數字政府困境與破解路徑
來源:賽迪智庫 更新時間:2020-11-27

目前全球絕大多數國家政府都處于數字化轉型的萌芽期或發展期。為順應時代發展趨勢,中國各地政府也在積極探索,并開啟了新一輪數字政府建設熱潮。中國數字政府發展空間巨大,認真研判目前面臨的形勢,提出建設的關鍵點、著力點和突破點,對于引導地方穩妥推進數字政府建設具有重要的理論價值和實踐意義。

數字政府建設的組織瓶頸:體制機制運行有待疏通

一是有力有序的統籌協調是做好數字政府建設工作的前提。

“各打各的鑼、各唱各的戲”是信息孤島和重復建設問題突出的重要原因。目前國家電子政務統籌協調機制已經建立,厘清了中央有關部門在電子政務建設、管理、運行和標準化方面的職能職責,也避免了部門之間職責的交叉重疊。

但是, 由于國家電子政務統籌協調工作職能進行了多次調整,各地數字政府建設水平參差不齊,地方數字政府建設統籌工作情況復雜,各地做法也不盡相同。從整體看,還存在地方統籌協調不暢,網絡、平臺、應用等資源建設管理缺乏有效配合等問題,有的地方矛盾還比較尖銳。

二是目前仍有部分地方數字政府建設機制不健全,有的即使建立了機制也存在職責不清、交叉管理的情況,并沒能實現項目、資金的歸口管理,部門間爭功諉過的“踢皮球”現象時有發生。機制不順、部門間政策不銜接,導致政策碎片化,難以形成共籌共建合力,阻礙了數字政府建設進程。如果繼續放任自流,對于地方數字政府的健康發展十分不利。

數字政府建設的制度瓶頸:法律固化藩籬

當前中國正處于數字政府建設的攻堅期,制度更新明顯滯后于技術創新,客觀上阻礙了數字政府向縱深發展。

一是規章程序的合理性有待提升。比如,建設工程不僅要注重設計的科學性,更要注重施工質量。在具體實踐中,建設工程勘察設計管理條例等規定,房屋建設、市政基礎設施工程一律要經過事前施工圖審查,審查周期長、修改次數多,使得不少設計單位過度依賴施工圖審查,弱化了內部質量管理。

二是電子文檔執行過程面臨制度沖突。比如,《國務院關于在線政務服務的若干規定》(國令第716號),明確提出符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力,會計檔案管理辦法關于“會計憑證、會計賬簿必須紙質存檔”等規定。這種政策交叉的現象,給行政人員留有一定的自由裁量權,阻礙了電子檔案的普及。

三是政府數據開放制度缺失。目前, 政府數據開放的規章制度不健全,很多部門對數據開放標準和內容不清楚,導致不敢、不愿、不會開放的想法較為普遍,這也是很多地方雖然建設了政府數據開放網站但開放數據質量普遍不高的原因所在。

數字政府建設的關鍵瓶頸:數據聯通應用有待提升

一是信息孤島和信息壁壘是數字政府建設過程中的必然產物,任何國家都難以避免,中國也不例外。近年來,黨中央、國務院高度重視打破信息壁壘,積極推進政務信息系統整合共享、公共信息資源開放,政府數據開放共享取得積極進展,但同時也存在一些亟待解決的問題。

一是條塊分割導致地方與中央部門數據聯通困難。目前地方各級政府建立了本級政務數據共享機制,可最大限度地整合本級權限內的地方平臺、部門專網、獨立信息系統,其余無法納入的基本都是國家各部門的專屬垂直管理系統。

據某省反映,目前部門數據共享需求滿足率僅為42%,65個國家垂直管理系統、64個省級垂直管理系統仍未實現與各級政務服務系統的數據共享交換。

二是數據開放范圍有待拓展,開放數據更新頻率有待提高、質量有待提升。比如,對教育、健康醫療等社會需求迫切的信息資源開放力度不大,部分部門仍以靜態數據表格為開放數據的主要方式,以API接口方式開放實時、動態信息資源的比例較低。

數字政府建設的合作瓶頸:政企責任邊界模糊

當前有不少企業已深度參與數字政府建設,比如廣東省的數字廣東公司、貴州省的云上貴州公司、陜西省的陜數集團等。這種政企聯合進行數字政府建設的方式,促使政府和企業在公共領域的邊界愈發模糊交錯,衍生出一系列的合作難題。

譬如政企利益差異明顯。政府自身的社會性質決定了其在數字政府建設中需優先考慮公益屬性,但企業的逐利性決定了它參與數字政府建設的優先價值追求是盈利,政企的合作基礎因此在一定程度上受到影響。

再如政企權責界定難。有些地方政府對BOT(政府特許私營機構在特定時間籌資建設某項基礎設置。)、PPP(政府與社會資本合作)等政企合作模式的認知實施能力有限,在政企合作協議中對各方責權界定不清,導致合作企業在未經政府同意的情況下,就擅自對政府數據進行開發利用。雖然數據權屬目前尚無定論,但政府數據是政府在履職過程中產生的,相關部門對政府數據具有義不容辭的管理責任。一旦造成安全事故,權責不清將導致無法追責。如何合理切分政企合作邊界、形成政企發展合力,已成為業界必須解決的一大難題。

加快數字政府建設的路徑選擇

(一)夯實數字政府建設的組織基礎

只有建立有力的統籌協調機制,才能使數字政府建設健康有序。一是推動地方政府加強部門間的溝通銜接,確保政策法規的統一性,杜絕政出多門現象。

二是明確相關部門的職責分工,實現地方數字政府建設的統籌發展。對于已建立統籌協調機制的地方,應進一步發揮牽頭單位的統籌作用,引導地方數字政府實現統一規劃、統一預算、統一建設;對于尚未建立統籌協調機制的地方,應積極推動相關部門加快完善體制機制建設。

(二)強化數字政府建設的制度保障

制度是實現數字政府規范發展的前提。

一是按照《關于做好證明事項清理工作的通知》(國務院辦公廳發〔2018〕47號)等文件要求,對現行法規規章中制約信息共享、政務服務網上辦理等數字政府建設的關鍵問題進行梳理,及時清理和修訂不適應共享要求的法規規章和規范性文件。

二是積極發揮試點的探路作用,在市場準入、投資審批、國際貿易、電子商務等營商環境重點領域先行先試,暫時調整和實施部分法律法規條款,為下一步法律法規“立改廢”積累經驗。

三是建立健全公共信息資源開放利用的相關法律法規和配套標準體系,推動數據開發利用早日走上法治化、規范化軌道。

(三)加快提升政府數據開放共享效能

數據無障礙流通是數字政府建設的必要條件。這不僅意味著數據在政府間的流通,更意味著政府數據與社會數據的融合互通。

一是要加快推進政務信息系統的整合共享,推動數據供需部門切實做好需求調查,加強協同配合,確保共享數據精準對接,提高應用效果。

二是大力推進公共信息資源開放,推動政府數據有序向社會流通,釋放數字紅利,繁榮數字經濟。

三是支持開展數據權屬、數據安全保護技術等方面的理論研究,探索政府數據與社會數據的互通機制,進一步打破數據割據,加速構建全社會數據開放共享體系。

吸引社會力量參與數字政府建設

吸引企業、市民、社會組織參與數字政府建設是大勢所趨。

一是支持各類社會主體參與數字政府建設,探索政企合作的有效機制,充分結合政府在數字政府建設中的規劃管理優勢與企業在先進理念、資金投入、技術創新等方面的優勢,提高數字政府運行效率,降低運營成本。

二是明確各參與方的責權利,有效規避數字政府建設的風險,并實現規范有序發展。



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