“互聯網+政務服務”三步走戰略探究
來源:行政管理改革雜志 更新時間:2021-06-30

[摘要]我國“互聯網+政務服務”需經由三步走戰略實現,即“實體中心為主虛擬中心為輔階段,實體中心與虛擬中心并重階段,實體中心為輔虛擬中心為主階段”。在戰略方向上,著眼于政府政府治理體系與治理能力現代化,用惠民價值導向劃分三個發展階段,明確不同歷史階段實體中心與虛擬中心的主次關系;在戰略根本任務上,著眼于行政體制變革,用網絡集成功能導向逐步建立橄欖型的政務服務體系,明確不同歷史階段實體中心與虛擬中心建設的根本任務;在戰略微觀舉措上,著眼于服務中心的組織結構變革,用動態轉化思想建立政務服務中心的全科窗口模式,推動實體中心與虛擬中心的無縫對接。

[關鍵詞]互聯網+;政務服務;三步走戰略

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

一、引言

政務服務中心是伴隨著我國行政審批制度改革和服務型政府建設出現的一種新型政府行政運作體系和政務服務機構。[1]“互聯網+政務服務”是我國政府治理體系與治理能力現代化最直接最具體的反應,是新時代行政體制改革的引擎。 隨著互聯網的快速發展,互聯網對我國政務服務的影響不斷加強,我國緊鑼密鼓相繼出臺《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》(國辦發〔2016〕23號,以下簡稱《方案1》)、《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》(國發〔2016〕55號,以下簡稱《意見》)與《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》(國辦發〔2018〕45號,以下簡稱《方案2》)等國家層面文件。這些文件雖已對“互聯網+政務服務”做出了比較系統全面的規劃,但是文件短期規劃有余,長期戰略規劃不足,依然主要停留在運行機制層面,在戰略方向上,沒有明確不同發展階段實體中心與虛擬中心的主次關系;在戰略根本任務上,沒有對未來虛擬中心與實體中心的規模進行系統規劃;在戰略微觀舉措上,沒有傳統窗口模式向“互聯網+”現代窗口模式轉變的有效方法,存在戰略方向不明確、實體中心縱向布局頭重腳輕、市級政務中心規模貪大求全、“一人一事一窗”傳統窗口模式固化嚴重、窗口行政效能冷熱不均、信息難共享、虛實兩張皮等體制弊端和系列棘手問題。如果戰略方向不清,一些事關長遠的根本性問題不明確,就極易造成思想認識混亂,產生新的矛盾,甚或,產生新老矛盾的疊加效應。“互聯網+政務服務”工作勢必難以全面、深入、高效推進,勢必影響我國政府治理體系與治理能力現代化進程。以人民為中心的“互聯網+政務服務”三步走戰略,既能消解體制性弊端與系列棘手問題,又能全面、深入、高效推進“互聯網+政務服務”工作,深度促進我國政府治理體系與治理能力現代化。

綜合來看,國內外“互聯網+政務服務”研究已形成一套比較成熟的體系,但微觀研究的多,宏觀研究的少;局部研究的多,系統研究的少;簡單實證研究的多,理論建構研究的少;短期應景的多,長期謀劃的少。幾乎沒有學者從歷史視角研究實體政務中心與網上虛擬中心的關系與未來走向問題,如何遵循網絡技術發展規律劃分“互聯網+政務服務”不同發展階段,明確其發展方向;如何實現實體政務中心與網上虛擬中心深度融合與對接轉化,深度推動國家治理體系與治理能力現代化;如何切實有效地破解“一窗一人一事”傳統政務窗口模式?這些“互聯網+政務服務”發展戰略問題,既是急需解決的重大現實問題,又是嶄新的研究領域。

二、“互聯網+政務服務” 三步走戰略提出的實踐邏輯

《2018聯合國電子政務調查報告》顯示,我國電子政務發展指數為0.6811,位列第65位,其中在線服務指數為0.8611,位列第34位。[2]從統計數據看,我國“互聯網+政務服務”建設已經取得快速發展,但依然處在粗放階段,不僅存在信息難共享、虛實兩張皮、地域差異大、形式主義等一些基本問題,而且在戰略方向上,沒有明確不同發展階段實體中心與虛擬中心的主次關系;在戰略任務上,沒有對未來實體中心的規模進行系統規劃;在戰略舉措上,沒有傳統窗口模式向“互聯網+”現代窗口模式轉變的有效方法。

1.在戰略方向上,實體大廳與虛擬大廳在不同階段的主次問題不明確

明確實體政務大廳與虛擬政務大廳在不同發展階段的主次關系,是開展“互聯網+政務服務”工作的前提,也是認識其發展規律的必然所需。縱觀歷史,公共部門的組織和管理變革都是圍繞著信息技術變革進行的。互聯網技術的運用是政務服務中心的必然趨勢。[3]隨著互聯網的快速發展,我國“互聯網+政務服務”必然要經過三個階段:實體中心為主,虛擬中心為輔階段;實體中心與虛擬中心并重階段;實體中心為輔,虛擬中心為主階段。在這三個階段,實體中心功能逐漸淡化,虛擬中心功能不斷增強。只有清楚認識這一規律并把握這一規律,站到歷史高度,才能更好地對實體中心與虛擬中心的發展進行準確定位,各省市落實政策時,才能統籌規劃,因地制宜地制定出具有戰略性、科學性、根本性的分解政策。但《意見》只是指出,“2020年底前,實現互聯網與政務服務深度融合”,“2017年底前,各省(區、市)人民政府、國務院有關部門要建成一體化網上政務服務平臺”,沒有明確“深度融合”的標準,以及2020年以后互聯網與政務服務的融合方向。各省在落實《意見》制定的分解政策中,也只提及2020年前的規劃方案。《方案2》(國辦發〔2018〕45號)也只規劃“到2018年底”“到2019年底”兩個時間段的短期工作目標。

目前,我國各地區、各層級、各領域、各部門,互聯網+政務服務的發展水平不均衡,如果規劃時間太短,規律不明,戰略方向不清,不僅造成了“實體大廳與虛擬大廳在不同階段的主次定位”這一重大問題難以界定;也造成一些地方在互聯網+政務服務建設中只顧眼前不顧長遠、只重形式不重實質等短視現象,或“應景點綴”,或“拔苗助長”,或“虛實兩張皮”。從歷史角度看,重復分散建設、工作被動應付疲于奔命等現象難以避免,互聯網+政務服務的本質要求勢必難以實現。

2.在戰略任務上,沒有對未來虛擬中心與實體中心的規模進行系統規劃

目前,我國各省基本都已建立三級或四級政務服務體系,已形成了一個龐大的政務系統,政務服務中心或便民服務站已遍及全國各地。“互聯網+政務服務”雖然起步晚,但《意見》已明確指出,“2020年底前,實現互聯網與政務服務深度融合”,江蘇等地的“不見面審批”更是將互聯網與政務服務融合推向一個至高點。“互聯網+政務服務”將處在一個飛速發展階段。在這特定時期,對未來虛擬中心與實體中心的規模進行系統規劃,正確認識和處理實體大廳建設規模問題又是一個非常重要而緊迫的課題,它將直接關涉到實體中心與虛擬中心能否深度融合與未來發展方向。如果對互聯網的發展規律認識又不夠,不能及時定位與處理實體中心規模,有些地方為了短期績效,往往過度強調虛擬建設,繼續擴大市級實體中心規模,忽視薄弱的鄉鎮街道的服務站點建設。結果不僅導致市級大廳的形象工程,抑制互聯網的深度融合,而且導致相當一部分網絡弱勢群體線上線下都難以辦事的尷尬局面。但不管是國家還是地方都沒有相關文件提及這個問題。

從互聯網發展規律和實體虛擬融合角度看,互聯網的扁平、交互、共享等特性必然要重構、壓縮與轉化實體大廳,實體大廳的規模應該逐漸縮小。從現有制度文件與大廳的功能定位角度看,大廳規模可以繼續擴大。據2011年中辦、國辦的《關于深化政務公開加強政務服務的意見》規定的“各地要因地制宜規范和發展各級各類服務中心”,地方可以本著服務橫向到邊原則,最大限度地集中審批與服務事項,最大限度地擴展實體服務大廳功能與規模。現有大廳多數是在這種制度與功能導向下建成。集中行政審批,方便民眾,本無可厚非。但過于集中民生服務事項,過于擴大實體大廳功能,過于注重中心面積大小與中心建筑的外觀形象等,“求大求全,求氣派”“虛實兩張皮”“線上線下都無門”等歷史短視現象產生就有一定的必然性。

從地方政府實踐角度看,由于國家沒有對實體中心發展規模進行系統規劃,沒有標準要求,目前整個政務服務中心格局呈現出一種頭重腳輕現象,各地更多注重省、市縣大廳建設,突出市級大廳建設。少部分省已建立的省級中心,遠離民眾;市級中心包羅萬象、貪大求全,與縣或市區中心功能交叉重疊;縣或市區中心、鄉鎮街道中心建設力度不夠。這種倒置的模型結構違背了便民核心價值取向,難以真正便民。

3.在戰略舉措上,傳統窗口向“互聯網+”現代窗口轉化問題不明確

實體中心與虛擬中心在不同階段的主次問題與規模問題是宏觀的發展方向與功能定位問題。要真正實現互聯網與政務服務深度相融,必然涉及微觀視角,在組織結構上將 “一人一事一窗” 傳統窗口向“互聯網+”現代窗口不斷轉化,必須將宏觀政策落實到現實的微觀問題之中。因為政務服務中心的窗口設置職能配置將直接關系到行政效率、方便民眾程度、政務中心發展規模和能不能促進行政體制改革等深層次問題,關涉到互聯網與政務服務能否相加、怎么相加與相加的程度。“政府服務中心所涉及的事務觸及公共權力行使的各個層面,可謂牽一發而動全身。”[4]目前,“一人一事一窗”傳統模式固化嚴重,依然占主導地位,難以有效轉化,嚴重制約互聯網+政務服務的發展。許多地方政務服務中心窗口的改革只是象征式、應景式、點綴式,沒有全局性、系統性、根本性。其原因是復雜的、多重的,但最關鍵的是互聯網+政務服務的新型窗口模式沒有明確界定,沒有統一標準,沒有一個適合各種層次中心的動態組織轉化模式。雖然《方案1》《方案2》都提出,“一窗”受理、“整合構建綜合服務窗口”,但是這只是解決“多門”到“一門”的最基本問題,并沒有明確服務中心整個窗口的設置模式,也沒有明確綜合窗口的方法、標準、數量與不同層級政務服務中心綜合窗口設置的差異等,更沒有涉及通過中心窗口的模式設置不斷壓縮與轉化中心規模問題。可以說,對窗口組織結構進行變革與重塑,實現“一人一事一窗”的傳統串聯窗口向“互聯網+”并聯窗口不斷轉變,是一個迫切需要解決的事關重大的現實問題,它將直接關涉到“互聯網+政務服務”這一改革的進度與成敗。

三、“互聯網+政務服務”三步走戰略構想

1.在戰略方向上,著眼于政府治理體系與治理能力現代化,用惠民價值導向劃分三個發展階段,明確不同歷史階段實體中心與虛擬中心的主次關系

首先,用信息惠民價值導向將我國“互聯網+政務服務”發展劃分為三個歷史階段。在戰略定位上,結合我國社會主義現代化建設的戰略目標,用惠民價值導向劃分三個歷史階段:實體中心為主虛擬中心為輔階段,實體中心與虛擬中心并重階段,實體中心為輔虛擬中心為主階段。將網絡信息技術發展是否滯后民眾需求,是否過度發展,是否真正惠民作為“互聯網+政務服務”建設的出發點與落腳點;作為實體中心與虛擬中心發展規劃的重要價值標尺;作為判斷不同發展階段實體中心與虛擬中心主次關系的重要依據。當然,劃分階段時不能一刀切,要立足于地域、城鄉、民族等差異等實際情況,著眼于治理體系與治理現代化建設,突出戰略性、規范性、指導性,要堅持多元發展梯度推進。

其次,構建政務網民成熟度的預判機制。互聯網用戶的成熟度是決定互聯網治理安排不可忽視的因素。[4]要準確劃分“互聯網+政務服務”發展階段,必然要構建政務網民成熟度的預判機制。具體思路是:建立以政務網民規模、在線政務能力、在線政務習慣等作為分析要素的政務網民成熟度的指標分析體系。根據指標體系確定虛擬大廳的發展方向和速度,以及虛擬與實體在不同歷史階段的主次關系。分析指標體系時,不能唯領導意志與主觀意志,必須遵循互聯網發展的內在規律,要確立指導思想:互聯網+政務服務發展程度主要是由民眾的政務網絡使用能力、意愿、習慣等政務網民成熟度來定位。要警惕兩種現象:政務網民成熟度不高,政府過度強調虛擬大廳建設,忽視實體大廳基礎性建設,民眾線上線下都難以滿足的弄巧成拙、欲速不達現象;政務網民成熟度比較高,政府過高定位實體大廳,虛擬大廳建設不足,信息發展難以惠民的民眾多跑腿現象。

2.在戰略任務上,著眼于行政體制變革,用網絡集成功能導向逐步建立橄欖型的政務服務體系,明確不同歷史階段實體中心與虛擬中心的根本任務

首先,用互聯網共享特性構建“互聯網+政務服務”集成功能體系。當前,我國“互聯網+政務服務”改革與探索依然停留在機制層面,“如何從機制變革上升到體制改革,這是行政服務中心普遍面臨的挑戰,也是當下地方行政管理體制改革的重大使命。” [5]該體系建設時,應充分考慮網絡集成導向功能,即用網絡平臺的集成、交互、協同、共享等特性形成的增量資源與功能效應,對政務服務中心的功能與規模進行重新定位和不斷壓縮。該體系主要包括三大集成功能:網絡平臺自身形成的集成共享功能、職能機構集成聯動形成的功能與社會主體集成共治形成的功能。職能機構集成聯動又包括跨中心集成、跨部門集成與跨地域集成三部分。通過三大集成功能建設,在政府體系內,要形成一個縱向上能聯動上下級政務服務中心、橫向上能聯動各相關職能部門和跨域的中心平臺的縱橫交錯的審批集成網絡;在政府體系外,要形成一個以政府為主導的社會組織、企業與民眾能隨時集成、聯動、共享各種資源的多元共治格局。一方面,要最大限度地整合各方行政審批功能,減少政務服務中心不必要的功能設置,壓縮中心窗口和人員數量;另一方面,要從根源上治理政務服務碎片化、條塊化、區域化等分割格局,推動政務服務向跨層級、跨區域、跨專業、跨部門、跨系統等一體化服務轉變。

其次,逐步建立以縣、市區實體大廳為中心的功能錯位的橄欖型的實體政務服務體系。用網絡集成功能導向和便民導向重新定位各層級的實體中心功能與規模。總體思路是:禁止再建省級中心,已建成的省級中心應盡量壓縮規模,應突出省級中心制度供給、監督管理與統一的技術研發功能;限制市級中心再度擴張建設,逐步壓縮市級已有平臺功能,突出縣區中心無法承載的重大經濟項目的審批功能;健全縣、市區實體中心功能,適當發展規模;健全鄉鎮街道的便民服務中心站點,突出便民服務。這種橄欖型模式能從根源上平衡政務服務中心結構,根治“頭重腳輕”現象,以及市級中心貪大求全現象;能推動實體中心與虛擬中心深度相融。

再次,明確不同發展階段實體中心與虛擬中心的根本任務。第一階段:突出互聯網“四梁八柱”的基礎工程建設,具體內容同“橄欖型實體政務服務體系”的總體思路;第二階段:不斷壓縮轉化市級政務中心,逐漸形成以縣或市區政務大廳為中心的橄欖型政務服務體系格局,突出互聯網的精細化、智能化建設;第三階段:總體壓縮轉化實體大廳規模,保持橄欖型政務服務體系格局,進一步強化互聯網的整體服務功能,在全國范圍內基本實現行政審批服務現代化。

3. 在戰略舉措上,著眼于服務中心的組織結構變革,用動態轉化思想建立政務服務中心的全科窗口模式,推動實體中心與虛擬中心的無縫對接

首先,構建政務服務中心的全科窗口模式。這種窗口模式可以細分為“大全科窗口模式”與“小全科窗口模式”。“大全科窗口模式”是由南京市棲霞區最早探索形成的。所謂“大全科窗口模式”就是政務服務中心的所有前臺窗口都能辦理該中心所有即辦件的綜合窗口模式。即辦件是相對待辦件而言,“大全科窗口模式”的前臺綜合窗口所有審批服務項目劃分為即辦件和待辦件兩類,即辦件就是窗口人員可即刻辦理的事項,待辦件是前臺窗口無法及時辦理,要轉交給后臺辦理的事項。“大全科窗口模式”前臺所有綜合窗口功能相同,都可以接受轉交待辦件,及時辦理即辦件。這種“大全科窗口模式”能均衡所有窗口的業務事項,整合共享各方資源,打破條塊分割格局,根治服務窗口行政效能冷熱不均現象,即有的窗口門庭若市,有的窗口冷清無人現象。但它對服務人員的要求很高,要求所有窗口服務人員都要經過專業化的技能培訓,都能辦理即辦件。顯然,這種模式適合于當前的鄉鎮街道便民服務站點和其它規模較小的政務服務中心的窗口設置。“小全科窗口模式”是整個服務中心所有前臺窗口只有綜合窗口和“一人一事傳統窗口”兩種類型窗口模式,那些業務量大的行業審批服務項目由“一人一事傳統窗口”辦理,那些業務量小的行業審批服務項目整合成綜合窗口,由綜合窗口服務辦理。目前,許多政務服務中心的窗口設置模式實質上是“小全科窗口模式”。

其次,政務中心采用動態開放的組織結構,建立“一人一事的傳統窗口模式”向“小全科窗口模式”動態轉化機制,“小全科窗口模式”向“大全科窗口模式”動態轉化機制。這種轉化模式應該建立在“一網通辦”與電子證照不斷完善的基礎上,運用大數據定量分析系統,以窗口每月每日平均辦件數量作為導向,建立各類窗口的月辦結與日辦結事項數量的指標體系;然后,根據這種數量指標體系制定各類窗口動態轉化機制,確立傳統窗口向小全科窗口和小全科窗口向大全科窗口轉化的標準與速度。這種動態轉化機制既能不斷破除制度老化、部門固化與傳統窗口固化等體制弊端,根治實體中心貪大求全、形象化與務虛化等棘手問題;又能不斷優化政務服務中心前臺窗口的組織結構,不斷調整壓縮前臺窗口數量,進而不斷調整壓縮整個政務服務中心規模,實現實體中心與虛擬中心的無縫對接。隨著互聯網的快速發展,線上審批業務的不斷增多,線下審批項目將不斷壓縮減少,實體中心規模應該不斷地壓縮,建立傳統窗口向小全科窗口和小全科窗口向大全科窗口動態轉化機制顯得尤為重要。

四、結論

“互聯網+政務服務”三步走戰略不僅是理論認識問題,更是一個實踐課題。每個階段的判斷和同步政策的制定必須遵循互聯網自身發展規律,遵循政策自身運行規律和基本國情與民情,切不可主觀臆斷,人為拔高,操之過急。當前,我國的“互聯網+政務服務”建設時間很短,總體上看,應該是處于實體中心為主虛擬中心為輔階段。當前建設的主體思路應該既要強調“互聯網+”的“四梁八柱”的基礎工程建設,又要繼續完善實體大廳的建設。黨和國家的方針政策更應該體現這一規律。但是我國這幾年出臺的“互聯網+政務服務”三項政策有許多不足,缺少長期戰略眼光,政策連續性穩定性不夠,目標制定缺少依據。例如,2016年4月《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》(國辦發〔2016〕23號)提出“一號一窗一網”建設目標,提出到2017年(文件中沒有說明是哪一個月,從上下文語義看,應該是2017年年初)“基本公共服務事項80%以上可在網上辦理”;2016年9月《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》(國發〔2016〕55號)提出“2017年底前,各省(區、市)人民政府、國務院有關部門建成一體化網上政務服務平臺,全面公開政務服務事項”;2018年6月《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》三個(國辦發〔2018〕45號)提出“一網、一門、一次”目標,提出到2018年底,“在‘一網通辦’方面,省級政務服務事項網上可辦率不低于80%,市縣級政務服務事項網上可辦率不低于50%”。從建設總目標上看,先提“一號一窗一網”目標,后提“一網、一門、一次”目標,雖然后一個目標更接地氣,更有針對性,但短短的兩年內目標變換太快,同時后一文件也沒有說明兩者的差異與內在邏輯關系,政策目標缺少連續性穩定性,地方難以有效貫穿落實。從建設的具體指標任務看,三個政策文件所提的指標任務都很高,并且都是在短短的幾個月內完成,但“互聯網+政務服務”建設涉及到互聯網技術、政務服務中心規模、中心窗口設計、相關法律文件、民眾網絡使用成熟度等許多復雜因素,各地差異性又很大,在短短的幾個月有些指標根本難以完成;從地方執行實踐看,兩個政策許多地方都沒有有效落實到位。很顯然這些指標任務缺少科學依據,帶有很強的主觀色彩。政策缺少長期戰略眼光前文已闡述,不再累述。

“互聯網+政務服務”三步走戰略要真正有效貫穿落實,必須要牢牢堅持習近平新時代中國特色社會主義思想,真正以人民為中心,以效率效能為著力點,深度結合“四個全面”,尤其是要與全面依法治國,以及深化黨和國家機構改革結合起來。“互聯網+政務服務”要深度推進,尤其是要實現第一階段向第二階段轉變,以及第二階段向第三階段重大轉變的時候,實體中心將不斷被壓縮轉化,甚或部分中心將被取消,虛擬中心將被不斷放大與強化,不僅僅會涉及窗口結構、行政中心規模、人員分流等基本問題,更會涉及到整個行政體制格局、法律法規制定和政治責任與擔當等重大問題。

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[基金項目]西藏自治區哲學社會科學專項資金項目“西藏互聯網+惠民式政務服務體系機制化研究(18BGL002)。

[作者簡介]徐敏寧,江蘇省委黨校(行政學院)副教授、碩士生導師;陳安國,中國人民大學長江經濟帶研究院研究員,中國人民大學食品安全治理協同創新中心高級研究員。



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