《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》在第五篇“加快數字化發展 建設數字中國” 第十七章提出要“提高數字政府建設水平”。

那么，在國際視野下，中國數字政府建設是怎樣的？早在2012年，復旦DMG的兩位小伙伴就對一位曾十多次訪問過中國的國際數字政府資深學者Sharon Dawes女士進行過訪談，請她談談對中國數字政府建設的印象和觀察。

雖然已過去了九年，這段訪談記錄仍能對我國數字政府的實踐者和研究者提供一個難得的外部視角，使我們有機會從他人的眼中看自己，并有所啟示和思考。

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受訪人：Sharon Dawes

簡介：紐約州立大學Albany校區政府技術研究中心（CTG）創始主任（1993年至2007年），開創并領導CTG成為國際上最早的數字政府研究機構之一。1995年，時任美國總統克林頓為該中心頒發“美國政府創新獎”。作為美國國家公共行政學院院士，她于2006年當選為北美數字政府學會（Digital Government Society）首任主席，1997年被美國《政府雜志》評為“年度官員”，2005年獲美國“政府技術會議”頒發的“朱里安尼領袖獎”。她還被聘為美國國家科學基金會、美國政府審計總署、國家檔案局等政府機構的專家咨詢委員會成員，曾參與歐洲2020電子政府路線圖計劃，擔任聯合國大學電子治理中心專家咨詢委員會主席，并曾被中國國家信息中心聘為電子政務海外專家。

問：通過與中國在電子政務領域的交流合作，您對中國電子政府發展的整體印象如何？

Sharon Dawes：

我的總體印象是，就像中國政府開展大多數工作一樣，中國政府對于發展電子政務有著深思熟慮的規劃，每一次規劃為下一步的發展打下基礎，并逐步推進。這與美國有很大的不同。我還觀察到這些規劃為中國各地的政府都設立了宏觀的目標，而為各地電子政務制定的具體目標和期望卻又各不相同，比如東部沿海的省市有著較好的基礎設施與更多的受教育人口，因此，對東部沿海的電子政務有著比西部更高的期望，我覺得這很有道理，中國地區間的發展差異遠比美國要大，所以對不同地區設定不同的目標非常重要。

我還在中國交流時了解到，一些全國性的電子政務政策在出臺前，會選擇一些地方先進行試點。在美國也有類似的做法，雖然不一定是在全國層面。美國政府有這樣的傳統，就是在許多公共政策和公共行政領域，聯邦政府會投入資金對政策進行短期“試驗”，所謂短期，有時是指4年。這些“試驗”會對相關政策的實施提前進行試點，或暫停某一項既有政策，讓地方可以嘗試一些新的做法。這些“試驗”往往需要進行評估，或對不同試驗之間的結果進行比較。

在電子公共服務方面，我發現的一個中國特色，也是我非常喜歡的一點，就是新技術服務手段與傳統服務方法的有效結合。我記得幾年前，鄭磊帶我們參觀了上海的一個社區服務中心。我印象特別深刻的一點是，一方面民眾可以在這個中心通過信息技術獲取一站式的、整合的公共服務，由于當時他們還不能在家里通過網絡獲得這些服務；而與此同時，就在這個中心的另外一個辦公室里，有一位老婦人正在通過傳統的方式調解社區居民的家長里短。這兩種服務手段都在同一幢大廈里進行，這對我來說，非常生動地體現了中國的文化特色，既與時俱進地運用新技術，又同時保留了成熟的、可靠的傳統模式，這一點我特別喜歡。

問：美國是否也有這種將傳統方式與信息技術結合的服務模式？

Sharon Dawes：

我們沒有這樣的模式，我們曾經通過郵件或者柜臺提供公共服務，這就是我們的傳統形式了，但我們沒有真正意義上的通過人際互動來提供公共服務。只有在少數領域依舊通過人力來提供公共服務，在大多數地區我們已經逐步過渡到電子化公共服務，但民眾依舊可以直接前往交管局，通過排隊、填表來申請駕照，因為不是每個人都會使用電子化手段。但美國的大多數政府，除非是非常小的地方部門，還是會引導民眾通過電子化的方式來獲取公共服務，主要是因為電子化公共服務比傳統方式更有效率。作為一個公民，你可以對整個流程更加清楚，你也可以全程跟蹤你的申請過程，這些都是好的方面。

然而，這也讓政府和民眾的距離更遠了，所以公共服務電子化的結果顯示了其兩面性，這就涉及到公民的參與程度。從表面上看，公民的網絡參與程度在增加，至少網絡參與的機會是增多了，但目前參與網絡的用戶是否能代表所有的潛在用戶？仍然是個大問題。公民通過電子手段提出的意見是否得到了與面對面對話和聽證會采集到的意見同等的重視程度和待遇？這也仍然是個問題。我們已確信電子化很有效率，但我們還不清楚它是否提供了更優質的服務，我想這個疑問在其他國家也同樣存在。

問: 過去幾年電子政務在中國發展迅速，就您看來，是什么因素促使電子政務在中國發展如此迅速呢？

Sharon Dawes：

我認為是由于中國有不同的政治體系。在美國，我們往往要花很長時間去做決策。不同的人都有不同的觀點，而政治過程往往試圖去盡可能滿足更多人的觀點，這最終會導致難以決策，或者出臺一系列不同的政策選項，以滿足不同特定群體的需求。這樣，就有了一攬子“混搭”的政策，而這對政策的實施造成了很大困難。

我們采取了一種分權實施的方式，通常只給出相關政策的大致框架與規則，有時還配套一定的資金，從聯邦政府給到州政府，再給到地方政府，但也并不是每項政策都有配套資金。這些都使得政策的落實需要很長時間，在實踐過程中在各個地方也會產生很多變化，因為各地會對政策進行“本地化”的調整。

而在中國，我感覺可能在最初決策階段，會有許多討論，會有許多不同的方案來滿足不同的需求，但一旦政策制定出臺后，其實施過程就是統一和集中式的，在美國存在的可能延緩或阻礙一項政策的不同意見在中國可能也存在，但這些不同意見卻不會延緩或阻止一項政策的實施。因此，政策能在中國很快得到推進。

問: 您如何評價這種推進方式？

Sharon Dawes：

我并不覺得這種推進方式是件壞事，相反，我認為能夠制定深思熟慮的，并有內在連貫性的政策是一件好事，但我認為在政策制定的過程中，應確保各種聲音都能被聽到。同樣，在政策實施過程中，能及時得到反饋也非常重要，以檢驗政策是否達到預期的效果，以了解政策是否產生了難以預料的副作用，并采取措施來進行處理。我不是很清楚中國是否有這樣的機制，但我覺得中國應該有，這一點對于任何政治系統都非常重要。

問: 您認為在電子政務發展方面，中美的主要不同點在哪里？

Sharon Dawes：

回答這個問題對我來不太容易，因為我對美國這邊非常了解，而對中國的了解則停留在表面。中美之間最顯而易見的一個差異是，中國的發展速度比美國更快，盡管中國起步較晚，但發展得非常穩健，也更迅速地取得了成果。我認為這一方面和中國自身的努力有關，同時也反映了一種普遍的發展規律，就是先發者一般需要有較長時間的探索過程，而后發者則能夠迅速充分地學習先發者的經驗。在南美或世界其他地方，你也可以看到這一點。

我覺得中美之間的一個主要差別在于中國政策的執行過程比美國快得多，且堅持不懈，而在美國我們往往是走走停停。此外，在美國，無論在聯邦政府的機構之間，還是在地方層面的各州之間，都存在著很大的差異，包括電子政府項目的目標、設計、實施、成果等各方面，與中國相比，都存在著更大的差異。我不是說中國電子政務的發展就沒有多樣性，但我有這樣的印象，就是中國的各個政府部門、各部委和各級政府都朝著相似的方向發展，只是在發展階段上有所不同。

而在美國，各地電子政務的發展目標則更具差異性，有更大的多樣性。因為美國各地政府之間除了在規模與能力上有差異之外，彼此之間也有著更大的獨立性。州政府與州政府之間，以及州政府與聯邦政府之間都是相對獨立的。盡管地方政府相對而言和州政府有更多的聯系，但由于他們的規模、經濟發展水平和影響力不同，他們之間仍然存在很大差異，也有更大的獨立性。在美國，你很難說美國的電子政務就是“這樣”的或是“那樣”的，因為各地做法都很不相同。

問: 如何才能變得更具多樣性呢？

Sharon Dawes：

我不是說多樣化就一定更好，但多樣化會更具地方特色，也更有針對性，會針對特定的人和特定的場景來設計系統，但這也意味著更高的成本。美國還缺少一個統一的基礎設施，在美國，你還不能期望在任何地方都能以同樣的方式獲得某項服務。我覺得也許中國可以做到，雖然你們還未實現。我覺得這是一個理想的模式，政府應該向所有民眾提供同樣的、基本的服務，在不同地方提供的服務的質量也應該相同。

而在美國，我們還缺少個性化的整合服務，雖然我們很想實現，但目前還做不到，因為美國沒有統一的全國性身份證系統，美國民眾也不想要。我們想要更好的公共服務，我們想要社區服務，我們想要整合的一體化的服務，但我們卻不想要一個全國身份證系統。但如果沒有后者，就不會有前者。中國有全國的身份證系統，所以你們有可能根據每個人的不同情況，提供個性化的公共服務，而這正是歐洲正在做的或正想做的，他們有全國身份證系統，只有英國沒有，因為他們和美國有同源的政治文化。

問: 您對現階段中國電子政府的整體發展有何看法？

Sharon Dawes：

我的一個粗淺的印象是，中國的電子政府更多將重點置于基礎設施建設和服務應用開發，這一點在全世界都很普遍。相比之下，利用信息技術來推動政府行政改革的步伐則較為緩慢，這一點在國際上也是如此。服務應用和基礎設施建設與推動政府改革轉型（比如政府信息公開）這兩者還沒有很好的融合在一起，而將兩者融合起來是非常重要的，因為他們之間是彼此相輔相成的。政府行政改革和電子政務基礎設施建設和服務應用之間的融合關系在美國和歐洲結合得相對緊密一些。但即使在美歐，這兩者的結合也是一個難題。

問: 美國是如何將這兩者結合起來的呢？

Sharon Dawes：

在美國，兩者之間是通過最高層面，而不是在整個體系的各個層面，來將兩者結合起來的。比如，總統的“開放政府”政策、總統頒發的有關政府檔案的行政命令、以及白宮對政府信息公開的要求等，還有白宮對IT基礎設施投資的領導、設立政府首席信息官、進行政府采購等，所有這些工作的目標和計劃在白宮都是結合在一起的。

但在國會就結合得不是這么緊密，因為國會有不同的委員會，各自關注不同的領域。在一些州政府，這些工作也都是結合在一起的，比如在紐約州，信息技術部和政府首席信息官更多負責IT基礎設施建設和服務應用，而與此同時，我們又設立了開放政府委員會，來負責政府信息公開工作，而州長的責任就是要把這兩部分的工作結合起來。

將兩者很好地結合起來是一個普遍的難題，一方面，要通過信息技術來提升服務質量、降低成本、提供統一的平臺來提供信息，提升生活品質；而另一方面，在政治領域，又要求運用信息技術來實現對政府的問責，提高政府的透明度。前者強調政府的服務，后者則強調讓公民來監督、了解和批評政府。現任的總統要求我們同時做好這兩項工作，對任何國家來說，要做到兼顧這兩者都還有很長的路要走。

問: 您對未來中國電子政務的發展有什么建議？

Sharon Dawes

如果一定要提一些建議的話，作為一個外部觀察者，我覺得有下面這些工作可以去做或需要加大力度。首先，要從發展的初級階段邁向高級階段，就需要不斷提高公眾的教育水平，而且這一點不僅僅有利于電子政務發展。第二，對不同的政策進行試驗并檢驗其實際效果非常重要。第三，中國已經在營商領域對標了很多國際慣例，從而使世界各國在和中國開展商務活動時更有信心，也使中國的企業在與世界各國打交道時有著同樣地預期。我覺得，中國在電子政務方面還可以和國際開展更多交流，不僅僅是在IT基礎設施建設和服務應用開發上，我覺得有些國際上比較好的案例可能會對中國有所啟發和幫助，而中國是否采納，應該由中國自己來決定。我覺得中國應該想辦法讓中國的政府工作、商務活動和社會生活更容易被外面的世界所理解，這樣會給中國帶來更多的機會，更多正面的機會。