政府首席數據官制度的內涵與運行規律
來源:圖書情報工作 更新時間:2021-06-29
 
首席數據官職位最早出現在企業,早期的首席數據官被定義為組織機構內承擔數據質量管理職責的高層管理人員。2008年全球金融危機的出現,利用數據防范金融風險的做法促使首席數據官進入各類機構的主流,職責任務也不斷拓展。有學者總結:首席數據官應負責所在機構的數據治理工作,如數據質量、數據分析、業務智能、數據管理以及系統和數據安全、隱私保護等,并邁向組織層級結構的頂層。與企業首席數據官相比,“政府首席數據官的角色旨在促進數據共享和透明度,提高數據驅動的決策,同時保護數據機密性和隱私。政府數據的充分利用可以增強組織績效和成功,因此數據管理者在實現這一戰略資產價值最大化方面起著至關重要的作用”。
美國是最早任命政府首席數據官的國家,2011年,芝加哥市設立了第一位市政首席數據官,2013年,聯邦儲備委員會在聯邦政府層面任命了首位首席數據官。在政府首席數據官的概念界定上,聯邦政府開放數據項目將其描述成混合多種角色為一體的復合型職位,“部分是數據戰略家和指導師,部分是改進數據質量的管理員,部分是數據共享的傳教士,部分是技術專家,部分是新數據產品的開發者”。2019年1月,特朗普總統簽發的《基于循證決策的基礎法案》規定“聯邦政府各機構負責人應指定一名非政治任命的常任制雇員擔任機構的首席數據官”。
政府首席數據官制度的基本定位
數據量的激增、數據治理的復雜性促使人們進一步思考政府數字化轉型中的數據權力分配與不同主體數據效用發揮的問題。政府首席數據官制度的產生是政府數據管理格局調整、數據管理組織體系變革以及數字政府建設發展的產物。從其承擔的職責任務情況看,不同階段以及不同類型政府機構各有差異:
(1)職責任務呈現出階段性差異
早期政府首席數據官的工作更多是依從性的,即根據政府首腦的安排,集中在政府活動的數據支持上,包括數據質量、數據匯聚與供給等數據活動,同時強調和提升數據價值在政府活動中的作用發揮。被形象地點評為“最終的數據匹配者,目標愿景是彌合數據生產者和數據利用者之間的差距,形成新的創新和增進公民參與合作的機會”。伴隨電子政務的發展,特別是政府數據開放進程的推進,政府首席數據官“就重要性而言正在火箭登月”,其職責任務進一步擴大,與政府工作的銜接更加緊密,直接負責和領導了數據驅動型的政府變革,主動性、話語權和影響力更大。2019年美國《基于循證決策的基礎法案》第二部分詳盡規定了政府首席數據官應擔負的11項職責,如推進數據管理最佳實踐、指導數據資產價值創造、開展部門間數據協調、營造數據文化等涵蓋了政府數據的全生命周期管理。有人夸張地稱其為政府大數據英雄。
(2)不同機構間職責定位各有側重
美國學者的實證研究發現,沒有兩個政府部門的首席數據官職責是完全相同的,但都發揮著數據領導者的作用,以數據管理為基礎性活動(見表1)。整體而言,中央政府層面與州、市等地方政府首席數據官職責差異明顯,前者更加注重宏觀層面數據戰略的實施推進,以數據的統籌規劃、法規政策和標準規范的制定以及重大數據項目跟進、數據治理成熟度評估、數據關系協調為主;而后者則面臨更多的數據類型和需求的多樣性,承擔著運營數據門戶、建立和使用數據倉庫、開展數據挖掘與數據分析、進行主數據管理等基本任務,并負責政府數據價值實現、數據安全與隱私保護、數據監管的實施。更加突出部門內數據治理任務的推進與復雜數據方案的解決。同時,不同機構也會根據實際略有差異。例如,2014年洛杉磯市長提出首席數據官的目標是管理數據,建立“一種由數據驅動的創新與卓越文化”;芝加哥市首席數據官辦公室的使命則是“利用數據改善城市居民生活質量,提高城市運營效率”。
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政府首席數據官制度的運行特征
有學者認為首席數據官在組織內的作用空間取決于數據工作的協作方向(向內還是向外的數據管理)、數據空間(大數據還是傳統數據)和價值作用(偏重于服務還是戰略)3個維度的立體交叉與相互影響。首席數據官制度的實施需要有暢通的決策指揮體系與明晰的分工合作框架,并在組織結構、運作機制、管理手段等方面建構起突破傳統、運轉高效的組織模式。
(1)優化充實的數據治理權力體系
首席數據官在政府權力體系中所處的位置對于保障其職責履行至關重要。對于數據驅動的公共部門而言,“擁有數據治理戰略愿景的首席數據官被充分授權后,能夠依靠軟硬政策杠桿,有效協調中央政府各部委,同步實施并邁向結構合理的政策目標(包括開放政府數據)”。與傳統數據管理體制相比,首席數據官制度的關鍵區別體現在重大數據問題的話語權上,不僅直接參與高層決策,能夠在數據開發利用問題上提出規劃方案、法規政策實施建議,對領導層負責,而且還通過首席數據官理事會、首席數據官委員會以及圓桌會議等多種形式強化了數據治理的部門協同與工作聯動,健全了部門內的數據管家、數據分析師等專業化管理職位,確保數據責任與業務工作的高度融合,并形成層次分明、縱橫貫通、銜接緊密的政府數據治理組織結構體系(見圖1),進而有效保障政府數據治理制度的執行觸角能夠縱向到底、橫向到邊。
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(2)跨部門統籌協同機制
跨部門數據活動的協調是政府數據治理的難點和痛點,由各機構首席數據官組成的常設機構或合作網絡在促進跨部門數據合作以及確保合作產生長期可持續性效果方面發揮著重要作用。美國《聯邦數據戰略與2020年行動計劃》里提出成立聯邦首席數據官委員會,旨在協調跨部門的數據流動,統一標準,促進機構間的數據共享協議。加拿大政府支持并授權首席數據官加強與首席信息官以及其他政府部門的橫向合作,建立跨部門數據管理能力。要架構并運營復雜社會組織網絡環境下的政府數據跨地區/跨部門以及跨領域開發利用權責體系,需要準確把握政府首席數據官制度的性質屬性、結構特征、運行機制等核心內涵(見表2)。既涉及不同機構間數據流動的許可、開放、隱私保護等數據制度銜接,也涉及技術參數、元數據標準、數據格式等數據規范統一以及數據活動的相互銜接,本質是協調各方數據訴求,平衡橫向協作與縱向問責關系。
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有學者研究發現,首席數據官與其他政府部門的互動接洽取決于多種因素,包括各部門提供的利用其數據的準備情況,部門負責人對外部人員參與其工作的開放程度……參與方式則從共同開發數據儀表盤到創建復雜的預測分析模型等。盡管各部門參與程度有所差異,但首席數據官可以決定跨部門參與的總體理念、工作方案,倡導跨部門數據共享與互操作方式,聚集參與部門協商制定數據協同治理的工作程序與標準規范,并建立工作坊等工作協調機制、明確任務分派并開展績效評估檢查。
(3)結構完善的團隊合作體系
團隊化運行是首席數據官制度的基本運作形式,既懂政府業務又有較強分析能力的通才是團隊核心成員,主要從事業務流程分析、數據分析、數據可視化加工、數據建模、績效分析等工作。一般情況下,首席數據官建立和部署一系列擁有不同專業技能的團隊,團隊之間采取專業線管理與項目線管理相結合的方式,以便業務流程上下游的無縫對接。例如,芝加哥市的首席數據官辦公室由高級分析團隊、開放數據團隊、業務智能團隊和數據管理團隊四部分組成。其中,高級分析團隊重在數據分析平臺的運營,開放數據團隊負責管理政府數據門戶;業務智能團隊則提供用戶界面供市政廳工作人員使用數據;而數據管理團隊負責管理芝加哥的各類市政數據庫。美國聯邦總務局首席數據官總結道:“我們的成功依賴于聚集一支才華橫溢、多元化的員工隊伍,包括數據科學家、房地產專家、架構師、采購專家、技術專家和政策分析師,以建立一支有凝聚力、以客戶為中心的團隊”。此外,與高等學校、研究機構、企業以眾包方式進行數據項目委托也是其團隊化運行的重要手段。
(4)運作模式的靈活多樣
美國針對政府首席數據官行政隸屬關系的調查顯示,38.8%的首席數據官向首席信息官報告,5.9%向首席技術官報告,3.5%向首席執行官報告,7.1%向部門首長報告,還有34%向其他部門首長報告,表明首席數據官制度具有多元化行政運行特征。既有側重網絡信息技術與平臺開發的,也有側重數據分析與業務智能應用的,還有聚焦數據驅動型循證決策的……,重心不同直接影響首席數據官團隊的規模、結構、分工以及與其他部門的合作方式。主要分為集中型、分散型和混合型3種類型,多以集中型為主,即作為行政首腦或首席信息官下屬直屬機構,統籌政府數據活動的組織與管理。但具體采用哪種類型取決于首席數據官的職責定位與政府部門數據治理的資源設施、配套條件與管理能力等多重因素。
“為了更為有效,首席數據官可能需要私人部門的輸入以及政策指導來提供幫助和支持”。限于數據技能、財力物力等限制,市場化或公益化運作已經成為首席數據官運作模式的必要補充。美國城市的首席數據官往往是承擔了城市數據服務運營的小型團隊,絕大多數團隊都與政府體系外的機構建立了伙伴關系。紐約的市長數據分析辦公室是紐約的一家內部分析咨詢公司,由首席分析官(也即數據分析辦公室主任)負責與市長辦公室對接需求,芝加哥的首席數據官與企業建立了緊密的合作關系,并得到企業資金上的無償支持。


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