公共治理體系的愿景與使命
來源:中國行政管理雜志 更新時間:2021-06-03

[摘 要]?從人類的命運與歷史來看,公共治理無論是實踐還是理論,都隱藏著一個終極命題,即人類的自由與解放。人類無論是從個體還是整體,都始終面臨著巨大的生存、發展與競爭和不確定性引發的苦難之中。對痛苦的解放和對自由的追求與實現,產生了人有目的的個體努力與群體的組織與奮斗。因此,真正理解公共治理的巨大作用和價值以及在現實中不斷完善之,就要充分理解這一隱藏的崇高使命,從而賦予整個學術理論和實踐的神圣性、莊嚴性和價值性。基于此,才能在更為宏大的視角、高尚的價值和多元復合的學科支撐下,構建更完善的學科體系和對實踐進行支撐。


公共治理無論作為理論還是實踐的目的何在?這既是公共治理這一理論發展要解決的根本問題,也是國家治理在實踐中要思考的根本問題。只有揭示了這一根本問題,公共治理體系才能真正找到其自身的存在目的和價值。

關于公共治理體系的理論與實踐目的,古今中外已經有大量顯性或者隱性的表述,大體而言,主要集中在國家強盛、經濟發展、人民幸福這三個層面,分別對應著宏觀、中觀和微觀以及政治、經濟、社會三個層面。這當然是對的,然而,這些表述還停留在具體的短期目的和行為表象層面。還不是公共治理體系的根本目的。并且這三個層面的目標雖具有一致性,也存在內部的沖突。更本質地說,公共治理體系作為覆蓋所有社會活動的最廣泛與最復雜的學術與實踐體系,隱藏在大量具體的治理實踐活動的背后,具有深刻的內在超越性。這超越了傳統社會學科分野所帶來的學科局限,從而具有更為一般和終極性的自身宿命。

在此,先下一個斷言,即公共治理體系雖然表現為各種具體的治理活動與社會組織實踐,然而,公共治理體系最終的目的,則是為了實現人類本身的自由與解放。這一過程,是不斷平衡整個社會系統中各種資源和沖突,不斷平衡各種群體利益,并最終沿著人類歷史的發展軌跡來實現的。公共治理體系的最終目的,是通過調集與平衡整個人類社會的群體和資源,通過長期的歷史努力,不僅實現人類整體上的自由與發展,還要實現每一個體的自由與發展。

一、人的不自由狀態是一種現實生活的常態

自由二字看似簡單,但實質定義很復雜。法國大革命的人權宣言將自由定義為“自由即有權做一切無害于他人的任何事情”。[1]孟德斯鳩認為“自由就是做法律允許的一切事情的權利”。二十世紀中后期,以賽亞伯林將自由從積極自由與消極自由兩個層面界定。認為積極自由就是“做什么的自由”,而消極自由則是“不做什么的自由”。[2]從馬克思主義的角度,追求人類的自由可以被認為是馬克思主義的本質和終極命題。正是因為資本主義制度乃至以前的一切制度都阻礙了人的自由實現,馬克思才提出了建立共產主義以實現人的自由全面發展的目標。[3]

要從正面來直接理解自由相對較為模糊,但是從另一面來理解則較容易。什么是自由?自由就是擺脫了不自由的狀態。而不自由會為人們帶來痛苦,因此,自由可以被定義為,人類擺脫苦難與痛苦的狀態。

人類為什么會產生苦難與痛苦,解決了這一問題,就可以探尋實現人類自由之道。對痛苦到底是什么應該如何界定,哲學、宗教、醫學等都有了大量的論述。值得啟發的是醫學界在二十世紀中葉后對于疼痛的界定,歷史上長期以來醫生總試圖對病人的疼痛進行生理上的各種描述,然而并不得其法。上世紀中葉后,醫學界開始換一種思路,將疼痛的判斷主觀化。病人認為是疼痛,就是疼痛。準確的表述為“疼痛是一種與組織損傷或潛在組織損傷相關的不愉快的主觀感覺和情感”。[4]對于人類的普遍痛苦而言,亦可以這樣定義。個體的不自由狀態或者痛苦狀態是由于外界環境、社會條件以及個體生理和心理所共同形成的自我狀態判斷。換句話說,人類雖然生存在客觀世界中,但最終是以自我的主觀世界來重構客觀世界的。[5]實現人類自由,就要從根本上解決和消除個體認為自己不自由或者痛苦的狀態。進一步分析個體痛苦的產生原因。大體而言,人類的苦難和痛苦的產生有六種原因。

(一)個體不完美產生的痛苦

這既包括先天性也包括后天性的不完美。先天性的不完美來自于身體本身和遺傳,后天性的不完美則來自于心理對于當前自我狀態的否定。個體往往通過橫向比較形成較為廣泛的自卑的狀態。例如由于出身、教育、階層、文化等原因形成了心理上的對自我的否定和人格壓抑,都會形成個體的痛苦。

(二)個體的需求和發展不能得到滿足

個體的需求很多,馬斯洛認為包括生理、安全、社交、尊重和自我實現。這些需求中的正當部分不能得到滿足,就會反向產生痛苦。只簡單滿足個體的需求還不夠,因為個體的需求還有兩個重要的特性,一個是邊際效應遞減原理,一個是需求轉換原理。邊際效應遞減原理會減少個體在某一層面的需求滿足。需求轉換原理則會轉換個體的需求方向。當某一種需求由于供給得到充分滿足后,個體已經無法在這一層面得到滿足。那么個體就會進行需求轉換。馬斯洛認為這一轉換是從下而上的,從低層需求向高層需求。然而,更為普遍的現象是,個體會轉向自身沒有經歷過的新奇的層面。原先精神上滿足的個體,同樣也會向下去體驗豐富的物質需求層次。物質上基本滿足后,既有可能向更高的精神層面轉型,也有可能會向更新奇的物質需求或者更低一層轉型,例如通過奴役他人、酗酒、藥物依賴等其他非正常的更低層次尋找滿足。

(三)違背個體意志的行為發生

個體生存在社會中,存在眾多違背自我意愿的情形,包括制度性的和非制度性的。制度維度,個體不得不在社會中服從所處時代的制度安排,例如參與到繁重的社會勞動和協作中。非制度性的則來自于其他社會個體的侵害。社會暴力可能發生任何階層,但更可能發生在社會少數弱勢群體中。社會由于缺乏對暴力的有效控制所產生的種種危害人身安全的行為,包括被違法犯罪行為侵害,在暴力強迫下從事勞動或者出賣靈魂乃至肉體,都會給個體本身帶來極大的痛苦。

(四)生活的巨大不確定性和失去的恐懼

生活中充滿了種種不確定性,成為個體痛苦的重要來源。商人會為未來的市場狀況而擔心;官員則會為自身的晉升擔心;普通人,也會為自身的事業,朋友的關系,伴侶的親密程度的不確定性而憂慮。更為普遍的擔心則來自于對個體生命本身的狀況,對生老病死的痛苦。這種恐懼往往不會直接表現出來,但是會深刻地反映在其他方面,例如促使人們去找尋生命的意義或者及時行樂享受物質或者權力的刺激。

(五)社會不公正引發的個體痛苦

社會不公正在兩個層面使個體產生痛苦。一是個體自身所遭遇的不公正,包括個人在自身權利、所處階層、個體收入、發展機遇、法律對待等所產生的不公對待。而由于這種不公正很難由個體努力而改變,從而產生更為嚴重的精神挫敗,進一步加劇了不公所引發的痛苦。[6]孔子在《論語·季氏》中就指出:“有國有家者,不患寡而患不均…”。社會不公正的另一個作用層面則是產生對他人的不公的同情而引發個體的痛苦。作為個體的人類,不僅關注于自身的遭遇和痛苦,同時也在時刻感知他人的遭遇和痛苦。對于同類所遭遇的巨大不公,正常的人類都能夠產生很強的同情心。這在倫理學上稱之為共識或者共情。[7][8]這種共情的同情心,會使得悲劇的旁觀者也產生極大的痛苦。

(六)精神難以安寧

人與其他物體的最大區別是人是主觀世界與客觀世界的結合體。無論物質是否滿足,人的內在精神都具有強烈的尋求自由的渴求與動機。這種動機導致了在客觀世界層面的各種努力,最終都很難保障人的精神層面的安寧。精神的安寧,既是一種個體的自我向往,同時也應該是社會給予的一種權利保障。[9]精神的不安會導致兩方面的作用,一方面是產生個體本身的痛苦,另一方面則是驅使個體向外界尋求慰藉,比如對物質或情感的過度依賴,或者是對藥物或者畸形的社會行為的習慣,或者是對未知世界的探索等。

二、不同社會學科體系對人類自由的探尋

正因為人類處于不自由的狀態,人類才會從古至今一直都在向自由的狀態而探索。社會科學,作為人類行為規律和理想狀態描述的抽象性總結,在其不同的學科領域,都對如何實現人類的自由進行了大量的理論與實踐探索。

在所有的社會科學中,政治學、經濟學、社會學是形成歷史較早并且相對較為獨立的學科。①這三個學科的劃分,可以從不同的視角。傳統的方式則是從研究問題出發,例如政治學研究政治制度(國家、公民、選舉等),經濟學研究經濟行為(生產、分配、福利等),社會學研究社會單元(族群、家庭、社會組織)。隨著學科之間的互相融合,以及方法論的逐漸滲透和研究對象的交融,用研究對象和問題已經很難對學科進行劃分。對這三種學科的劃分應該從其核心的本質,即研究所持有的核心出發點和立場出發。(① 需要說明的是,人類社會對自由的探索還有來自基于信仰的宗教和基于精神分析的心理學等其他領域。在此就不予贅述。)

政治學與其他學科的實質區別在于其解釋社會行為的視角始終圍繞著一個核心問題,即權力(利)。[10]普通個體的自由范圍稱為權利,而組織或者強權者所擁有的支配范圍則稱為權力。政治學則通過社會中普遍的權力(利)關系來建立一整套社會行為解釋體系。在這種視角下,政治學認為解決人類自由的問題,在于構建正義或者善的權力(利)關系。為了實現此目標,需要構建公民—社會—國家等多個主體之間有效的權力(利)互動體系,保障公民的基本權利,實現政府的有效運轉和社會整體的治理等。為此,在人類漫長的政治思想史上,出現了多個為了實現人類自由的理想社會設計,如理想國、烏托邦等。

經濟學的核心是效用,或者說是價值。整個經濟學體系,是圍繞效用體系來實現對人類整個行為體系的解釋和構建的。[11]認為每個人都出于自身的利益而行動,全社會則建立起龐大的效用交換體系,來實現整個社會的組織。因此,經濟學是完全的利益視角來看待整個社會行為的,認為一個社會只要建立了基于自由等價的交換體系,就可以實現整個物質與勞動體系的有效組織,從而實現人類社會的自由。這種視角,在資本主義早期取得了巨大成功。然而,這種視角也產生了兩個問題。第一,資本主義中后期所遇到的巨大危機和破壞,證明了市場失靈是一種經常現象,所以需要他力(主要是政府)管制。第二,基于利益交換視角來組織政府和公共事務,容易使得社會的上層建筑變得唯利是圖和背離善和正義的基本目標。

社會學的基本視角是關系。[12]關系就是個體與個體之間的連接。社會學將整個社會視為巨大的關系網絡,人們基于不同的關系(地域、親緣、情感、認同、利益等)而相互作用形成巨大的社會網絡。社會學認為人類必須要歸屬于某種群體之中,才能更好地實現自由。因為,無論是政府還是市場,都無法提供足夠豐富的連接和關系場,從而滿足人類復雜的連接需求。因此,社會學鼓勵社會豐富人類的各種關系和構建各種社會組織,從而實現對個體復雜需求的充分滿足。

可以看出,無論是政治學、經濟學、社會學,其對于人類自由的解釋和道路探尋都具有相當的自我局限。政治學側重于從設計角度完善權力(利)體系構建,而對于如何促進生產和服務體系的發展,少有涉及。經濟學則是完全從個體行為出發,認為社會結構是自底向上的自然形成的。這在人類工業時代的早期顯然是有效的,然而當生產逐漸擴大,資本逐漸累積,形成一種獨立的力量時,則越來越顯示出了功利主義體系對人的價值的背離,甚至形成了摧毀資本本身的巨大力量(經濟危機、帝國主義戰爭等),從而證明了基于純微觀功利主義體系的社會完全脫離宏觀架構設計的缺點。人類的復雜的需求,也證明了單純的物質滿足遠遠無法實現人類自身的自由狀態評價。越擁有物質,反而越成為物質的奴隸,則是資本主義后期社會個體普遍的自我感知。社會學基于人類關系的視角則由于其更側重于微觀解釋性,而對宏觀的社會結構設計并無優化方案,在人類自由的道路設計上,缺乏明確的導向和建構。并且社會學所提出的豐富社會組織的方案,更多是一種宏觀架構形成后自然形成的結果。

三、公共治理體系的實踐性、廣域性、超越性、平衡性與系統性

以上各種對人類自由的學科探索,始終都是具有典型的自我學科和視角局限的,從而使其對于人類自由與解放的道路探尋總是受制于某種既有的視角或者作用于某些具體的領域,從而缺乏一種普遍性。一旦以某種學科理論作為整個國家治理的核心視角時,則勢必陷入某種偏頗之中。最終會失去實現人類自由的本意。在這種情勢下,勢必需要一種新的理論體系來解決各種理論之間的沖突與平衡。公共治理作為一種具有超越性的學科則逐漸顯示了其所具有的作用。

第一,公共治理是一門實踐的學科理論。與以上的學科不同,公共治理本身完全是從實踐出發,從實踐中總結規律并指導實踐的知識體系。與上述的學科相比,公共治理本身沒有任何預設的形而上學的理論假設。公共治理所唯一具有的,就是治理實踐本身。這種實踐性決定了公共治理體系具有高度的可檢驗性、可操作性和務實性。一切在現實中得到檢驗和有助于解決問題的理論,公共治理都充分吸納,反之,不予采納。換言之,公共治理本身是知行合一的學科。這種實踐性,決定了公共治理體系能夠更好地適用于國家社會的運行的調節之中。同樣,實踐性也決定了公共治理避免了任何已有學科的狹隘的經驗與教條。因此,在公共治理體系中所總結的規律,我們更喜歡將其稱之為知識,而不是理論。因為一旦稱為理論,這就似乎隱藏著一種先驗的假設,這在始終變化的實踐中,則顯然是不存在的。

第二,公共治理體系具有廣域性。實踐性決定了公共治理沒有明確的學科邊界:實踐在哪里,哪里就有公共治理,也就會形成公共治理的相關知識。這使得公共治理體系覆蓋了社會中從微觀到宏觀幾乎所有的社會活動。而且這種嵌入并沒有帶有預設的理論前提和強烈的理論偏執。通過廣域公共治理體系,吸納其他已有邊界的學科,從而構成了實現對全社會活動行為的客觀規律的系統規律探尋和知識構建體系。

第三,公共治理體系具有超越性。公共治理一切從實踐出發,強調治理的實際效果,其直接的效果就是提高公共組織的效率,促進整個社會的有效運行,提供各種(公共的和非公共的)產品和服務,從而最終實現人類的自由和解放。而公共治理的廣域性則必然導致了公共治理理論必須吸納和整合已有的所有公共領域的理論、知識和實踐經驗。這種整合吸納并不是原封不動地填入公共治理的不同問題之中,而是在已有理論的基礎上,形成一種新的完整的知識體系。在這一知識體系下,原有其他學科的已有的具有形而上學性質的理論偏執則降為公共治理體系下的可選工具之一。公共治理體系之下,既具有各種體系化的理論工具,也有非體系化的各種顯性和隱性的治理經驗和知識,以及根據實踐需要所做出的各種新的決策和行動。因此,公共治理體系就具有超越已有的各種理論的天然屬性,這種超越并不是指孰優孰劣,而是指其擺脫了原有理論框架的桎梏。

第四,公共治理具有平衡性。公共治理怎么樣實現對已有理論的超越呢?這種超越并不是對既有理論的拋棄,或者如填色板一樣的簡單填充,而是充分利用各個理論之間的優劣,進行相互平衡和調和。如同畫板中的紅黃藍的三原色可以調配出各種顏色一樣,公共治理也具有這種理論之間的平衡能力。這種平衡性才是公共治理既屬于已有學科而又超越已有學科的根本原因。不同于純粹的政治學、經濟學和社會學,公共治理根據社會公共領域行為的各種不同情況分別采取不同的治理策略和確定行為規定。政府要以正義為主,兼顧公共產品提供和公共服務;企業要以效率為主,市場要建立完備的效用交換體系,但應以政府監管保障其不超出公平正義的底線;社會則要充分發揮其公益性,但要使其符合政府管制的要求和保障其基本運行的經濟底線。這只是較大的領域,在各種細小的領域,公共治理體系都可以根據需要,平衡已有的各種學科理論原則,調配出最優的治理策略。

最終,歸根結底,公共治理體系具有系統性。公共治理是完整的自上而下、自宏觀到微觀的“活”的系統。其不斷吸納外界的信息與能量,通過使用活生生的社會個體和組織,形成有機結合的整體,最終輸出有效的公共決策和公共服務。這種系統性,決定了公共治理體系與任何單一學科都不同,其必須要考慮全局,必須要兼容并包,必須要摒除理論預設,必須要排除學科偏執,形成高度統籌完備綜合詳盡的組織系統。

四、人類的自由與解放始終是公共治理體系的最高與最終使命

以上是從表象層面來剖析公共治理體系,從最高的價值層面,公共治理始終有一個終極目的,就是要實現人類的自由和解放。這是公共治理作為學科體系和實踐活動的最高價值所在。而正由于這種最高的價值存在,使得公共治理才具有了能夠兼容并包,吸收人類一切優秀的制度文明成果并不斷面向未來的能力。

人類自由的實現需要艱苦卓絕的歷史努力。各種學科乃至哲學宗教等都具有這種內在的稟賦。然而,自由的實現并不是以自由為名就可以實現的。人類個體、文明環境的復雜性和文明進化的多路徑性,導致了對于自由和自由實現途徑的認識必然是多元甚至是互斥的。然而,隱藏在人類看似沖突的自由追求中,實際上同樣顯現了人類追求的共同性。即自由是人類個體和社會對自身狀態的認知,而不是其他個體或者超自然意志的判斷。因此,人類自由的實現,既是一個個體與社會長期永恒的命題,也是一個多元復雜的路徑。

隱藏在多種文明自由信仰的背后,是人類社會的組織實踐和各種公共產品的提供。這種組織實踐和產品提供是具有高度的實踐中的共同性。理論并不能讓人類走向認同,但是實踐可以。公共治理體系與其他學科體系最大的區別在于其內在的實踐性和實踐性所演化出的超越性和平衡性。這種面向自由的實踐性,是公共治理最為耀眼的特質。因此,公共治理歸根結底,是人類作為組織整體通向自由解放的實踐學科。

五、人類自由的實現原理——公共治理的視角

從公共治理的視角而言,人類自由的實現,必須要從人類不自由的痛苦的原因出發。通過體系化的組織和公共產品供給,始終在實踐中解決人類不自由的個體痛苦,并通過對個體痛苦的解決來實現對人類整體痛苦的解決。

1.逐漸構建完備的公共服務和社會保障體系。完善的公共治理的首要目的與標準是建立覆蓋全體社會個體的基本公共服務和保障體系,從而解決個體在任何情況下的基本生存和長遠發展問題。這種公共服務和保障體系隨著社會的不斷進步而不斷完善,最初僅是基本需求的滿足,隨后發展到完備的公共醫療、公共教育、公共交通、社會保障等。

2.建立有效的暴力控制體系和正常穩定的社會秩序。社會暴力的危害在于摧毀一切正常的社會行為從而讓人人自危。因此,有效的公共治理體系致力于建立一整套完備的社會暴力控制體系。這種暴力控制對內不僅針對于社會個體,防止內部犯罪的發生,同時也針對政府本身,防止公權的濫用暴力。對外,則要構建有效的國家防御機制,從而保障社會不被外部暴力體系所侵害。暴力控制的目的是建立長期穩定的社會秩序,這種社會秩序提供了全社會各種活動的安全屏障。

3.建立有效的經濟系統以提供豐富的物質產品。物質系統是社會存在的基礎。有效的公共治理體系必然能夠提供足夠的物質滿足。在不同的歷史階段,經濟系統所提供的物質產品的組成是不同的,農業時代,以糧食衣物等基本生活物品為主。自工業革命后,通過市場組織全社會的生產勞動從而提供豐富的物質產品。互聯網時代后,裝備了網絡的市場體系,在信息交換和資源調度方面乃至消除市場失靈本身,具有更大的能力。從而使得人類逐漸進入了一個物質愈來愈豐富多元的時代。

4.逐漸消除社會不公正。社會不公正的原因很多,既包括個體差異形成的自然稟賦和社會稟賦,也包括社會特權腐敗等引發的制度性不公正。這種不公正的消除是一種歷史性的過程。對于個體差異而言,所形成的待遇適度差異有助于社會的有效競爭和激勵。而特權和制度引發的不公正則會演化為少數人對多數人權利和自由的嚴重剝奪。市場形成的資本積累也會造成強者愈強的馬太效應,從而客觀上形成資本優先占有分配的格局,這也需要公共治理體系通過各種手段進行平衡。由于不公正的成因和效果極為復雜,消除社會不公正將是一個漫長的歷史進程,但也是歷史的必然趨勢。

5.發展科技消除人類天然的缺陷或者局限。人類在自然狀態下,天然會受到自然本身的約束,這包括物理空間上的約束和生理缺陷上的約束,如各種疾病的產生和有限的活動能力和壽命。因此,社會需要發展科技,從而增強人類在自然面前的生存能力和活動范圍。同時也需要通過生物技術等手段,逐漸消除人類作為生命體本身所具有的各種先天缺陷,包括內在隱藏的各種先天與后天的生理缺陷和疾病,乃至在智力、體力上產生的較大差異等。最終,技術的發展最終是為了讓人類擺托自然對人類自由的過度束縛。

6.建立教育、藝術、信仰等綜合心靈訓練體系。人類意識具有強大的主觀能動性,從根本上說,個體對是否自由的判斷是基于物質獲得和身體感知之上的心理判斷。自由最終是要實現心靈的歸屬與安定。因此,社會需要建立起完整的心理訓練和教育體系。這既包括各種基于知識和技能的教育系統,其目的既在于理解世界和增強人類改造自然的能力,同時也在于理解社會和自身;也包括了藝術以及基于信仰的心理訓練,其最終是在不完美的世界與個體中找到心靈的歸屬與安定。這種信仰既可以包括對偉大事業的追求,可以包括對超自然事物的敬仰,也可建立在對世界的觀察與思辨中,還可以在建立美的活動中安住。通過構建這種多元的心靈訓練體系,幫助人們實現復雜自由需求上最后的安寧,從而完成主觀與客觀世界的自由統一。

六、結論

公共治理體系始終是以人類社會的整體自由為終極目標的理論與實踐體系。人類的不自由狀態是現實世界中的一種常態,從本質而言,不自由是基于客觀基礎上的主觀狀態判斷。其根源包括:個體不完美;個體的需求和發展不能得到滿足;違背個體意志的行為發生;生活的巨大不確定性和失去的恐懼;社會不公正引發的個體痛苦;精神難以安寧等。公共治理體系需要統籌綜合各種社會學科體系和社會管理活動,建立起超越性、平衡性、系統性的社會運作調節系統。為了人類整體上的自由實現,有效的公共治理體系應致力于六個方面的建設:逐漸構建完備的公共服務和社會保障體系;建立有效的暴力控制體系和正常穩定的社會秩序;建立有效的經濟系統以提供豐富的物質產品;逐漸消除社會不公正;發展科技消除人類天然的缺陷或者局限;建立教育、藝術、信仰等綜合心靈訓練體系。
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作者系中央黨校(國家行政學院)公共管理教研部教授



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