中國城市治理現代化,為何要選擇從超大城市破題
來源:電子政務網 更新時間:2021-08-25

 中國城市治理現代化,為何要選擇從超大城市破題

 

【編者按】城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。在新冠肺炎疫情防控過程中,習近平總書記多次就“城市治理”問題作出指示,其中特別強調要樹立“全周期管理”意識,努力探索超大城市現代化治理新路子。為何我國城市治理現代化,要選擇以超大城市治理現代化為重點和突破口呢?上海交通大學城市科學研究院院長劉士林教授認為,這不僅基于深刻的理論思考,同時也彰顯了對全局的戰略判斷和勇氣。以下是他在上海院士專家峰會上的演講。

超大城市是密切結合中國國情提出的一個新概念。2014年10月,國務院發布《關于調整城市規模劃分標準的通知》,首次將城區常住人口超過1000萬的城市命名為超大城市。由于行政級別高、經濟總量大、公共服務功能集中等特點,超大城市不僅處在國家建設、發展和安全的戰略要沖位置,也是我國城市治理體系和治理能力現代化建設的“領頭羊”。那么,為何我國城市治理現代化,要選擇以超大城市治理現代化為重點和突破口呢?今天的演講,我就此和大家分享一下個人的看法。

為什么要從超大城市入手探索治理現代化

按照常規的思路,超大城市一般也是城市問題、矛盾、“城市病”集中的地方,治理難度相對較大,因此本著循序漸進、先易后難的原則,城市治理理應從“船小好調頭”的中小城市開始。但實際上,選擇從“巨無霸”的超大城市破題,不僅基于深刻的理論思考,同時也彰顯了對全局的戰略判斷和勇氣。

首先,從超大城市治理現代化破題,是尊重城市發展規律的體現。

與人口遷移相對緩慢、資源分布相對均衡的傳統城市化不同,以“國際化大都市”與“世界級城市群”為中心的“都市化進程”已成為當代城市化的主導模式。農村、中小城市、一般大城市的人口和資源向都市化地區的快速轉移和高度集聚,構成了當今世界城市發展的基本規律。由于人口眾多、空間巨大、經濟高度發達、公共服務功能高度集聚,我國的超大城市可以稱為“大都市中的大都市”。按照現行標準,截至2019年末,我國已有超大城市共有14個,其總人口占到全國的15.7%,經濟總量則占到全國的23.8%,在我國經濟社會發展中具有中流砥柱的地位。

在經濟全球化和都市化進程背景下,“大都市強則國家強,大都市弱則國家弱,大都市治則國家治,大都市安則國家安”,正在成為世界各國的普遍共識。但同時,世界上著名的大都市也都面臨著“城市病”的考驗,需要合理的政策引導和科學的治理方案。由此可知,努力探索超大城市現代化治理新路子,符合當今世界城市發展的基本規律,符合全球城市治理的重大需要,具有“抓主要矛盾,以主要矛盾解決帶動次要矛盾解決”的戰略布局意義。

其次,以超大城市現代化治理為切入點,符合馬克思主義的“鑰匙”方法論。

“人體解剖對于猴體解剖是一把鑰匙”,是馬克思主義最重要的方法論之一。馬克思指出:“低等動物身上表露的高等動物的征兆,反而只有在高等動物本身已被認識之后才能理解。”也正是由于這個原因,馬克思對商品的研究不是從古希臘入手,而是選擇了商品經濟走向成熟的資本主義社會,而后者的研究恰是認識前者的重要手段。

馬克思的“鑰匙”方法論對于研究超大城市現代化治理問題具有重要的啟示意義。具體說來,超大城市作為城市發展的高級階段與高級形態,就相當于“人體”或“資本主義經濟”,而中小城市作為城市發展的低級階段與低級形態,則相當于“猴體”或“古代經濟”。按照馬克思的“鑰匙”方法論,要認識和把握中小城市的本質,必須要通過“解剖”和研究大都市這個更為復雜和高級的形態。也就是說,只有充分了解大都市,才能真正把握中小城市的秘密。

具體到城市治理,在超大城市中,一般的人類集聚類型應有盡有,既包括很像農村的“城中村”,也包括很像小縣城的“郊區”,因此只有以超大城市為對象,才能形成一個真正系統的解決方案。而如果以形態簡單的中小城市為對象,則難免陷入“盲人摸象”或“目光短淺”,無法找到城市治理的根本和深層次問題。以超大城市為對象,有助于發現彼此相關、互為整體的關系和聯系,從而不再沉湎于各種“就事論事”的套路和“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的治理藥方,實現“綜合施策”和“標本兼治”的目的。

第三,探索超大城市現代化治理新路子,為城市治理提供中國方案。

一是解決影響自身發展的突出問題。近年來,我國開始進入“城市病”集中爆發階段,其中又以發達的超大城市最為集中和嚴重。利用超大城市的人才、科技、管理等優勢,開展治理現代化建設,率先解決超大城市自身的問題,把最困難和最艱巨的骨頭啃下來,有助于為城市治理和基層治理提供經驗。

二是發揮服務引領區域發展的職能。超大城市一般都是區域和城市群的中心城市,在輻射、帶動、引領區域發展上負有重大責任。近年來,由于受到空氣污染、交通擁堵、人口快速增加等影響,一些超大城市陷入自顧不暇的困境,對區域發展輻射和帶動作用有所減弱。同時,在區域一體化進程中,超大城市與周邊的聯系日益緊密,每一個方面和領域的問題也都有可能導致“系統性風險”。開展超大城市治理現代化建設,協調好區域內部的關系,有助于提高總體的協調性和應對風險能力。

三是為世界超大城市治理提供中國經驗。超大城市的管理、治理和安全運行是世界難題。據聯合國對190個國家和地區的一項調查,其中有110個國家和地區想減緩都市化不斷加速的趨勢,甚至還采取了相應的政策和行動,但最終效果不大。事實上,正確的態度不是限制大都市發展,而是促進其健康和可持續發展。中國超大城市不僅規模大,數量也多,探索一條中國特色城市治理道路,可以為全球城市治理提供有代表性的中國方案。

超大城市治理,為什么要把“精細化”置于首位

如果說從超大城市入手探索治理現代化是“大處著眼”,那么,明確提出“精細化”的要求則屬于“小處著手”。習近平總書記提出“城市管理應該像繡花一樣精細”,要求注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。精細化由此成為我國城市治理的基本要求和發展目標。空間和人口是城市化的兩大基本問題,城市發展既需要有充足的空間和土地資源,也需要有大規模和高密度集聚的人口,兩者也因此成為城市治理精細化的關鍵領域。

從城市空間角度看,精細化是對傳統城市粗放治理的深刻反思。

從城市史的角度看,城市治理與新城新區的關系非常密切。19世紀下半葉,當時的大都市如倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等都出現了人口擁擠、環境污染、貧富差距懸殊等“城市病”,其根源即在于城市中各種要素的過分集聚,而解決問題的方法就是擇地另建新城,以疏解中心城區過于集聚的人口和功能。

改革開放以來,在快速的城鎮化進程中,中國城市不同程度地面臨著上述問題,因此規劃建設新城新區也被廣泛拿來使用。這種思路可以概括為以空間資源的投入來應對和治理城市病。這是一種比較粗放、簡單、直接的方式。由于規劃建設不夠精細化,缺乏對人口、經濟、住房、交通、公共服務的測算研究,因此新城新區建多少、建多大,主要是“毛估估”或“拍腦袋”的結果,從而導致新城新區大面積“空置”的現象,甚至出現了一些“鬼城”。

針對新城新區中存在的問題和矛盾,同時也由于城市建設用地等資源日益緊缺,在城市空間治理上開始出現新的思路。比如,《國家“十二五”規劃綱要》提出“合理確定城市開發邊界,規范新城新區建設”;黨的十八大報告提出“構建科學合理的城市化格局”;2013年中央城鎮化工作會議提出“優化城鎮化布局和形態”;《國家“十三五”規劃綱要》將緊湊型城市列為新型城市類型等,都是基于這個問題作出的政策回應和戰略調整。

對于超大城市而言,由于人口和產業的快速增長,城市建設用地基本上都到了天花板。在編制新一輪城市規劃時,北京、上海等大都市均提出城市建設用地的“零增長”或“負增長”,杭州大力推行“萬畝千億”新產業平臺,以往通過土地資源的大手筆投放的粗放式開發,逐漸走向了精耕細作的新階段。

從城市人口角度看,精細化是為了應對超大城市治理現代化的挑戰。

我國城市人口主要有四個基本特點,即人口基數大,城市化速度快,人口都市化任務重,高度的異質化。面對這種情況,必須建立與這種瑣碎和海量的人口需求相匹配的人口管理與治理政策和機制。

老子說:“天下大事,必作于細。”其中包含著深刻的國家治理智慧。對于城市也是如此,很多城市問題和危機,都是由于不注重小事最終積成大患的。而對于超大城市來說,由于個體、層次、關系更加復雜,同時它們又彼此密切聯系,因此最容易出現風險。同時,群眾生活無小事,以人為本,提高人民群眾生活滿意度,也需要加強精細化管理。繡花是一種細功夫,是從一針一線的瑣碎處入手,最后才能完成一幅美麗圖畫。對于超大城市而言,只有“像繡花一樣的管理”,才能照顧到每一個人、每一件事和每一個矛盾的“弱小”階段,滿足個人的、具體的、偶然性的感性需要,這樣的管理就是服務,也是管理的最高境界。精細化就是要把“以人為本”落實到每一個活生生的個體上。

超大城市治理如何引領新型智慧城市高質量發展

現代化的一大表征就是機器取代人工,把政府從極其繁重的城市管理、企業從極其繁重的城市生產、市民從極其不方便的城市生活中解脫出來。因此,超大城市治理要在科學化、精細化、智能化上下功夫,這就需要與新型智慧城市建設結合起來。

1、從關注類和群的需求向關注個體和感性需要轉變

2014年3月《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》把“社會治理精細化”作為“推進智慧城市建設”的重點之一。2016年3月,《國家“十三五”規劃綱要》提出“以基礎設施智能化、公共服務便利化、社會治理精細化為重點,充分運用現代信息技術和大數據,建設一批新型示范性智慧城市。”無論是過去的智慧城市,還是新型智慧城市,都把“社會治理精細化”作為重點,這是符合中國城市發展實際的。

要真正做到社會治理精細化,必須區別新舊智慧城市。總體上看,舊智慧城市主要關注的是類和群的需求,把滿足一般的、普遍的、必然的社會需求作為規劃建設的主要內容,在滿足人的一般性、社會性和公共性需求的同時,不同程度忽略了個體的、偶然的和特定情境下的特殊需求,這是人們普遍感到“不需要的時候,各種信息都有,而一旦最需要某些信息的時候,卻無法找到或不容易快速找到”的根源。而從類和群的需求出發進行智慧城市規劃建設,也是當下城市管理粗放、不容易精細化的主要原因。

從理論上講,只有高度關注個體和感性需要的人文型智慧城市,才能捕捉和把握瞬息萬變的城市生活中的偶然性和突發性,為實施精細化管理提供總需求表,為新型智慧城市建設提供總方法論;并以此為基礎,一方面為各類智慧產業提供細節性的問題和需求,另一方面引領各種社會信息管理平臺走向精細化和精準化,從供給側結構性改革的高度解決信息孤島和信息不對稱問題,促進我國智慧城市轉型升級和高質量發展。

2、從依賴先進技術到依靠先進技術框架

要實現精細化管理,從規劃設計的角度,是要改變觀念,從城市個體的存在和需要出發。從技術上說,是要把城市管理的指標做到更加細微之處,要使城市中每一個可能出現的矛盾都有法可依、有據可查,把每個生活在城市中的個體在日常生產生活上的具體需要梳理出來,在這個基礎上進行規劃設計和資源配置,真正做到體貼入微,做到有求必應,使城市變得更加宜居宜業宜游。這是降低城市治理成本的重要一環。比如,建立高性能計算設施和大數據處理平臺,加快人工智能技術的應用,提升算法,加強數據的分析和預測能力;又比如在管理內容上,充分納入公共衛生、市容、市政、交通、治安及社會事務等各項智慧應用的場景,從而構建小區域、模塊化的管理模式,形成資源共享、發現問題、指揮協調、監督評價和應急聯動五位一體的管理格局。

值得注意的是,在過去的智慧城市建設中存在一個突出問題,即過度依賴和信任“先進技術”,但由于無法解決信息的不全面和不對稱、缺乏綜合性技術平臺等原因,在應對城市管理的問題和挑戰時,往往是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”,其結果是盡管投入了巨大的人力、物力和財力,但卻很難起到“標本兼治”的效果。由此可見,新型智慧城市在技術上應完成一個轉變,即“從依賴先進技術到依靠先進技術框架”,探索形成超大城市的技術框架體系,從而為城市規劃建設提供基礎性技術參照。

3、與數字經濟發展緊密結合,讓城市運轉真正“智慧”起來

在過去的快速擴張中,城市信息基礎設施投資規模逐年增大、信息技術研發成果層出不窮、智慧產業公司遍地開花,但實際上并沒有使城市運轉真正“智慧”起來,“需要的沒有,不需要的太多”,成為信息服務和消費的普遍現象與突出問題。智慧城市建設到了“如何實現精明增長”的轉折關口。

目前,數據已成為繼勞動、資本、土地、知識、技術、管理后的第七大生產要素。把數字經濟作為新型智慧城市的主導產業,形成研發、生產、應用的自循環系統,既可以培養產業、吸引就業,同時也可以為智慧城市的精細化提供資金支持。

4、與應對公共危機的智慧響應密切結合,為超大城市的高質量發展保駕護航

相關統計表明,目前我國參與智慧城市建設的地市級城市數量達到700余個,規劃投資和建設投資巨大,基本覆蓋了政務、交通、產業、科技、教育、醫療、社會治理、公共服務等全部領域。客觀地說,在此次抗疫中,有些智慧城市建設得比較好,在應對疫情中發揮了重要作用,而有些城市則建設得不好,沒有發揮應有的作用。把好的經驗加以總結,把不足和短板找出來,是促進智慧城市建設走向高質量發展的正確態度和選擇。

從目前看,大多數城市的治理機制可以滿足日常管理活動,但在應對重大突發事件時存在明顯短板。比如,數字政務系統反應不夠及時,與智慧醫療、智慧社區、智慧交通等的聯動性弱,基礎設施服務能級不高,相關人員培訓嚴重不足等。尤其是針對重大突發事件的跨部門協同、大數據共享的全流程一體化在線服務平臺還沒有建立,從而導致在面對新冠疫情這類突發事件時,智慧城市在統籌規劃、建設、管理和生產、生活、生態等各方面無法及時發揮政府、社會、市民等各方作用,從而影響了宏觀決策的作用,降低了疫情防控的效率。(上觀)

 

【思想者小傳】

作者系上海交通大學城市科學研究院院長、教授。兼任東方文化與城市研究所學術委員會委員,中國商業史學會副會長等。主持國家社科基金重大項目《大運河文化建設研究》等多項。代表作有《中國詩性文化》《苦難美學》《都市文化原理》《江南詩性文化》《城市中國之道》等。



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