也應該從實際情況出發，嚴格界定什么是“本國軟件”。

 

怎么知道某軟件符合不符合要求，選哪家軟件比較劃算呢？軟件不同于可以摸到的實物，而且技術含量通常比較高。現實生活中，由于對軟件優劣沒有把握，政府部門容易受廠商蒙蔽。政府部門用了之后沒有實際效果，往往會心有余悸，甚至認為信息化這東西沒有用，從而影響到我國軟件產業的發展。

 

實際上，政府是行政機構，主管政府采購的官員不一定是IT方面的專家。這需要有參謀機構，提供中立的第三方軟件評測、選型等服務，為政府采購主管部門提供決策支持。例如，收集電子政務軟件產品和解決方案，開展測評，建立一套選型指標體系，給同類產品或方案打分，把分值高的推薦給政府用戶，并說明該產品或方案的優缺點，使政府用戶心理有底。另一方面，這種做法有利于規范軟件市場，提高政府采購效率。因為那些魚目混珠的軟件廠商將很難生存，也能夠使后進軟件廠商看到差距并努力趕上；同時，政府采購主管部門也沒有必要自己花費人力、物力去“貨比三家”，直接參考第三方服務機構的推薦意見就可以進行購買決策。當然，第三方服務機構一定要中立，不能被廠商的利益誘惑所左右。

 

不僅硬件可以租，軟件也應該可以租。在國外，軟件租賃也是分期限的，一年一租或幾年一租。在租賃期內，租賃公司保證一旦有新版本就可以讓客戶及時使用，一直用到軟件許可期限，不用時軟件所有權仍然是租賃公司的。

 

二、政府部門如何采購IT服務

 

除了采購硬件、軟件外，還需要采購IT服務，包括咨詢、監理、審計、運行維護等。目前，這部分的采購沒有受到政府部門應有的重視，導致項目失敗率高居不下。

 

在許多情況下，政府部門有必要在專業顧問的幫助下，來確定電子政務建設的目標和任務，并制定一套切實可行的實施方案，從而規避信息化建設中的風險。根據經驗，政府部門在選擇電子政務咨詢公司時，要從資信情況、業務能力、方案、報價這4個方面考慮。

 

考察咨詢公司顧問人數、咨詢顧問專業水平、公司贏利能力、辦公地點、成立年限、累積咨詢項目數量、回款率、客戶數量、客戶滿意度、客戶回頭率、成功案例、聲譽或口碑等。為了防止在資信情況方面造假，可以從該公司以前的客戶那里了解情況，甚至還可以從該公司的競爭對手那里了解情況。

 

要完全了解咨詢公司的業務專長是很難的，但是要獲得大致的認識還是不難做到的，例如，可以從以下幾個方面來考慮：該公司是擅長戰略咨詢還是技術咨詢？其客戶來源重要是公安系統，還是稅務系統？在一個領域非常精通并不代表在另外一個領域也能夠得心應手。對于咨詢公司的方法論，一般可以從他們的項目建議書或者過去做過的案例中了解到。不少咨詢公司在實踐中積累了具有自身特色的理論模型、方法體系、咨詢手段等，這些咨詢方法體現了他們分析問題的思路，可以通過考察來判斷這些方法能否解決實際問題。

 

政府部門可以通過咨詢公司遞交的項目建議書初步判斷該公司的業務能力以及對該咨詢項目的重視程度，了解該公司對政府部門需求的把握是否準確，咨詢思路是否清晰，咨詢人員結構是否合理，資源保障是否充足，項目周期是否合理，咨詢服務承諾是否明確等。

 

對于一個咨詢項目的報價，最為通行的是根據咨詢團隊成員的資歷按照人/天計算咨詢費用。顧問的資歷或級別越高，收取的費用就越多。有些咨詢公司在項目開始之前派出了實力雄厚的顧問團隊，但在簽約之后就經常以各種理由任意更換顧問團隊成員，把原來經驗豐富的顧問替換為沒有多少咨詢經驗的顧問，那些經驗豐富的資深顧問只是偶爾充當一下“救火隊員”的角色。為防止這種情況，必須在合同中注明顧問團隊名單。

 

信息系統工程監理是指依法設立且具備相應資質的信息系統工程監理單位，受建設單位委托，依據國家有關法律法規、技術標準和信息系統工程監理合同，對信息系統工程項目實施的監督管理。在電子政務建設中引入第三方參與的管理機制，在業主（政府部門）或者項目建設管理機構的授權委托下，根據項目的建設目標、業務需求和質量標準，對承建方提出的技術方案、項目管理活動以及系統設計、開發、集成和實施部署等活動進行全方位、全過程的審核、監督和控制，以保證項目在預算范圍內按時、按質完成，以保護業主的利益，規避或降低項目的風險。

 

信息系統審計是由獨立于審計對象的信息系統審計師站在客觀的立場上對以計算機為核心的信息系統進行綜合的檢查、評價，向有關人員提出問題與勸告，追求系統的有效利用和故障排除，使系統更加健全。在電子政務中，政府部門在虛擬空間進行政務活動，政務信息的真實性、可靠性、完整性以及雙方聲明的政策能否一貫的遵循直接影響到政府運轉。但是信息的使用者不往往能親自對信息的質量做出審查，因此需要一個可信賴的一方為此提供鑒定。

 

在信息系統投入正常運行之后，開始了生命周期短至4～5年、長達10年的系統運行與維護階段。系統維護的目的是要保證信息系統正常而可靠地運行，并能使系統不斷得到改善和提高，以充分發揮作用。系統維護的任務就是要有計劃、有組織地對系統進行必要的改動，以保證系統中的各個要素隨著環境的變化始終處于最新的、正確的工作狀態。有些政府部門沒有意識到運行維護的重要性，致使系統發生故障后便棄之不用。

 

IT服務是國內信息化的短板，它的價值還沒有受到應有的認可。一方面，IT服務通常不如IT軟硬件產品那樣“有形”、“可見”，一些政府官員傳統思想觀念沒有轉變，認為采購IT服務沒有必要；另一方面，我國IT服務業還沒有很好地發展起來，主管部門還沒有建立一套行業規范，總的來說市場比較混亂，IT服務方面的人才也特別少。

 

三、信息技術支持下的政府采購

 

借助信息技術開展電子化、網絡化采購方式，可以提高政府采購效率，降低采購成本，擴大政府采購的選擇面，有利于實現“陽光采購”。

 

傳統操作中需要制作大量的書面文檔、表格等材料，這些文檔及書面材料需要消耗大量的辦公紙張及耗材，而收集整理、保存這些材料又需要足夠的場地和設施，而網上采購使政府采購過程實現了無紙化。電子化采購方式還降低了政府采購成本，例如，2003年7月25日，山西省晉城市第一次采取網上招標的方式進行政府采購就節約了24.6萬元，節資率達19%。

 

由于政府采購經常面臨大量煩瑣的小規模采購任務，其特點是：采購金額不高，購買的依據往往是報價的高低。以前這類采購實行較多的是詢價采購，人為因素控制較多。如果充分發揮網上采購優勢，就可以將采購人員從大量繁雜的重復性工作中解脫出來，有助于建立一支精干的采購隊伍。例如，辦公用品的小額采購項目就非常適于進行網上采購。

 

在政府采購信息系統中使用專業分析模型，對政府采購數據進行整理、比較，對供應商的資質和信用進行評判。同時，通過對政府采購項目實施跟蹤反饋，政府部門在較短的時間內就能比較準確地掌握標底設置的合理性等問題，發現政府采購工作中待改進的地方并加以完善，為以后的采購工作提供有效的借鑒。

 

在傳統的政府采購方式下，由于信息渠道不暢，不可能每次都能吸引到足夠多并具備相應資質的供應商的參與。通過定點政府采購網站發布政府采購信息，供應商可以通過網絡適時地獲取所需信息，掌握政府采購動態。而且這種方式可以使盡可能多的符合條件的供應商有機會參與競標，增加了政府機關的選擇機會，有利于采購到質優價廉的產品。

 

政府采購信息系統一般由采購項目管理信息子系統、政府采購信息發布子系統、政府采購訂單管理子系統和政府采購審計監督子系統組成。《政府采購法》、《電子簽名條例》、《行政許可法》等法律法規的不斷出臺將促進政府采購的電子化和網絡化。

 

一些城市在這方面走在了前面，例如，2004年1月，一項預算金額為80萬元的辦公家具采購項目通過深圳網上政府采購系統完成，標志著深圳市采購手段向電子采購轉變，并在全國率先實現了政府采購的全程上網，即從采購單位申報、采購部門審核、財政部門核定，到招標、投標、競價、評標，以及采購完成以后的驗收、投訴、監管等全部在網上進行。