中國行政體制改革70年回顧與反思
來源:行政管理改革雜志 更新時間:2021-06-30
           

[  ]   中國行政體制改革70年波瀾壯闊。從1949年以來,中國根據不同時期的政治、經濟、社會、科學技術發展水平等情況,進行過多次行政體制改革,中央政府機構及其職能結構發生了很大變化。改革開放前數次行政體制改革鞏固了國家政權和計劃經濟體制,改革開放之后的數次行政體制改革適應并推動了市場經濟體制的建立完善。2018年之后的行政體制改革匯入了推進國家治理體系和治理能力現代化的歷史進程。本文試圖對中國行政體制改革70年回顧、總結與反思,為持續深化中國行政體制改革、推進國家治理現代化提供借鑒。

行政體制是國家治理體系的重要組成部分,是滿足社會公共需求的重要支撐。[1]從1949年以來,中國根據不同時期的政治、經濟、社會、科學技術發展水平等情況,以體制推進和機構改革為主導,進行過多次行政體制改革,中央政府機構及其職能結構發生了很大變化。改革開放前數次行政體制改革鞏固了國家政權和計劃經濟體制,改革開放之后的數次行政體制改革適應并推動了市場經濟體制的建立完善。回顧中國行政體制改革的偉大歷程和寶貴經驗,對深刻認識中國行政體制改革70年巨大成就,推進國家治理體系和治理能力現代化,不斷把中國特色社會主義偉大事業推向前進具有重要意義。本文對三個時段的行政體制改革背景、改革重點等進行梳理,并簡要評述其歷史貢獻,為學術界提供一個簡約版的改革回顧。 

一、改革開放前的行政體制改革

(一)1954年:中國行政體制基本格局的建立與調整

新中國成立初,稱謂為政務院的中央人民政府下設政治法律、財政經濟、文化教育、人民監察4個綜合性委員會及其所屬部、委、院、署、行、廳共35個。1952年,中央人民政府撤銷了大區一級地方政府。同時,為了加強中央人民政府的統籌能力,增設了國家計劃委員會。1954年9月,第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京開幕,第一屆國務院機構組成確立。

1. 改革背景

1954年的行政體制改革既有政治背景又有經濟背景。政治上,新中國成立伊始,需要新型的、高效的、服務于人民的行政體制鞏固新政權。經濟上,新中國百廢待興,急需一個科學有力的行政體制,為更好地改變中國貧窮面貌、推動經濟發展提供保障。新中國成立初,代行全國人民代表大會職權的中國人民政治協商會議通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》,規定了國家政務的最高執行機關為政務院,政務院設立35個工作部門。但是由于各項任務繁雜、經驗欠缺,在建立各級政府組織的過程中,出現了上層政權機構臃腫、職責不明確、層級過多,下層政權則缺少人員等狀況。國家機關和行政管理機構很龐大,使有限的財力捉襟見肘。毛澤東同志指出:“我們在黨的七屆三中全會上,已經提出精簡國家機構、減少軍政費用的問題,認為這是爭取我國財政經濟情況根本好轉的三個條件之一。”[2]精兵簡政要達到“精簡、統一、效能、節約和反對官僚主義五項目的”。[3]為了快速建立起國家政權體系,1950年6月政務院印發《關于統一全國各級人民政府黨派群眾團體員額暫行編制(草案)》,為規定各級政府組織機構設置和人員編制提供指導。1951年12月印發《關于調整機構緊縮編制的決定(草案)》,進一步對精簡整編提出了具體規定。

2. 改革重點

1954年的行政體制改革,重點在于合理建立體制結構,更好發揮政府效能,更好服務于政權運行和經濟快速恢復發展。機構改革是一項復雜工程,涉及面廣,難度很大。毛澤東同志曾經要求黨的各級領導干部要學會“彈鋼琴”,[4]也就是要學會抓住重點,統籌兼顧,嚴謹而有序地推進工作。1954年9月,在第一屆全國人民代表大會上,制定出臺了中國第一部社會主義憲法,成立國務院為國家最高行政機關,對原政務院的組織機構進行了精簡調整。一是撤銷了政治法律、財政經濟、文化教育3個委員會,設立國務院政法、文教、重工業、輕工業、財貿、交通、農林、對私改造等8個辦公室,協助總理分別掌管國務院所屬各部門的工作。二是設立了20個國務院直屬機構,主管各項專門業務。[5]三是調整了部分部委機構,撤銷了人民監察委員會,設立監察部;撤銷了人事部、法制委員會、掃盲工作委員會等,增設了國防部、國家建設委員會地方工業部。四是國家計劃委員會改為國務院組成部門;中國科學院不再作為政府工作部門,成為國務院領導的國家最高學術機關。1954年11月10日,國務院發出通知,設立第一到第八辦公室,每個辦公室設若干組,協助總理工作。[6]周恩來同志特別指出:“各辦公機構要精簡節約。各辦公室是代國務院辦事,因此應做到:第一要代國務院統籌全局。第二是各部協作,凡牽涉幾個部的,由重點部門主持,直接找有關部門商量解決。第三是督促檢查。第四是請示報告。第五是辦公手續以簡潔為好,不要公文來往太多。政府工作,要集中領導,分工負責,總理、各個辦公室都要分工”。[7]1954年底,國務院設立部委機構35個,直屬機構20個,辦公機構8個以及秘書廳,共64個部門。

3. 歷史貢獻

1954年的行政體制改革是一次鞏固政權的改革,初步奠定了我國行政體制的基本模式,對促進社會穩定、經濟快速恢復具有重要意義。 

(二)1956年:精簡機構下放權力,擴大地方自主權

1956年,中國開始了又一輪行政體制改革。這次改革是第一次自覺地、有意識地進行的行政體制改革。

1. 改革背景

1956年的行政體制改革主要基于政治背景。社會主義改造的基本結束和第一個五年計劃完成,中央集權進一步加強。1956年年底,國務院所屬工作部門達到81個。行政機構過多,工作效率低下,地方工作積極性差等一系列弊端逐步顯現。周恩來同志指出:“機構龐雜,人浮于事,重床疊屋,團團轉轉,人多事亂,不務正業,浪費錢財,破壞制度。這是機關式的官僚主義。”[8]“在國家行政機關方面,應該繼續克服機構重疊和人浮于事的現象。現在,在各級國家行政機關中,一般地說,機構都還過于龐大,人員還是過多,而這種現象,上級機關比下級機關嚴重,大機關比小機關嚴重。我們必須采取有效措施,對各級機構和機關人員繼續進行調整,精簡行政機構,把機關人員適當下放,把非生產人員調往生產單位。這是目前在國家機關方面實行節約方針的有效辦法。”[9]對此,1956年毛澤東同志發表了著名的《論十大關系》,指出:“應當在鞏固中央統一領導的前提下,擴大一點地方權力,給地方更多的獨立性,讓地方辦更多的事情”,“處理好中央和地方的關系,這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題”,[10]“這對我們建設強大的社會主義國家比較有利”。[11]并建議“黨政機構進行大精簡”。[12]毛澤東同志曾經把政治任務與精兵簡政比作是氣候與衣服的關系,“氣候變化了,衣服必須隨著變化”。[13]按照毛澤東同志的有關指示,國務院在1956年下半年就改革行政體制問題召開了一系列會議。“我們必須認真地、有系統地改善國家機關,精簡他們的組織機構,明確規定每個人的責任”。[14]“目前國家工作中另一個重要問題,是必須適當地調整中央和地方的行政管理職權。這也是符合于廣大民主生活、克服官僚主義的要求的”。[15]此后,中央印發了《國務院關于改進國家行政體制的決議(草案)》,1956年行政體制改革正式啟動。

2. 改革重點

1956年行政體制改革重點是通過精簡國務院所屬工作部門,促使中央權力下放,擴大地方自主權。精簡工作一直持續到1959年,歷時3年多,其中以1958年和1959年精簡的幅度最大。1958年,撤銷了國家建設委員會;技術委員會與科學規劃委員會合并為科委;建材部、城建部并入建工部;電機部、二機部并入一機部;水利、電力二部合并為水利部;食品部、手工業管理局并入輕工業部;民航局并入交通部;城市服務部并入商業部;計量局、物資總局分別并入科委、經委;森林工業部并入林業部;高教部并入教育部;原由國務院指導的供銷總社并入商業部。經過調整,部委減少8個,直屬機構減少5個。1958年年底國務院設68個工作部門。1959年國務院工作部門又作了進一步調整。撤銷了司法部、監察部、第八(國家資本主義)辦公室和機要交通局;法制局并入秘書廳;人事局和專家局分別并入內務部和科委;第三(重工業)辦公室、第四(輕工業)辦公室和第六(交通)辦公室合并為工交辦。1959年年底,國務院設60個部委、直屬機構和辦公機構,比1956年減少21個。[16]

3.歷史貢獻。1956年的行政體制改革是真正意義上中國第一次自主的行政體制改革,其出發點是正確的,取得了一定的成效。然而,由于當時“左”的思想影響較大,以及各方面條件的限制,1956年開始的以下放權力為中心的行政體制改革并沒有進行到底。之后,國民經濟開始進入調整期,中央收回了下放給地方的大部分權力,逐步恢復和增設了一些機構,但這并非舊的體制的回歸。

(三)1970年:大量裁并機構和下放人員

“文化大革命”時期,我國各級國家機關和行政體制也作過一次較大幅度的變動。

1. 改革背景

1970年的行政體制改革主要基于政治背景。1966年,因受“文化大革命”影響,中央國家機關日常工作基本停頓。1970年,國務院印發《關于國務院工業交通各部直屬企業下放給地方管理的通知》,要求在1970年年內各部門把絕大部分直屬企業、事業單位下放給地方管理,并大量裁并機構和下放人員。

2. 改革重點

1970年的行政體制改革重點在于裁并機構和下放人員。國務院部門從79個減為32個。其中國防部,第二、三、四、五、六、七機械工業部,體委,民航局,海洋局等10個部門劃歸軍隊管理;新華社、廣播事業局、外文出版局等3個部門劃歸中央文革領導小組和中央對外聯絡部領導。國務院實際上只領導19個部門,即外交部、國家計委、國家基本建設委員會、公安部、農林部、治金部、燃化部、一機部、輕工部、交通部、水電部、財政部、商業部、外貿部、外經部、衛生部、科教組、文化組和國務院辦公室。國務院人員編制從“文化大革命”前的5萬人左右減為1萬人左右。除此之外,地方各級政府機關在“文化大革命”時期也受到很大影響。“三結合”的革命委員會取代了原人民委員會的政府機關,其組織機構一般設辦事組、政治工作組、生產指揮組和人民保衛組等四個大組;組下再設小組,如辦事組下設調研小組、行政小組、秘書小組、機關政工小組等。[17]

3. 歷史貢獻

“文化大革命”催生的1970年行政體制改革對此前行政體制進行了很大幅度的調整,屬于不成功的探索。

二、改革開放至2018年的行政體制改革

(一)1982年:提高政府效率,實現干部年輕化

1982年的行政體制改革旨在提高政府效率,實現干部年輕化,這一輪改革歷時兩年半。1982年1月,中央政治局會議原則通過了國務院機構改革方案;1982年3月8日,第五屆全國人大常委會第22次會議批準了1982年國務院機構改革方案;1982年12月7日,中共中央、國務院發出《關于省、市、自治區黨政機構改革若干問題的通知》,要求在1983年冬天或1984年春天完成地方政府的機構改革。

1. 改革背景

1982年的行政體制改革主要是基于政治背景。早在黨的十一屆三中全會召開前夕,鄧小平同志就指出:“現在我國的經濟管理體制權力過于集中,應該有計劃地大膽下放,否則不利于充分發揮國家、地方、企業和勞動者個人四個方面的積極性,也不利于實行現代化的經濟管理和提高勞動生產率。應該讓地方和企業、生產隊有更多的經營管理的自主權。”[18]1978年的十一屆三中全會實現了全黨工作重點的戰略性轉移,從“以階級斗爭為綱”轉移到“社會主義現代化建設”,當時對政府職能定位是經濟建設。[19]另外,存在“機構臃腫、人浮于事,辦事拖拉,不講效率、不負責任、不守信用、公文旅行、互相推諉”[20]等官僚主義積弊。1980年8月,在《黨和國家領導制度的改革》重要講話中,鄧小平同志再次強調:“我們的各級領導機關,都管了很多不該管、管不好、管不了的事,這些事只要有一定的規章,放在下面,放在企業、事業、社會單位,讓他們真正按民主集中制自行處理,本來可以很好辦,但是統統拿到黨政領機關、拿到中央部門來,就很難辦。誰也沒有這樣的神通,能夠辦這么繁重而生疏的事情。這可以說是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根。”[21]1977年至1981年國務院增設了48個機構,國務院的部、委、直屬機構共計100個,有一個部的副部長就達26個。[22]

2. 改革重點

1982年的行政體制改革重點是為黨和國家工作重點的轉移提供組織人事基礎。1982年1月11日、13日,中央政治局召開會議討論中央機構改革精簡問題,鄧小平同志作了題為《精簡機構是一場革命》的發言。他在發言中指出,這不是對人的革命,而是對體制的革命。如果不進行這場革命,不論黨和國家的整個政策怎樣正確,工作怎樣有成績,我們卻只能眼睜睜地看著黨和政府的機構這樣地缺少朝氣、缺少效率,正確的方針政策不能充分貫徹,工作不能得到更大的成績。不但要注意出的問題,還特別注意進的問題,關鍵是選拔比較年輕的德才兼備的干部進領導班子。[23]

3. 歷史貢獻

1982年的行政體制改革開啟了干部人事制度科學化、民主化、制度化的歷程。一是開始廢除領導干部職務終身制,標志是1982年2月中共中央作出《關于建立老干部退休制度的決定》;二是精簡各級領導班子,1982年國務院機構改革完成后,據38個部委的統計,正副部長、主任除兼職以外,由原來的505人減到167人;三是加快干部隊伍年輕化的建設,國務院機構改革完成之后,新組成的領導班子中,新選拔的中青年干部占32%,平均年齡由64歲降為58歲。[24]

(二)1988年:轉變政府職能是機構改革的關鍵

1988年的行政體制改革鮮明地提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一重大命題。1988年4月9日,七屆全國人大一次會議審議通過了國務院機構改革方案。

1. 改革背景

1988年的行政體制改革應該說是既有政治背景又有經濟背景,即:深化經濟體制改革,推動政治體制改革。1984年,黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》,首次明確我國社會主義經濟是公有制基礎上的有計劃的商品經濟。1987年,黨的十三大系統提出了政治體制改革的藍圖,共有七個方面的內容:一是實行黨政分開和加強黨的制度建設;二是進一步下放權力;三是改革政府工作機構;四是改革干部人事制度;五是建立社會協商對話制度;六是完善社會主義民主政治的若干制度;七是加強社會主義法制建設。其中,“進一步下放權力”和“改革政府工作機構”與行政體制改革直接相關。同時,黨的十三大強調經濟體制改革的目標是逐步建立起有計劃的商品經濟新體制,并對轉變職能在機構改革中的地位與作用有了一個規范性的說法,即“為了避免重走過去‘精簡—膨脹—再精簡—再膨脹’的老路,這次機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵。要按照經濟體制改革和政企分開的要求,合并裁減專業管理部門和綜合部門內部的專業機構,使政府對企業由直接管理為主轉變到間接管理為主”。[25]1987年12月,中央政治局第二次全體會議原則批準中共中央直屬機構改革方案。鄧小平同志在1987年指出:“第一,黨和行政機構以及整個國家體制要增強活力……;第二,要真正提高效率;第三,要充分調動人民和各行各業以及基層的積極性。”[26]

2. 改革重點

1988年的行政體制改革重點是精簡經濟管理部門,轉變經濟管理部門的管理方式。1988年對政府的職能定位是實現政企分開,弱化政府的微觀管理職能,強化綜合管理職能。基于這樣一個政府職能的定位,1988年國務院撤銷了12個部委,新組建了9個部委。國務院撤銷的12個部委是:原計委、經委、機械委、電子部、航天部、航空部、煤炭部、石油部、水電部、核工業部、城建部、勞動人事部。新組建的9個部委是:國家計委、機械電子部、航天航空部、能源部、水利部、建設部、人事部、勞動部、物資部。政府經濟管理部門從直接管理為主轉變為間接管理為主,從管理直屬企業轉到管理全行業,從管理企業人財物、產供銷到管理行業規則和行業秩序,從下達各類計劃、生產調度轉到制定實施法規、標準、行政許可、行政執法。這次“改革不是搞簡單的撤減、合并,而是轉變職能,按政企分開的原則,把直接管理企業的職能轉移出去,把直接管錢、管物的職能放下去,把決策、咨詢、調節、監督和信息等職能加強起來,使政府對企業由直接管理為主逐步轉到間接管理為主。同時,把原來行政機關的部分職能轉移到各種協會去承擔”(《關于國務院機構改革方案的說明——1988年3月在第七屆全國人民代表大會第一次會議上》)。“作為各級政府,應當堅持政企職責分開,少對企業進行不必要的行政干預,努力為企業搞好服務,積極創造良好的外部條件”(《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》)。

3. 歷史貢獻

     1988年的行政體制改革首次提出了“轉變政府職能轉變是機構改革的關鍵”這一命題。1988年的行政體制改革的內容設計在當時的歷史階段具有超前性、徹底性,可惜由于時局變化,沒有很好地執行。這種缺憾不是改革者的缺憾,不是方案設計的缺憾,是時局發生重大變化之后的缺憾。

(三)1993年:適應建設社會主義市場經濟的需要

1993年的行政體制改革從中央到地方歷時三年半。1993年3月,黨的十四屆二中全會審議通過了《關于黨政機構改革的方案》;3月22日,八屆全國人大一次會議批準了國務院機構改革方案。1994年,完成了中央機構改革方案的實施工作。1995年,基本完成了省級機構改革方案的實施工作。1996年上半年,大部分地、市、縣完成了機構改革的任務。

1. 改革背景

1993年的行政體制改革主要是基于經濟背景,是建立社會主義市場經濟體制的緊迫需要。1992年,黨的十四大首次明確建立社會主義市場經濟體制。黨的十四大報告明確指出,“機構改革,精兵簡政,是政治體制改革的緊迫任務,也是深化經濟改革、建立市場經濟體制和加快現代化建設的重要條件”,“下決心對現行行政管理體制和黨政機構進行改革”。

2. 改革重點

1993年的行政體制改革重點是加強宏觀調控和監督部門,強化社會管理部門,做到宏觀管好、微觀放開。這取決于1993年黨和國家對政府職能的基本定位。1993年黨和國家對政府基本職能定位是,政府主要是統籌規劃,掌握政策,信息引導,組織協調,提供服務和監督檢查。這次改革,將國務院經貿辦改建為國家經貿委;撤銷能源部,設立電力部、煤炭部;撤銷機械電子部,設立機械部、電子部;撤銷航空航天部,組建國家航空工業總公司、航天工業總公司;撤銷商業部、物資部,設立國內貿易部。

3. 歷史貢獻

一是1993年的行政體制改革首次明確了行政體制改革的目的是適應建設社會主義市場經濟體制的需要;二是統籌黨政機構改革設置開始起步。統籌黨政機構設置始于1993年,即中央紀委、監察部合署辦公。

(四)1998年:對政企不分的組織基礎進行釜底抽薪改革

1998年的行政體制改革歷時四年半。1998年3月,九屆全國人大一次會議批準了國務院機構改革方案。隨后黨中央各部門和其他國家機關及軍隊、群團機關機構改革陸續展開。1999年以后,省級政府和黨委機構改革分別展開。2000年,市縣鄉機構改革全面啟動。2002年6月,從中央到地方的機構改革全面完成。

1998年3月,九屆全國人大一次會議批準了《國務院機構改革方案》,改革目標是:建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系,完善國家公務員制度,建設高素質的專業化行政管理干部隊伍,逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的行政管理體制。

1. 改革背景

1998年的行政體制改革主要是基于經濟背景。當時的專業經濟部門(政企不分的組織基礎)與市場經濟的發展形成尖銳矛盾。黨的十五大報告指出,機構龐大,人員臃腫,政企不分,官僚主義嚴重,直接阻礙改革的深入和經濟的發展,影響黨和群眾的關系。

2. 改革重點

機構龐大直接阻礙改革的深入和經濟的發展,所以1998年的行政體制改革的重點是盡量一次性撤銷工業專業經濟部門。1998年的政府職能的定位是宏觀調控,社會管理,公共服務。

3.歷史貢獻

1998年的行政體制改革的歷史貢獻是撤銷了幾乎所有的工業專業經濟部門,消解了政企不分的組織基礎。從此,中國的經濟發展進入了快車道。1998年第四輪國務院機構改革之后,國務院組成部門由40個減少到29個。

(五)2003年:開始關注市場監管與社會管理

2003年的行政體制改革開始關注市場監管與社會管理。2003年3月,十屆全國人大一次會議批準了國務院機構改革方案,改革的目標是建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制,省以下地方機構改革由省、自治區、直轄市黨委和政府確定。這一輪改革,從中央到地方的機構改革歷時3年完成。相比于1998年大刀闊斧、“簡”字當頭、以量變為主的行政體制改革,2003年這一輪行政體制改革是“精裝修”,“質”字優先。[27]

1. 改革背景

2003年的行政體制改革大背景是經濟背景和社會背景。經濟背景是2001年中國加入了世界貿易組織。中國加入了世貿組織使中國的經濟增長又獲得了第二大驅動力——對外出口。社會背景是經濟發展過程中積累的社會矛盾日趨增多,尤其是生產安全、食品藥品安全、貪污腐敗等問題增多。

2. 改革重點

2003年的行政體制改革重點是加強市場監管部門,組建了國務院國有資產監督管理委員會,省、市、縣普遍建立了國有資產監督管理機構,國務院組建了中國銀行業監督管理委員會,組建了商務部;重組了國家食品藥品監督管理局,國家安全生產監督管理局由經貿委歸口管理改為國務院直屬機構。2003年,黨和國家給政府職能的基本定位是完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。總體而言,2003年這一輪行政體制改革把市場監管職能放到了更加優先的位置。

3. 歷史貢獻

2003年的行政體制改革的歷史貢獻可以概括為兩條:第一,按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求,推進政府機構改革;第二,建立商務部,實現內貿與外貿的統一。無論如何也不能漠視中國加入WTO對中國經濟增長的推動作用。2003年的行政體制改革的缺憾是沒有在制度上對公共服務做出全面的戰略安排。2003年抗擊“非典”是中國行政體制改革的一個轉折點。此前的中國行政體制改革是為了解決不該管、管不好、管不了的問題;此后,重點轉向政府該管的事必須管到位。

(六)2008年:以科學發展觀為指導建設服務型政府

以科學發展觀指導建設服務型政府,是2008年的行政體制改革的鮮明特色。2008年3月15日,十一屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案。2008年8月25日,召開了電視電話會議部署地方機構改革。2008年這一輪行政體制改革歷時3年。

1. 改革背景

2008年的行政體制改革的基本背景是社會背景,公共服務需求的快速擴張與公共服務供給嚴重滯后,是當時社會矛盾的焦點。中國2007年的GDP是1992年的10倍,但是,1992年至2007年這一段時間社會文教費的支出徘徊在26%至28%之間。黨的十七大報告提出了行政體制改革的新任務,即“加快行政管理體制改革,建設服務型政府”;“健全政府職責體系,完善公共服務體系”;“探索實行職能有機統一的大部門體制”。基于公共服務需求快速擴張與公共服務供給嚴重滯后這一對矛盾,黨中央提出要建設服務型政府。服務型政府有兩個要點是不可回避的:一是公共服務職能應該成為服務型政府的核心職能;二是大部門體制是服務型政府的組織支撐。

2. 改革重點

2008年的行政體制改革重點是改善民生,加強與整合社會管理與公共服務部門。2008年國務院機構改革的8項重點任務:一是合理配置宏觀調控部門職能,優化國家發改委、財政部、央行職能配置;二是加強能源管理機構,設立高層次議事協調機構國家能源委員會,組建國家能源局;三是組建工業和信息化部,促進工業化和信息化融合發展;四是組建交通運輸部,大交通體制從此起步;五是組建人力資源和社會保障部,開始建立大社保;六是組建住房和城鄉建設部;七是組建環保部,加強環境保護職能;八是國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理。8項改革任務有5項涉及社會管理與公共服務職能。2008年的政府職能定位是通過改革實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。

3. 歷史貢獻

一是提出了建設服務型政府的新命題;二是明確了政府職能轉變總方向,即:創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義,通俗表述就是“政府創造環境、人民創造財富”;三是提出了探索實行大部門體制的新命題。至今,我們依然享受這些改革的留下寶貴財富。

(七)2013年:把政府職能轉變放在更加優先位置

2013年的行政體制改革把政府職能轉變放到更加優先的位置。黨的十七大提出建設服務型政府,黨的十八大莊重地提出要建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。也就是說服務型政府至少有四個方面的界定:職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意。2013年,十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》。2013年8月20日,《中共中央關于地方職能轉變和機構改革意見》發布。2013年11月1日,地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議部署了地方政府職能轉變和機構改革工作。2013年行政體制改革歷時兩年時間,職能轉變的任務一直延續到今天。

1. 改革背景

一是經濟建設背景,依靠政府直接投資拉動經濟增長的方式已經難以為繼。中國經濟進入新常態,速度在放緩、結構在調整、動能在優化,這是黨和國家面臨的一個十分緊迫的任務。二是政治建設背景,強化權力制約與監督已經難以回避。三是文化建設背景,支撐文化建設刻不容緩,既要管住“喉舌”,又要放開“食量”。管住“喉舌”,就是要建設社會主義核心價值體系,鞏固全黨全國各族人民團結奮斗的共同思想基礎。如果沒有共同的思想基礎,我們的現代化建設就不會有一個穩定的環境。放開“食量”,就是根據黨的十八大的戰略部署,激發全民族文化創造活力,建設社會主義文化強國。四是社會建設背景,解決兩大矛盾已經刻不容緩。首先,經濟發展與社會發展“一條腿長一條腿短”的矛盾亟待解決。1982年中國GDP是5300多億元,2012年中國GDP是52萬億元,中國經濟發展取得了驕人的業績,已經成為公認的世界第二大經濟體。但是,我國社會發展“這條腿”還是比較短。2013年11月9日,習近平總書記指出,“教育、就業、社會保障、醫療、住房、生態環境、食品藥品安全、安全生產、社會治安、執法司法等關系群眾切身利益的問題較多,部分群眾生活困難”。據此,可以概括為經濟發展與社會發展“一條腿長一條腿短”的矛盾亟待解決。其次,“維穩”與“維權”之間的矛盾亟待解決。既要維穩,保證社會和諧有序;又要維權,維護公民合法權益,使社會發展充滿活力。五是生態文明建設的背景,支撐生態文明建設刻不容緩,治理生態退化、環境污染再也不能口惠而實不至。《2012年中國環境狀況公報》指出,我國超過30%的河流和超過50%的地下水不達標;325個地級市中59.1%不符合新的空氣質量標準,113個環保重點城市的不達標率達到76.1%。簡而言之,2013年第十輪行政體制改革最大的背景要為“五位一體”提供強大的可靠的支撐體系。

2. 改革重點

2013年的行政體制改革重點主要有兩個:一是穩步推進大部門體制。實行鐵路政企分開,建立了大交通體制基本框架;整合加強衛生和計劃生育,組建衛生和計劃生育委員會;整合食品藥品,組建了國家食品藥品監管總局;整合新聞出版和廣播電影電視,組建了國家新聞出版廣電總局;重新組建了國家海洋局。二是深化“放管服”改革。黨中央、國務院矢志不渝,不斷地推進“放管服”改革,并在黨的十九大、十九屆三中全會進一步予以強調。2013年以來,“放管服”改革是中國行政體制改革的主力軍,是中國行政體制改革最大的亮色。2013年黨和國家給政府的職能定位是建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

3. 歷史貢獻

一是大大改善了政府與人民群眾的關系。從企業到普通群眾,“放管服”改革得到了大多數人的認同、支持、贊同;二是數據證明,“放管服”改革促進了就業,而就業就是最大的民生。

三、2018年的深化黨和國家機構改革

2018年的行政體制改革是在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導之下進行的行政體制改革。

1. 改革背景

2018年的行政體制改革是在構建中國特色現代化國家治理體系的大格局中進行的一輪行政體制改革。2013年11月,黨的十八屆三中全提出“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”是全面深化改革的總目標,其中明確提出要“統籌黨政群機構改革,理順部門職責關系”。黨的十九大報告進一步提出,“統籌考慮各類機構設置,科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”。2018年2月,黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》。

2. 改革重點

2018年啟動的深化黨和國家機構改革的價值定位是,進一步將黨對一切工作的全面領導權制度化,不斷提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力;目的定位是,構建中國特色現代化國家治理體系,為提升國家治理能力奠定更加堅實的組織基礎;目標定位是,構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系;路徑選擇是,統籌黨政軍群機構改革。2018年的行政體制改革不僅要組建機構,而且要繼續轉變職能、優化職能。轉變職能和優化職能,是兩個層面的問題。轉變職能就是要深入推進簡政放權,最大限度減少政府對市場資源的直接配置,最大限度減少政府對市場活動的直接干預,提高資源配置效率和公平性,大幅度降低制度性交易成本。優化職能主要是要系統地解決職責配置的五個層面的問題,分別是:職責空白,即職責缺位;職責乏力,即職責不到位;職責分散(甚至碎片化),即同一性質職責配置給過多部門;職責交叉,即不同部門的職責出現交集;職責重疊,即兩個以上的部門職責幾乎完全重復。同時,2018年的行政體制改革不僅要繼續轉職能,而且要轉方式。建立現代政府治理體系,不僅要建立現代政府職能體系,還要建立現代政府治理方式。“要用好機構改革創造的有利條件,推動全面深化改革向縱深發展,以深化黨和國家機構改革新成效,推動開創全面深化改革新局面。”2018年的政府職能定位是,著眼于轉變政府職能,加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能,加快建設人民滿意的服務型政府。所以,2018年行政體制改革的重點是以“五位一體”為軸心構建政府治理體系。20年前的1998年的機構改革是“破”字當頭,破除政企不分的組織基礎,撤銷了幾乎所有的工業專業經濟部門;2018年的改革是“立”字當頭,“破立”結合。立的是現代政府治理體系,現代政府治理方式。“破”的是制約市場在資源配置中起決定作用、影響發揮政府作用的體制機制弊端。在2018年國務院機構設置中,除國務院辦公廳外,國務院設置組成部門依然有26個。其中,新組建自然資源部、生態環境部、農業農村部、文化和旅游部、國家衛生健康委員會、退役軍人事務部、應急管理部共7個部委;重新組建科學技術部、司法部;優化水利部、審計署職責。組建、重新組建、優化,都是“立”字當頭。

3.歷史貢獻

2018年行政體制改革是一場整體性、系統性、重構性的深刻變革,建梁架柱、大刀闊斧,涉及范圍之廣、力度規模之大、觸及利益之深前所未有,將行政體制改革向縱深推進,對實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的“中國夢”提供了強力保障和支撐。

習近平總書記指出:“深化黨和國家機構改革,是貫徹落實黨的十九大決策部署的一個重要舉措,是全面深化改革的一個重大動作,是推進國家治理體系和治理能力現代化的一次集中行動。完成組織架構重建、實現機構職能調整,只是解決了“面”上的問題,真正要發生‘化學反應’,還有大量工作要做。”

四、中國行政體制改革70年的反思

反思中國行政體制改革70年,可以歸結為以下幾個方面。

一是,正確理解“變”與“不變”:推動經濟發展是不變的首要目的。

行政體制改革70年,特別是改革開放至2018年,5年一個周期,每一輪行政體制改革歷時最長四年半、最短一年。每一輪改革的背景各異,每一輪行政體制改革的側重點各有差異,每一輪行政體制改革的歷史貢獻也不盡相同。但“變”中始終“不變的”就是,推動經濟發展是不變的首要目的。“五個建設”是全面建設,但是經濟建設依然是核心,經濟發展依然是硬道理。這一點在2018年行政體制改革中依然沒有改變。從這個意義上講,我們今天建設服務型政府,歸根結底是還是服務服從于經濟高質量發展。

二是,正確理解“大”和“小”:終究回避不了理順黨政職責關系。

黨和國家機構職能體系是大,行政體制是小,黨和國家機構職能體系的優化協同高效是大,行政體制改革是小。把加強黨對一切工作的領導貫穿改革各方面和全過程,完善保證黨的全面領導的制度安排,改進黨的領導方式和執政方式,提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。十九屆三中全會啟動的深化黨和國家機構改革,基本上形成了黨的領導體系提升領導力——政府治理體系提升政府執行力、黨的領導體系把握重大工作的決策權——政府治理體系在職責范圍內依法執行的基本格局。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下,堅持和加強黨的全面領導是深化行政體制改革、推進政府治理現代化的一個大前提。

三是,正確理解“表”和“里”:機構改革的關鍵是職能轉變。

機構改革是“表”,職能轉變是“里”,厘清政府與市場的職能邊界,是政府職能定位的中樞環節,起點是政府在資源配置中起決定性作用,終點是“使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用”。轉變政府職能,這個行政體制改革的歷史使命依然沒有完成。推動要素價格的市場化,是中國轉變政府職能的一塊“硬骨頭”,也是不可回避的一塊“硬骨頭”,否則,我們轉變不了經濟增長方式,經濟動能的轉換也會遇到比較大的障礙。改革永遠在路上。

四是,正確理解不同時期行政體制改革的價值導向:從“政治導向型”到“經濟導向型”再到“治理導向型”。

改革開放前的行政體制改革,服從服務于“政治導向型”治理。主要表現在:一是以鞏固國家政權、社會主義制度為首要價值;建立并鞏固社會主義制度這一根本制度;建立了人民代表大會這一根本政治制度;二是執政黨為唯一國家治理主體;黨政一體化。三是以政府在資源配置中起決定性作用的方式發展生產力,以“階級斗爭”為綱鞏固生產關系,鞏固上層建筑。四是以政治運動作為推動工作的主要方式,以重人治輕法治方式作為主要治理方式,以管制作為主要治理手段;國家以指令性計劃、單位制、人民公社制,嚴格戶籍制作為資源配置社會管理的主要制度安排,獲得了中國特定階段現代化必需的“資本”;五是權力與勞動是社會兩大基本變量,工人與農民是社會兩大階級。改革開放后,隨著行政體制改革大力推進,治理導向發生了轉變,中國傾向于“經濟導向型”治理,主要表現在:一是以經濟高速增長為首要治國目標,在價值定位上經濟發展是最大的政治;二是以“總攬全局、協調各方”為原則規范黨政關系,規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系;以強化黨的領導為前提,國家治理主體多元化;三是以發揮市場在資源配置中的基礎性作用與政府在拉動經濟增長中作用為發展生產力主導方式;四是逐步以法治代替人治作為主要治理方式。黨的十八大后,面對新時代新任務提出的新要求,原有行政體制與“五位一體”、“四個全面”兩大布局的要求還不完全適應,與實現國家治理現代化的要求還不完全適應,一些矛盾和問題亟待破解。以深入推進行政體制改革為引擎,統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,具有重要意義。

2018年之后的中國行政體制改革已經進入了“推進國家治理體系和治理能力現代化的新時代”。一是不再是單純地建立起完善的中國特色社會主義行政管理體制,而是構建中國特色的現代化國家治理體系。它是在大局當中謀局部,大局就是構建中國特色的現代化國家治理體系,局部是建立中國特色的行政體制。二是不再單純地深化行政體制改革,而是深化黨和國家機構改革。三是不再是單純地政府機構改革,而是統籌黨政軍群機構改革。四是不再是單純的機構改革,而是應對多年改革的制度成果系統集成,“把制度優勢轉化為治理效能。”1982、1988、1993、1998年的改革,既有政府的機構改革,又有黨的機構改革。黨的機構改革與政府機構改革,或先或后。2018年啟動的黨和國家機構改革是在推進國家治理體系和治理能力現代化的大格局當中統籌推進黨和國家機構改革。綜合治理,系統治理,源頭治理,依法治理、績效治理是中國政府治理現代化的應然治理方式。經過70年中國行政體制改革,中國行政體制改革已經匯入推進國家治理體系和治理能力現代化的歷史進程。

 

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[基金項目]國家社會科學基金重點項目“政府部門職能機制整合與積極穩定實施大部制研究”(14AZZ009)。

[作者簡介]中共中央黨校(國家行政學院)公共管理教研部副主任、教授、博士生導師。 



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