政策信息學:大數據驅動的政策科學發展趨勢
來源:行政管理改革雜志 更新時間:2021-06-30


[摘要]科學統籌電子政務發展已經成為加快推進國家治理現代化的重要支撐。“十三五”時期,我國電子政務政策環境持續優化,國際認可度不斷提升,網上政務服務供給能力持續改善,政務信息資源開發利用深入推進,企業和群眾的獲得感不斷增強。同時,電子政務也面臨著治理現代化提速、應急應對高效、人民群眾需求個性化和開放共享透明等多重挑戰。“十四五”時期亟需加強統籌推進機制,深化數據資源開發利用,打造整體協同網上政務服務體系,探索多元參與的電子政務建設模式,提升領導干部信息素養,促進電子政務可持續發展,提升電子政務建設整體效能。

[關鍵詞] 電子政務;治理現代化;數字政府

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

黨的十八大以來,以習近平總書記為核心的黨中央高度重視網絡安全和信息化工作,強調要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化,統籌發展電子政務,構建一體化在線服務平臺。黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義行政體制,構建職責明確、依法行政的政府治理體系”,“推進數字政府建設”。各地區各部門以建設人民滿意的服務型政府為目標,持續推動政府數字化轉型,努力實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。當前,新一代信息技術的創新應用正貫穿到各個領域制度體系建設和治理現代化的全過程,在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化進程中,信息化是國家治理體系和治理能力現代化的基本要求和重要標志,推進國家信息化建設、發展電子政務,是實現國家治理現代化的重要支撐和保障。

一、我國電子政務發展取得的歷史性成就

(一)政策環境持續優化

黨中央高度重視信息化建設與電子政務發展。黨的十八大以來,以習近平總書記為核心的黨中央高度重視網絡安全和信息化工作,指出要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化,統籌發展電子政務。2019年10月,黨的十九屆四中全會強調,堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化,是全黨的一項重大戰略任務。近年來,電子政務主管部門以習近平總書記關于網絡強國的重要思想為指導,深刻把握電子政務發展趨勢,積極落實國家電子政務頂層設計,不斷完善電子政務管理機制,努力提升我國電子政務發展水平。中央有關部門聯合出臺了一系列政策措施,建機制、出政策、搭平臺、抓試點,堅持統一謀劃、統一部署、統一推進、統一實施,為國家電子政務發展營造了健康協調、勢頭良好、發展迅速的政策環境。

(二)國際排名大幅上升

《2020聯合國電子政務調查報告》于2020年7月10日正式發布, 報告的主題是“數字政府助力可持續發展十年行動”。報告圍繞以電子政務支撐2030年實現可持續發展目標為核心,從全球視野和全球思維的角度,剖析全球電子政務發展實踐,總結國際電子政務發展趨勢。報告數據顯示,我國電子政務發展指數從2018年的0.6811提高到2020年的0.7948,2020年排名比2018年提升了20位,位列全球第45位,取得歷史新高,達到全球電子政務發展“非常高”的水平。其中,作為衡量國家電子政務發展水平核心指標的在線服務指數上升為0.9059,指數排名大幅提升至全球第9位,在線服務達到全球“非常高”的水平。

(三)網上政務服務能力和水平持續提升

一體化政務服務平臺作為創新行政管理和服務的新方式、新渠道、新載體,充分發揮了跨地區、跨部門、跨層級業務辦理方面的支撐和保障作用,推動了更多政務服務事項從“線下跑”轉向“網上辦”,全方位提升了網上政務服務能力和水平。各地區將政務服務平臺建設作為區域發展“軟環境”的重要標桿,優化辦事流程、創新服務方式、簡化辦理程序,以網上服務打造便企利民貼心服務的新名片,政務服務平臺品牌的辨識度、知曉度、美譽度全面提升,一體化平臺已經成為企業和群眾辦事的主要渠道。各地各部門辦事大廳的線上線下融合逐步深化,政務服務方式不斷創新,“只進一扇門”“最多跑一次”“不見面審批”等改革措施大量涌現。以人力資源和社會保障、衛生健康、教育、民政、交通、住房城鄉建設等領域為重點,積極推進政務服務事項向移動端延伸,推動更多政務服務事項實現“掌上辦”“指尖辦”,為深化“放管服”改革、優化營商環境、便利企業和公眾辦事創業發揮了重要作用。

(四)政務信息資源開發利用深入推進

隨著政府數據應用的不斷深化,數據信息安全面臨的風險和挑戰也不斷增加,政府治理的范式也在發生轉變,政府實施了利用數據治理框架和以數據為中心的電子政務戰略,以創新的方式產生公共價值。優化利用政務數據,將有助于提高公共機構的成效、問責和包容性,建立在數據基礎上的政府將有助于提高信譽和公正性。目前,政務信息整合共享工作基本實現“網絡通、數據通”的階段性目標,全國一體化數據共享交換平臺建成,公共信息資源開放有效展開。全國多個地方建立了公共信息資源開放平臺,開放數據的規模大幅度拓展,近年來呈現出爆發式增長趨勢。開放數據應用成效初步顯現,數據滿足可機讀格式標準的比率不斷提升。多地舉辦了各類公共信息資源創新應用大賽,鼓勵企業和公眾廣泛參與,極大促進了大數據產業發展。部分地區和部門積極探索開展信息資源社會化開發,在政務信息資源開發利用方面,取得了初步成效。

二、電子政務發展面臨的新形勢新任務新挑戰

(一)數字政府建設將引領政府治理現代化

數字政府作為數字化轉型的“重中之重”,受到國內外普遍重視。世界各國政府正在利用數字技術創新政府運作方式,并不斷轉變信息公開、政府決策和公共服務的方式,積極了解公眾需求,解決公眾關注的熱點問題。許多國家已經進行了機構改革,以更好地支持數字政府轉型。數字政府作為實現國家治理體系和治理能力現代化的戰略支撐,是優化營商環境、推動經濟社會高質量發展的重要抓手和引擎。當前,全球范圍內的數字化轉型步伐正在加快,發達國家紛紛提出政府數字化轉型戰略與規劃。黨的十九屆四中全會《決定》明確提出推進數字政府建設,各地區各部門認真貫徹落實黨中央、國務院的統一部署,高度重視并探索推動數字政府改革建設,如廣東推出了數字政府改革措施,浙江、湖北、安徽、山東、廣西等省區陸續推出了數字政府建設指導文件及規劃,把推進數字政府建設作為引領數字化時代政府改革與治理能力建設的著力點和突破口,推動政府治理能力不斷提升,建設成效正逐步顯現。

(二)數字技術應用將有效支撐應對危機能力

我國政府基于日趨成熟的數字技術和日益普及的數字工具構建了能完成上下聯動、快速響應的防控體系,為全面積極抗疫提供了有力保障。數字化轉型對于政府作為治理主體的施政行為具有重要影響,對大數據資源的充分挖掘和利用可以大大提升政府履行監管職能的效率,從而引導市場健康發展,提高政府應對自然災害和社會危機的反應靈敏度。數字政府運用現代信息通信技術,把社會治理服務通過移動智能終端等多種渠道,延伸向社會治理的末梢,方便公眾隨時隨地獲取便捷的數字化服務。隨著民生領域數字化服務應用的深入推廣,政府將能夠更好地滿足公眾個性化、精準化的需求。數字政府與企業、社會組織、科研機構等合作也更加密切,對公眾、企業需求的把握更加精準、更具洞察力,推動社會治理服務與公眾需求無縫對接,以及社會治理向精準化方向轉變。

(三)服務創新將助推電子政務發展的價值實現

電子政務將改變過去“以部門為中心”的工作模式,服務以平臺的模式展開,平臺連接著辦事群眾和各個政府部門,從服務供給側角度,構建形成一個邏輯上不分層級、不分部門的整體型政府。政府通過各部門間共享信息,打破組織壁壘,為公眾提供無縫隙的公共服務;政府內部流程優化,重新界定權力與責任,從而提高服務協調程度;政府行為方式轉變,形成主動協調、密切合作的服務機制,使數字政府能夠提供更加靈活和具有彈性的服務;推動以人民為中心的公共服務創新發展,促進公眾與政府的良性互動,提升社會效益和公眾滿意度。全國一體化在線政務服務平臺建設,推動了政務服務從政府供給導向向用戶需求導向轉變,為企業和公眾提供了“一站式”全流程在線服務。我國省級網上政務服務平臺體系已全部建成,“應上盡上、一網服務”的“網上辦”成為政府提供政務服務的主渠道,服務應用將從中央進一步向地方延伸,并逐步實現網上政務服務省、市、縣、鄉鎮(街道)、村(社區)全覆蓋。

(四)開放和參與將成為電子政務發展的核心

政務數據資源的部門共享程度越高,政府治理水平就越高;政務數據資源的開放程度越高,數字經濟的發展水平就越高。開放政務數據,有助于促進民眾和組織參與到公共政策和事務中,能夠增強政府透明度,提高社會對政府的信任,是提升國家數據治理水平的必要環節。我國北京、上海、杭州多地通過政務數據資源開放利用,實現“一網通辦”等便民服務,在提升政府治理能力的同時有效改善了民生。隨著數字化的不斷應用,政府治理機構將逐漸變得開放,治理主體呈現多元化發展趨勢。我國部分地方政府在選擇政企合作運作模式和管理手段時,探索形成了多種實現方式,在方案設計、基礎設施建設、業務應用開發、運維服務、政務信息數據資源利用、資金籌措等服務獲取方面積累了一定經驗。此外,公眾參與、共享共治的社會治理模式進一步發展。政府通過開放平臺,與民眾互動和溝通,有助于保障社會公眾的知情權、參與權、表達權與監督權,也便于政府傾聽民意、了解民生,化解潛在的社會矛盾,改進政府與公眾的互動關系,切實提高政府公信力;社會公眾、第三方更廣泛地參與到公共物品和公共服務的設計和評估中,能夠有效改善服務體驗,更好地滿足公眾需求。

(五)法治化將成為電子政務發展的重要保障

黨的十九屆四中全會《決定》對新時代堅持和完善中國特色社會主義行政體制,構建職責明確、依法行政的政府治理體系進行了重大部署,提出建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則;推進數字政府建設,加強數據有序共享,依法保護個人信息。自“互聯網+政務服務”改革以來,我國的行政體制綜合改革持續深入,相應的機構變革和各類業務流程重組還將成為未來各地政府治理優化的常態。電子政務建設需要與其他各個領域配套,無論是政府行政事項的調整或取消、部門標準規范的制定或執行,還是政府與企業、社會的合作創新,都應堅持依法行政原則,切實做到“行其權、負其責”。隨著我國信息系統整合共享、政務信息資源開發利用程度的加深,對數據資源有序開放利用的法律制度保障顯得尤為重要。為推進政務數據資源有序開放,促進政府數據與社會數據融合,釋放數字紅利,促進經濟高質量發展,應加快完善法律規范體系建設,將全社會數據資源的開發利用納入法治化軌道。加強新技術規范,為“數字經濟”“智慧社會”提供可靠的法律制度保障,成為今后我國法治化建設的一項長期任務。

三、以推動治理現代化為出發點,開拓電子政務發展新格局

(一)加強統籌推進機制,形成上下聯動發展格局

“十四五”時期電子政務建設要更加側重從政府組織模式、治理體系變革、資源配置機制等全新視角引領政府治理模式的創新發展。中央和國家相關部門要發揮合力,確立“全國一盤棋”思維,按照“三定”職責,明確責任分工,形成統中有分、統分結合的發展格局。各地方政府應整體推進電子政務建設,主動順應政府數字化轉型發展趨勢,構建與之相適應的組織構架體系、數據管理體系、標準規范體系、業務發展體系和政策法規體系。要推動各地方建立完善符合自身發展實際的電子政務統籌協調機制,明確各地的統籌部門,落實職責分工,實現從國家到地方的順暢溝通與聯系,進一步強化跨部門、跨層級、跨領域協作,構建形成全面完備的全國電子政務綜合管理體系。

(二)以數據治理為抓手,加強數據資源開發利用

數據的標準規范是數據資源開發利用的重要前提和基本保障,數據治理應著力提高數據質量,全面加強數據標準化建設。通過引進科研機構、相關企業和專家等途徑,細化數據目錄、數據采集、數據匯聚、共享開放等相關標準規范,解決數據格式不統一、數據目錄不規范、更新不及時等問題。要基于數據全生命周期視角建立健全數據管理標準規范,提高共享數據的完整性、同源性、時效性、可用性。要根據實際業務需求,構建和完善物理匯聚和邏輯匯聚有機結合的數據匯聚調用方式,保護個人隱私和數據安全。要以業務應用為導向,全面梳理數據共享需求,明確數據共享責任和機制,明確細化數據歸集、使用、管理的主體和權責。同時,要組織開展數據資源開發利用試點,選取一些商業價值大、社會關注度高的領域,以及那些改革意愿強烈、信息化基礎條件好的地方開展試點,鼓勵地方先行先試,探索政務數據資源授權開發利用機制、定價機制、資源管理等問題。

(三)提升在線政務服務能力和水平,打造整體協同網上政務服務體系

我國網上政務服務具有覆蓋廣、需求多、彈性大的特點。建設一個面向14億多人口的政務服務平臺涉及政府業務創新與信息化技術創新融合,難度極大。全國一體化平臺建設作為政府數字化轉型的“重中之重”,肩負著推進國家治理體系和治理能力現代化的重任。目前以國家政務服務平臺為樞紐的全國一體化政務服務平臺已初步建成,取得了階段性重要進展和初步成效,但與群眾需求還有不小差距,還有不少亟需解決的難點痛點問題。全面實現“一網通辦”和異地可辦,還需要更大力度的改革配套。要從政府組織模式、治理體系變革、資源配置機制等全新的視角引領政府治理模式創新發展,主動順應政府數字化轉型發展趨勢,從全局和戰略的高度為數字化時代政府改革與治理能力建設提供指導和遵循。

(四)確保網絡和信息安全,促進電子政務可持續發展

要深入貫徹總體國家安全觀,以切實有效的措施和技術保護好國家機密、商業秘密和個人隱私,落實國家網絡安全法,維護信息安全。提升網絡安全應急處置能力,確保形成可信、安全的電子政務系統運行環境。著眼數字政府長遠發展,加強智慧治理、多中心治理格局下的安全設計。健全制度規范,建立安全可管可控的安全保障體系,強化防范、監管、通報、響應和處置機制,保障政務業務安全、數據安全;協調處理好數字政府建設各參與主體的責任和動能,為政府數字化、信息化轉型夯實群眾基礎和社會基礎;采取協調一致的方式確保數據安全和個人隱私,強化數字社會、數字身份的隱私保護,建立健全符合市場資源配置規律、保護市場主體正當權益的規制政策;通過完善新技術應用和安全管理設計,實施有效的知識產權保護,完善促進數據交換共享和數據資源二次開發制度;堅持網絡主權原則,以確保國家安全、商業秘密和個人合法權益不受損害為底線,積極參與數據安全、數據跨境流動等國際規則體系建設,促進開放合作,構建良好秩序。

(五)探索多元參與的電子政務建設模式,提升電子政務建設效能

探索創新數字政府的服務運營模式。充分發揮市場主體作用,采用委托代建、以租代建、服務外包、社會眾籌等新模式,形成配備合理、穩定可持續的運營服務力量;促進政府職能轉變,由過去每項服務的提供者向管理者、規劃者和監督者轉變。利用微信、移動APP等各類電子參與工具鼓勵與公民進行更多的合作,共同參與決策及政策制定,參與經濟社會問題的解決和公共服務的共同設計;加強政府政策扶持和引導,充分利用社會資本優勢,促進人工智能、5G、物聯網等新興信息通信技術研發,統籌集約建設和安全應用,不斷提高數字產品和數字服務的智能化水平。

(六)加強人才隊伍建設,提升領導干部信息素養

電子政務的關鍵是決策與支撐。如何利用數據科學決策,預測政策需求、洞察規劃未來,是數字政府應對危機、解決核心問題的目標。為了解決在社會技術變革中出現的日益復雜的問題,政府部門需要具備有相應數字素養、數字文化和數字技能的干部隊伍,以更好應對各種新興的社會問題。要加強干部隊伍培訓,培育“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的思維和能力,提升干部人才的數字技能,如用戶研究和分析技能、敏捷和迭代的項目管理、用戶體驗技能、數字業務模型建模技能以及數字供應鏈的商業技能等。強化“以服務對象為中心”的原則,增強政府協同合作意識,更敏銳地捕捉民眾對于數字服務需求的變化,開發新的數字服務,促進數字時代政府治理能力和治理水平的提升。

[作者簡介] 中共中央黨校(國家行政學院)副校(院)長。



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