基層治理中“信息煙囪” 的表現及根源
來源:人民論壇 更新時間:2020-12-10

    【摘要】“信息煙囪”不僅無法讓人民群眾和企業享受到便捷高效的政務服務,而且制約了基層治理效能的提升。要破解基層治理中的“信息煙囪”,不僅要充分發揮大數據的技術治理效能,建立健全以網格化管理為基礎、大數據平臺為支撐、信息共享整合為手段的信息系統,而且還應該轉變觀念并推動相關制度環境與運行機制的改善。

    【關鍵詞】基層治理 “信息煙囪” 電子政務

    【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

    在基層治理中,“信息煙囪”(又稱“數據煙囪”“信息孤島”)常被用以喻指政府各部門之間的政務信息自搞一套、自成體系,信息壁壘森嚴,一個部門一個“煙囪”,“煙囪”與“煙囪”之間互不連通,信息無法實現互聯互通、互相分享、交換利用。“信息煙囪”不僅降低了基層治理效率,而且損害了黨和政府的公信力,成為目前我國數字政府建設面臨的首要難題。“信息煙囪”現象具體表現如何?根源何在?如何破解?

    基層治理中“信息煙囪”的主要表現

    基層是直面民生的第一線,“互聯網+政務服務”不僅讓企業和群眾“只進一扇門”“最多跑一次”,充分享受優質營商環境下日益便捷的政務服務,而且有助于打破組織內部傳統金字塔型層級結構弊端,促進基層政府流程再造,改善基層治理績效。但是,在基層治理實踐中,如果各部門間的信息化建設各自為政,政務信息壁壘森嚴,就會形成“信息煙囪”,具體表現為:

    政務信息建設各自為政。近年來,各級政府充分運用大數據、云計算、物聯網等信息技術提高政務服務便利化水平,政務信息化體系日趨完善,網上辦事更加便捷,為“放管服”改革取得重大進展提供了有力支撐。但是,在政務信息系統建設過程中,“以項目為中心、以部門為主體、以單一職能活動為主線,以提高效率為目標”組織實施的信息化建設使基層電子政府建設高度碎片化,部門之間、區縣之間、區縣與部門之間按照各自思路和規劃進行建設,缺乏統一協調,很多信息系統互不兼容,形成各自獨立的“信息煙囪”。

    政務信息橫向不聯通、縱向不互動。近年來,“一窗式受理、一門式服務”的集成化政務服務創新成為全國各地追捧的改革潮流。毋庸置疑,“一窗式受理、一門式服務”的集成化政務服務創新有利于群眾與企業到政府辦事“最多跑一趟”甚至“一趟不用跑”,極大實現了政務服務便利化。但是,許多地方的“一窗式受理、一門式服務”集成化政務服務創新也暴露出看似前臺便捷但后臺依然存在著大量繁瑣操作的問題,這實際上反映了政務信息橫向不聯通、縱向不互動,導致數據無法自動流轉而需要后臺工作人員進行傳統的手工流轉。

    政務信息不共享。“互聯網+”時代的主要特征就是通過大數據整合來實現數據共享,繼而提高信息資源使用效益。黨和政府在不斷加大政務信息公開力度的同時,也要求各級政府間及其部門間提高政務信息共享能力。然而不容忽視的是,政務信息共享困難重重,始終未能建立起完善的政務信息共享機制。首先,政府內部信息共享機制不健全,導致政府部門之間無法共享相關政務信息。其次,政府和公眾之間缺乏信息共享,導致公眾很難通過政府獲得一些自己所需的政務信息。再次,政府內部沒有統一、開放、共享的政務信息資源服務機制,導致公眾沒有合適的渠道來搜尋相應信息。最后,政府部門缺乏政務信息共享長效機制,導致政務信息資源共享淪為“走過場”。

    “信息煙囪”不僅使數字政府建設的預期效益難以實現,而且不斷損害基層治理

    “信息煙囪”增加了公眾負擔并損害了政府形象。由于存在“信息煙囪”,而公共事務又往往同時涉及多個政府部門,公眾和企業辦理各類證明、審批等事項時,常常要跑遍數個部門,重復交表、多次往返,增加了公眾和企業的時間、精力等成本,導致公眾和企業對基層電子政務建設滿意度不高。于是,盡管“政務云”“物聯網”等概念已經被各地頻繁使用,但輿論經常吐槽的是,生孩子需要花上半個月時間準備健康證明、生育證明甚至是納稅證明;辦理證件執照不能立等可取、需要幾次“跑部”。最終,各地日益重視的網上辦事大廳建設最大的亮點是實現了“無紙化”,至于“只進一扇門”“最多跑一次”的便捷政務服務依舊有很大改進空間。

    “信息煙囪”阻礙了基層治理效能提升。第一,導致了政務信息碎片化。盡管人口普查、經濟普查以及大量與社會經濟生活息息相關的數據都掌握在基層政府職能部門手中,但“信息煙囪”使各部門難以與相關部門展開有效的政務信息互動與合作,從而造成了政務信息碎片化,大大降低了政務信息使用效益。第二,提高了電子政務運作成本。在信息系統建設中,由于采用“區域管理與行業管理并存”的網絡開發體系,基層政府各職能部門往往“各自為政”,整合利用政務信息資源建設開發力度不足,形成條塊分割與網絡分離格局,導致大量網絡基礎設施建設盲目仿效和重復建設,存在軟硬件信息系統的重復建設、人力的重復性勞動等問題,不僅造成極大的資源浪費,而且使基層政府運營成本居高不下。第三,加劇了基層治理中的形式主義。“信息煙囪”既增加了單一政府部門的信息統計量,也加劇了政府內部縱向與橫向之間的信息不對稱。于是,上級政府更加頻繁地使用督察、考核等方式來不斷強化對基層政府的“痕跡管理”,而疲于奔命的基層政府在“一個表格反復填”“一條信息反復報送”中自然越來越容易出現“互聯網+形式主義”問題。第四,可能會滋生“微腐敗”。“信息煙囪”導致政務信息不透明、政務服務流程冗長以及審批層次擴大化等問題,為相關部門通過自由裁量拓展尋租空間、滋生基層官員貪腐行為和“微腐敗”提供了溫床。第五,損害了黨和政府的公信力。由于存在著“信息煙囪”,各部門都擁有不同程度的政務信息,但這些進不來也出不去的“政務信息”呈現出零零碎碎的冗亂狀態。這不僅造成信息資源的嚴重浪費,而且也降低了基層治理的服務效能和辦事效率。

    在基層治理中,共享知識、共享效果感知、共享責任意識的匱乏以及部門間成本收益與風險分配的不均衡,是形成“信息煙囪”的主要因素

    一方面,不愿意共享政務信息。首先,基層政府缺乏對共享政務信息重要意義的認識。具體表現在政務信息共享意識淡薄,不清楚大數據時代互聯互通和信息共享的價值和作用,認為將政策文件掛網站就是共享。其次,缺乏使用政務信息共享平臺的動力和意愿。由于缺乏對政務信息共享的安全性認識,或因為技術能力限制以及習慣性的路徑依賴等因素影響,一些工作人員認為使用QQ、微信等即時通訊工具比到共享平臺上獲取政務信息更加便捷,但這類依賴于私人關系網絡的政務信息交換缺乏共享的時效性、準確性和安全性。再次,基于特殊利益需要而不愿意共享政務信息。在基層治理實踐中,一些部門將政務信息產權部門化、信息資源利益化,出于維護本部門利益或擔心本部門直接利益受損,甚至想利用本部門信息資源獲利等心理,以種種理由有意或無意地設置政務信息共享壁壘,或者只共享無關緊要的信息,拖延共享甚至抵制共享,最終導致“信息壟斷”和“信息尋租”。最后,缺乏有效的監督。在基層治理實踐中,一些監督部門對“信息煙囪”視而不見,甚至自身就是一座“信息煙囪”,同時,政務信息建設也缺乏有效的公眾參與和監督。

    另一方面,不能共享政務信息。首先,條塊分割體制的阻礙。條塊分割的行政體制導致不同層級的政府、各個部門的系統模式不統一,使我國政府組織機構之間不能實現共享和互通互聯。近年來,日益強化的垂直管理雖然使政府業務系統內部縱向信息資源共享建設及信息互聯互通大為改善,但橫向上的信息資源貫通依然面臨阻力。其次,存在技術瓶頸。一方面,碎片化信息系統建設導致部門間數據采集標準、數據格式、業務和界面不統一,無法實現部門間數據聯通。另一方面,缺少統一的標準和法規制度不健全使得各部門電子政務建設在網絡通信協議、運行環境、數據庫系統、信息編碼規則、業務流程定義等方面遵行差異化標準,從而阻礙了部門間信息資源共享。再次,相關法律法規體系不完備。目前,政務信息共享方面的規范性文件整體性規劃缺乏,制度之間缺乏聯系和兼容性,甚至存在著沖突:規范政務信息的地方性法規、規章各異,使得政務信息跨地區、跨部門的法律效力銜接缺乏統一規范;由于政務信息數據權的相關法律規范尚不完善,圍繞政務信息數據的所有權、控制權、使用權、解釋權、安全照護權等極易引發爭訟。最后,安全風險的制約。基層治理中政務信息資源共享在帶來巨大收益的同時,也潛藏著巨大的數據、平臺和管理風險。基于風險規避的考慮,各部門比較缺乏共享政務信息的意愿。

    破解基層治理中“信息煙囪”的思路

    轉變觀念。一是從政務信息“部門私有”轉變為“公有”的理念。在大數據時代,應該大力營造政務信息“公共品”理念,破除政務信息作為各部門“專屬品”的“部門私有”理念。二是確立政務信息“共享增值”的理念。應當清醒地認識到,“信息煙囪”使大量政務信息“沉睡”,造成巨大的資源浪費。而通過互聯共享、充分開發,可以讓“沉睡”的政務信息大大增值。三是必須樹立公共服務理念,堅持以人民為中心。基層電子政務建設的核心目標在于改善以人民為中心的公共服務,促進公眾與政府的良性互動。四是樹立大數據理念。在基層政府營造“以共享為原則,不共享為例外”的大數據理念,從公眾最關心最直接的事情開始普及大數據在基層治理中的應用,以大數據的高效、便捷逐漸消除各種偏見。

    完善共享機制。一是完善法治保障機制。盡快完善關于政務信息共享的相關法律法規,按照“普遍共享”“按需共享”“不共享”三種類型進行分類規范,完善政務信息資源相關法規規章和標準規范,破除部門條塊壁壘,打通數據共享渠道,更好地為各部門和各項業務應用提供數據支撐。二是建立政務信息共享的統籌整合機制。以政務信息資源統籌協調發展為出發點,通過電子政務項目推進、信息系統財政資金統籌安排,對政府部門信息化機構、信息化平臺和信息系統實行統籌整合,逐步推動政務信息資源跨部門、跨層級、跨區域互聯互通和共享。三是建立利益協調機制。一方面,既然政務信息是一種資源,可以遵循價值規律,通過建立適當的利益補償機制來激發各部門共享開放政務信息資源的積極性。另一方面,要通過部門間、地區間協商共同參與,在求同存異的基礎上推進政務信息資源共享。四是建立健全績效考核和問責機制。將政務信息資源共享納入政府績效考核,定期通報政務信息共享工作情況,對不作為、消極應付等行為進行問責督導。五是夯實信息安全保障機制。電子政務信息資源共享引發的信息安全問題,往往會使各部門對共享信息資源望而卻步。為此,要在加強核心技術研發并提高安全保障意識基礎上,加強政務信息資源共享全程監管和風險管理。

    優化技術治理。一是完善促進政務服務信息共享的相關標準體系。建立信息資源共享的“標準基石”,加快信息資源目錄體系規范、數據共享交換等相關配套標準的建立,出臺政務服務大數據技術、協議、標準等規范,統一政府各職能部門的數據編碼、處理、共享和交換標準,建立和完善統一的信息采集、分類、發布、公開和共用等標準。二是規范政務信息的處理流程。通過制定政務信息數據共享、數據歸集、數據清洗比對的標準規范和操作流程,使政務信息在采集、導引、整合、比對、交互等方面更為便捷,掃除信息共享的技術障礙。三是推進基層治理大數據平臺建設。要通過建立基層政府大數據中心,打破“多頭采集、重復存放、分散管理、各自維護”模式,匯集分屬不同政府部門的人口、住房情況、綜治數據、社區數據、黨建數據等,實現服務網上辦理、服務馬上辦、少跑路快辦理,讓人民群眾真正享受到高效便捷的政務服務。四是提高應用信息技術的能力。基層電子政府建設不僅面臨著專業技術人才短缺的問題,更缺乏電子與政務相融合的復合型人才,因此必須加快培養和建設一支業務熟、技術精、素質高的專業化人才隊伍,提高基層政府工作人員的信息技術水平和整體素質。

    (作者系中山大學中國公共管理研究中心/中山大學政治與公共事務管理學院教授,中山大學新華學院教授)

    【參考文獻】

    ①陶勇:《協同治理推進數字政府建設——<2018年聯合國電子政務調查報告>解讀之六》,《行政管理改革》,2019年第6期。

    ②戴長征、鮑靜:《數字政府治理——基于社會形態演變進程的考察》,《中國行政管理》,2017年第9期。

    ③鄧念國:《“放管服”改革中政務大數據共享的壁壘及其破解——以“最多跑一次”改革為考察對象》,《天津行政學院學報》,2018年第1期。

    ④徐夢周、呂鐵:《賦能數字經濟發展的數字政府建設:內在邏輯與創新路徑》,《學習與探索》,2020年第3期。



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