本次疫情中，大數據在境外輸入監測分析、防控救治、資源調配、復工復產等各環節發揮了巨大的作用。從未來發展趨勢來看，數字時代正加速來臨，大數據管理和應用將成為國家治理體系和治理能力現代化建設的基礎支撐。如何在后疫情時期搶抓機遇，找準切口，讓這種“戰時”的經驗轉為“平時”的常態，更好運用大數據提升城市治理現代化水平？2020年3月31日，總書記在考察調研杭州城市大腦運營指揮中心時的指出，“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。”為此，我們立足現有的網格化治理基礎，就“大數據+網格化”助推城市治理現代化開展專題調研，總體認為，要以大數據為支撐，搭建“城市大腦”平臺，消除信息孤島，實現數據共享，同時優化網格單元設置，加快打造大數據應用場景，為推動長沙城市治理精細化、智慧化、高效化提供參考和借鑒。
現狀：進行了有益探索
自2010年，長沙作為全國首批社會管理創新綜合試點城市開始，我市以網格化服務管理為工作模式，以信息管理平臺為技術支撐，進行了系列有益探索，在提升基層治理效能上取得了一定成績。
一是在網格管理上做出探索。市級層面，市委政法委、城管、公安、人社等部門都按條線分別建立了自己的網格化管理系統。比如城管環保網格化信息平臺，將全市城區劃分為627個社區網格，將城管、環保事項劃分為ABCD四類和56項處置標準，并明確問題上報、流轉派遣、處置辦結等工作機制。區縣層面，天心、開福、雨花、岳麓等區基本形成了“橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋”的網格化組織管理體系。比如天心區成立了專門的網格化綜合服務中心，科學劃分418個網格，梳理了黨建、綜治、城管、環保等222項入網事項，打造了“網格通”手機APP；開福區組建了“1+5+N+X”網格化社會管理標準化服務團隊，升級了“智慧開福綜合服務云平臺”。二是在數據歸集上實現突破。市里成立數據資源管理局之后，出臺《長沙市政務數據資源管理暫行辦法》，著力從制度根源上解決“共享難、協同難、安全難、應用難”等問題，歸集共享了151類政務關鍵數據資源，匯聚支撐111個政務服務高頻事項，完成383類信息資源目錄梳理和24家市直單位共243項數據需求調研。同時，部分區縣實現了信息的共享。比如雨花區建設擁有27個信息管理系統的城管智能管理平臺，并逐步與公安、交警、城管、環衛、園林、市政、街道等資源共享，實現城市管理的全方位覆蓋、立體式監督、數字化管理。
三是在平臺搭建上加速推進。與騰訊、華為展開戰略合作，共同打造“新型智慧城市示范城市”強大內核——“城市數據大腦”。目前，30家市直單位的62個應用系統已遷移至政務云平臺，建成了人口庫、法人庫兩大基礎庫和電子證照庫、政務服務事項庫、商事庫、涉稅庫等四大主題庫。同時，全新的“互聯網+政務服務”一體化平臺正式上線運行，建成了一網通辦等16個核心業務系統和5個應用支撐系統，歸集了90個重點類型230余萬電子證照。“我的長沙”城市移動綜合服務平臺上線168項公共服務和個人服務，注冊人數突破164萬。
四是在運行服務上取得實效。“互聯網+政務服務”依申請六類政務服務事項網辦率、一次辦率均達到97%以上。“一件事一次辦”辦理環節由851個減少到251個，減少70.5%；辦事材料從1201份減少到721份，減少40%；辦理時間由1478.5個工作日減少到684.5個工作日，減少53.7%；跑動次數由268次減少到71次，減少73.5%。天心區2019年通過“網格通”APP收集、上報各類事項共95792條，處置率達到98.51%，其中黨建類3848條，城管類57840條，綜治類20112條，環保類3341條，應急類1979條，物業等其他類8672條。
問題：面臨著全新挑戰
隨著城市管理的精細化要求越來越高、網格化業務不斷增加、基層數據量不斷擴大，傳統的網格化治理正面臨著新的挑戰：一是規劃統籌力度不夠。新型智慧城市建設尤其需要自上而下、系統規劃、統籌推進，整體協同。從我市現狀來看，智慧城市缺乏“一盤棋”總體布局，各層次規劃的編制、審查、落實等工作機制尚未建立。市級層面沒有建立統籌協調、指揮調度、聯動處置、評價考核的組織機構；部門層面，城管、衛健、綜治等部門各自都有一套獨立運行的組織機構和運行機制，基本都是條線推進，逐線下沉到底，存在各自為政劃分網格、信息不能互聯共享、綜合效力難以發揮等問題；區縣、部門各自為政，“想到哪里、建到哪里”的現象突出，“孤島”“煙囪”林立，與習近平總書記提出的“三融五跨”、協同推進的要求相距甚遠。
二是數據資源亟需整合。數據資源是城市治理現代化的“血液”。牽頭作用發揮有限。市數據資源管理局作為政務數據“總倉庫”“總樞紐”，雖然已經在有序推進，但要破除長期形成的數據壁壘并非易事，依然存在“部門本位不愿共享、考慮風險不敢共享、標準各異不能共享”等難題，導致地位尚不突出，作用發揮還不明顯。比如在本次疫情防控中，由于數據分割在不同部門，獲取不及時、部門間算法有偏差，制約了數據處理時效。數據整合難度較大。一些職能部門開發了業務系統，個別地方還開通了業務APP，但部門間存在信息壁壘和信息孤島，主要表現在數據采集階段的重復采集和錄入，不僅增加了市民數據采集登記的負擔和部門維護更新的成本，而且與當前信息共享、大數據應用的要求不相適應。調研中，很多市民抱怨，不是怕采集數據有多復雜，而是怕重復采集，多頭采集。數據應用程度不高。由于數據資源沒有實現全面整合共享，加上大數據支撐技術落后，缺乏對綜合數據的挖掘和分析，難以在新型社會治理中發揮成效。比如目前仍以網格員主動采集上報為主，居民主動申報、智能自動化采集不夠。
三是網格系統有待規范。目前我市網格化管理還停留在部門的單項業務應用階段，因多個條線部署、多個標準劃分，基層信息不能順暢流轉和處理，“網格化+信息化”的信息系統尚未建設。設置標準不一。網格設置缺乏統一規范，相關部門僅需考慮本部門工作便利自行劃分網格，各自安排任務。比如全市目前共有基層綜治工作網格2056個，城管維護作業網格2515個，還有公共服務、市政、食安、消防、人口等各項工作都要求進網格，造成網格交叉疊加、網格力量各管一線的問題。力量需要整合。目前，城市基層治理的各類力量較為分散，以傳統條線管理為主，缺少聯動和協作。據統計，全市城市社區共有城管協管員、治安巡防員、流動人口管理員近萬人，各自對上負責、忙閑不均，造成人力浪費。調研中，市民普遍反映，一個網格中出現問題后，難以找到直接的網格責任人。工作效率不高。各部門延伸到社區的信息系統仍然獨立運作，沒有實現整合利用。同時，由于大多數街道（社區）傾向于采取傳統的人力治理模式，對大數據技術的運用不夠，造成網格工作效率低下。一旦出現疫情這樣的戰時狀態，仍然只能依賴傳統方式打人海戰術，科學化、精細化、智能化水平較低。
具體對策建議
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加強頂層設計，實現推進“一盤棋”
必須從戰略謀劃的高度，進一步強化頂層設計，統籌各方力量有序推進。
一是健全管理體系。積極構建“橫向到邊，縱向到底”的管理體系，形成上下聯動、齊抓共管的網格化治理新格局。橫向上，以數據資源局為主體，進一步整合職能部門數據資源，對全市各條各塊的數據進行統一歸口管理，按照“無條件歸集，有條件使用”的原則，實現信息互通、資源共享、秩序共建。縱向上，建立市、區縣（市）、街道（鄉鎮）、社區（村）四級網格化管理體系，一級對一級負責、層層抓落實。其中，市級層面以市數據資源管理局大數據中心為基礎，實行“兩塊牌子、一套人馬”，為全市數據資源整合提供技術支撐。區縣（市）層面新建或以現有的網格化服務管理中心為基礎進行調度。
二是完善制度建設。出臺“網格化+大數據”的三年行動方案，明確用三年的時間搭建起全市“城市大腦”通用平臺。及時制定全市創新“網格化+大數據”社會治理機制實施意見，修訂完善全市“網格化+大數據”標準體系，建立健全數據安全保密管理制度，完善專職網格員選拔聘用、教育培訓、薪酬待遇、管理使用和激勵約束等制度機制，進一步推動規范化建設。強化考核問效，將“網格化+大數據”社會治理工作納入績效考核，突出考核各類治理問題是否及時解決、是否有效解決、群眾是否滿意。
三是搭建管理平臺。堅持統一基礎服務支撐、統一基礎數據、統一網格化管理服務應用、統一調度指揮應用和統一掌上移動應用的原則，搭建全市一體化的網格化管理平臺。依托數據大腦打破“信息孤島”和“信息壁壘”，對數據進行梳理、比對、更新，主動、動態掌握社會治理所需的數據資源。利用“大數據+網格化”助推社會治理體系和治理能力現代化，為跨部門、跨層級業務處置、領導決策分析、應急事件響應等提供有力支撐，實現社區家園全網覆蓋，將政府服務能力、指揮調度能力延伸到每個社區，營造共建共治共享的社會治理新格局。2
織密織牢網格，實現管理“全覆蓋”
實現“網格化+大數據”治理，嚴密科學的網格體系是前提。關鍵是做好“三定”。
一是科學“定格”，解決網格怎么劃。統一標準。借鑒《城鄉社區網格化服務管理規范》（GB/T34300-2017），各區縣（市）結合現有網格劃分基礎，按照“規模適度、任務相當、方便管理、界定清晰、職責明確”要求，因地制宜，對轄區范圍內網格進行科學優化設置。劃分之后，相關數據由市委政法委匯總，并對全市每個網格設定唯一的編碼，作為圖層疊加的基礎層，以實現網格地理信息數字化。統一類別。劃分基礎網格和專屬網格兩大類。基礎網格以社區(村)范圍內住宅區、自然村等為基礎劃分；專屬網格以政府機關、學校、醫院、商圈等特定單位為基礎劃定。網格劃分要體現完整性、統一性，既不留空白區域，又不交叉重疊，確保網格邊界明確、相互銜接、全域覆蓋。
二是合理“定責”，解決具體做什么。以基層社會治理“一張網”為基礎，全面整合各職能部門目前下放在社區的“專干”，打造全科網格員隊伍。即網格員應充當好信息員、調解員、巡防員、治安聯絡員、民情服務員等一系列角色，具體負責基礎信息補充采集、社情民意收集、矛盾糾紛化解、安全隱患排查、服務聯系群眾等具體工作。通過出臺規范性文件，為網格員開展工作提供政府依據，保障網格員的責權合法合規。切實做到信息采集到位、民情收集到位、意見梳理到位、案情分析到位、問題處理到位，實現“一網運行，全域覆蓋”“多元合一、一員多用”，切實解決數據多頭采集、重復采集的弊端。
三是優化“定員”，解決人員怎么配。構建“1+3+X”管理模式。“1”代表單元網格，“3”代表網格基本力量，即監督員、管理員和協管員，分別承擔監督、指揮、執行職責，為硬性配備。“X”即社區（村）第三方力量，包括城鄉社區退休的老黨員老干部、熱心社區事務的居民黨員、樓棟長、物業人員、業委會成員或其他志愿者，為動態配備。同時，要優化現有的“在職黨員進社區”活動平臺，真正把在職黨員的力量作為網格化管理的有益補充；要充分發揮村（居）委會、人民調解委員會等依法依規成立的基層群眾組織在網格化服務管理工作中的作用。3
有效整合數據，實現共享“無障礙”
打造智慧社區，關鍵是要實現對數據采集、整合、分析、應用的全生命周期管理。
一是加快數據采集入庫。一方面，通過網格人員日常巡查走訪收集情況、移動終端“隨手拍”、撥打12345市民熱線、應急指揮調度熱線等方式反饋信息事件。同時，可借助騰訊的個人數據優勢，通過宣傳發動、積分兌獎等方式充分調動網格內居民參與網格化管理的積極性，將網格化管理工作觸達到網格轄區內的每一個居民和每一個角落，確保及時更新的、鮮活的動態數據全部入庫，為下一步的決策分析打下堅實的數據基礎。另一方面，推動立體化采集體系建設，借助物聯網“自動”信息采集技術，比如GIS地圖、網格基礎數據、公安二維碼、監控、物流快遞信息、智能小區門禁、門控系統等，運用“人力+科技”等技術力量手段彌補巡查死角，不斷優化升級人工信息采集效率，實現城市動態智能化監管。
二是推進數據整合共享。堅持“無條件整合、有條件使用”的原則。數據整合上，打破部門之間的數據壁壘，將原本分散存儲在不同部門、行業的公共數據按照統一的技術標準、數據標準、接口標準整合匯聚到市數據資源管理局大數據中心，實現業務網格與基礎網格無縫對接。一方面可以通過對不同部門業務進行數據的有機整合，彌補統計數據信息維度不足的缺陷；另一方面也與統計數據進行相互驗證，保證數據的精度與質量。數據共享上，強化部門統籌協調，打通各個職能部門數據交換共享的渠道，使橫向的各個職能部門和縱向的四級網格，都能共享這一平臺、共用這一系統。比如將部門數據資源全部整合到“我的長沙”APP中，就能夠真正實現“一窗受理、一網通辦、一次辦好”。
三是確保數據安全使用。堅持安全底線，加強對數據歸集共享和使用的管理。印發《長沙市政務數據安全管理工作意見（暫行）》，明晰政務數據安全各方職責，建立政務數據安全監督檢查、通報和事件責任追究制度。對共享數據的使用情況實行24小時監控，調閱數據以“水印”方式全程留痕，確保信息安全。4
做好融合文章，實現服務“零距離”
通過匯聚多來源、多維度數據，將大數據思維用于城市治理、民生保障、綜治維穩等基層社會治理工作中，讓曾經“沉睡的數字”發揮出更加精準的社會治理效益。
一是形成閉環處置體系。按照“發現上報、受理派遣、處置反饋、任務核查、事件歸檔、考核評價”六步閉環工作流程，按照網格員-街道（鄉鎮）網格中心-區縣（市）網格指揮中心-市網格智慧中心-網格員的程序，提高事件處置效率。網格員從平臺中心獲取反饋情況，及時回訪或實地復查，掌握問題隱患化解情況，并補充完善平臺系統的數據信息。通過六閉環工作流程，實現橫向部門與縱向網格的協同配合、高效運作。
二是推進數據分析運用。主要運用在四個方面：數據分發。根據各業務規則，對基礎數據進行清洗、建模、分析、分發，在人口、經濟、氣象、交通、城市治理等方面開展多維度分析，編制一批大數據分析報告，實現對各業務應用系統的集中支撐，更加準確、便捷的獲取業務數據。統計分析。可以自由設定查詢、處理條件，及時、方便統計、匯總出各業務部門所需要的城市信息。對比預警。自動對各領域業務數據進行綜合比對、分析，在大數據中及時發現異常、觸發預警。如同一時間段，多個社區醫院發生多起小孩感染某種流感病毒，平臺通過數據分析，發出預警信號。資產溢價。充分發揮數據資產的價值，對符合條件的城市數據支持市場化開發、應用，促進區域信息消費，激發“信息化”資源的創新活力。
三是打造更多應用場景。圍繞便捷、高效、安全的社區全生活鏈服務需求，推進數字未來社區建設，構建豐富多彩的為民服務社區應用場景。比如，以未來鄰里、教育、健康、創業、建筑、交通、能源、物業和治理為重點，綜合運用數字化技術，打造數據驅動的社區服務和管理體系，加快推進智慧社區建設。