汪玉凱 數字化是政府治理現代化重要支撐
來源:國家治理周刊 更新時間:2020-04-27

 摘 要:當前,網絡信息技術的創新應用使得國家治理趨于信息化、數字化、智能化。政府部門在日常運行中,特別是新冠肺炎疫情暴發以來,存在著大量將數字技術應用于國家治理的需求。行政體制改革與數字化轉型加速了公共治理現代化,數字化服務也改變了政府的公共服務模式。可以說,數字政府建設對促進制度優勢轉化為治理效能具有重要的支撐作用,將助力全面推進國家治理體系和治理能力現代化的進程。

關鍵詞:數字化 國家治理 政務服務

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

政府作為處在國家治理前臺的公共機構,其治理能力、管理手段、服務模式等,都會直接影響國家治理現代化的成效和實現程度。而數字政府建設無疑是加快政府治理現代化的重要途徑。

行政體制改革與數字化轉型加速公共治理現代化

從1982年開始,中國行政體制前后共經歷了八次比較大的改革,這些改革大體可劃分為四個階段:1982—1992年是政府管理沖破計劃經濟體制的階段;1993—2002年是建立適應社會主義市場經濟體制的政府管理階段; 2003—2012年是進一步深化行政體制改革、用大部制優化政府結構的階段;2013年至今,是深化“放管服”改革以及推進黨和國家機構職能重組的階段。如果說前兩個階段的行政體制改革,使中國的政府管理總體上實現了由計劃經濟型向市場經濟型的轉化,那么,后兩個階段的行政體制改革,則加速了中國政府的數字化轉型,推動了公共治理現代化。這種數字化轉型,集中體現在以下三個方面:

首先,從1999年推出政府上網年以來,中國縣級以上政府加速了政務信息化的進程,擺脫了以往只在政府內部推進辦公自動化的信息化模式,通過政府門戶網站,把政府與普通民眾直接連接起來,為老百姓獲取政府信息、參與政務管理和網上辦事提供了直觀的窗口和通道。從這個意義上說,政府門戶網站的普遍建立、整合、直至一體化,成為了政府數字化轉型重要的歷史轉折點。

其次,政府數字化轉型的目標逐漸明確,那就是要構建一個以人民為中心、讓人民滿意,并體現公平正義廉潔有為的服務型政府。這個概念如果按照互聯網、大數據等現代信息技術對政府結構、運行機制等的影響來看,可以歸納為四種基本形態:基于系統整合的整體政府,即在虛擬空間中是可以實現無縫隙對接的;基于信息公開和數據被激活的開放政府,這種開放既要按照國家的法令及時公開政務信息,還要在政府部門之間實現政務數據的共享,并且定期將公共數據向社會公開,讓其產生新的價值;基于數據共享的協同政府,這是政府可以借助互聯網為社會提供各類協同服務的必要條件;體現數字化、網絡化、智慧化的智慧政府,即我們平常所說的“讓信息多跑路,讓群眾少跑腿”“智能化管理,智慧化服務”。很顯然,盡管目前我們距這樣的數字政府還有很大的差距,但其發展趨勢是非常明顯的。

第三,從管理到治理的政府管理理念的變革,在整個政府數字化轉型中發揮著先導性作用。我們知道,1951年美國政府用計算機處理當年的人口普查數據,標志著人類第一次將現代信息技術用于政府管理活動中來。伴隨著技術的進步和互聯網的發明,人類在自1990年互聯網被商用后的短短30年時間里,加速了數字化—網絡化—智能化的進程。這個進程不僅深刻地影響著世界政治、經濟、社會、文化的發展,同時也影響著政府管理的發展創新。從管理到治理,就是價值層面的一個顯著變化。

與傳統的政府管理不同,在數字時代的政府治理,從中國的創新實踐看,至少表現出四種明顯的差異:一是主體的差別。在傳統管理形態下,政府管理就是政府“獨家生意”,社會、公眾只有接受和執行政府的政策,很難直接參與到管理過程中。但在數字時代,治理主體多元化了,政府只是其中主要的一方,市場、社會、公眾都可以參與到公共治理活動中來,借助互聯網、大數據、云服務,實現政府治理的精準化、高效化。二是權力行使的向度發生了變化。在傳統管理形態下,政府對社會管理的權力行使是單向的,即自上而下的;在數字時代,權力行使是雙向的,是上下互動的。政府在制定與公眾密切相關的公共政策時,要聽取公眾的意見,召開聽證會,使公共政策更加符合民意。三是公開性透明度的差別。在傳統管理下,政府的信息公開度透明度低,存在大量的暗箱操作等。但數字時代,政府治理必須堅持公開、透明的準則,讓權力運行在陽光之下。四是對待市場機制的差別。傳統政府管理的主要手段是法律、經濟、行政等,一般都排斥市場機制。但在數字政府時代,除了傳統管理方式和手段外,還可以借助市場機制,向市場購買公共服務,在一些公共項目上,采取政府與社會合作的PPP模式來建設和運作等。這說明,在政府的數字化轉型中,管理理念的創新是十分重要的。

數字化提升了政府的社會治理能力

中國改革開放以來的一個顯著特征,就是社會自身發展和轉型的步伐加快。伴隨著大面積的人口流動,數以億計的農村人口流向城市,再加上社會不同群體的階層分化愈來愈明顯,收入差距拉開,貧富懸殊加劇,都可能使社會矛盾和沖突增加,也會使社會治理的難度加大。如何提高政府的社會治理能力,滿足社會的訴求,維護正常的社會秩序,就成為一個十分重要的問題。在此過程中,中國各級政府除了注重社會建設、加大有關社會改革的力度外,更加注重用現代信息化技術,打造新的社會治理體制和機制,創新社會治理手段,從而順應社會的需求。

各地有很多創新探索,其中最為突出的就是全國普遍推廣的網格化社會治理系統。所謂網格化管理,是指依托統一的數字化平臺,將城市或農村所轄范圍按照一定的標準劃分為單元網格,通過加強對單元網格的部件和事件的巡查,建立一種監督和處置互相分離的治理模式。早在2004年,北京東城區首創了網格化管理新模式,運用數字技術,實行城市部件管理和萬米單元網格管理相結合的方法,建立信息交換平臺和指揮中心、監督中心,對網格內發生的事情實現了精準、高效、全時段、全地段覆蓋的精細化管理。這種管理方式的最大創新之處在于:一是將管理對象、管理過程和評價機制建立在數字化的基礎之上,把過去的分散多頭管理變為綜合管理,從而為精準化治理奠定基礎;二是在一定網格內,實行封閉管理,建立起一套規范統一的管理標準和流程,把發現、立案、派遣、結案四個步驟形成一個閉環,從而提升管理的能力和水平;三是將過去被動應對問題的管理模式轉變為主動發現問題和解決問題的模式,提升政府及其相關機構的應對和處置能力。

從全國各地近年來實施的情況看,取得的成效是比較明顯的,對方便群眾、維護社會基礎秩序發揮了重要作用。以廣東佛山南海區為例,該區在200多個社區實施網格化管理后,共劃分出近千個網格,實時收集數據,發現和處理問題,其涉及的內容、領域眾多,包括民政、衛生、消防、安監、流動人口管理、人社、城管、環保、國土等九個部門。

近幾年來,全國網格化治理在實踐中也不斷取得了新的發展,如把大數據運用于網格化管理中,進一步增強了網格化的功能;有的地方網格管理已經不限于街區、社區治理,還被廣泛應用于天氣預報等諸多行業領域,使這一創新成果被進一步廣泛應用。

在充分肯定網格化管理在社會治理方面作用的同時,也應該指出這方面暴露出的一些問題。首先,網格化管理的最終目的是釋放社會活力,而不是一味地去控制人、監管人。如果在這方面沒有清晰的認知,就可能在實際工作中產生偏差。其次,在實施網格化管理的過程中,如何更好地保護個人隱私也是一個十分重要的問題。因為我國目前在對個人隱私的保護方面還缺乏有效的法律約束,這也造成了一些機構在使用個人信息時存在明顯漏洞,產生了個人隱私的外泄。另外,在網格化管理實施中還存在公共治理的成本問題。一些地方雇傭的專職網格員基本都靠國家財政支持,這也會給財政造成很大的壓力。如何解決好網格化管理方面的上述問題,是這一治理模式能否持續發展的關鍵點,值得有關部門予以重視。

數字化服務改變了政府的公共服務模式

在政府治理創新中,政務服務創新是最受社會關注的領域,也是與普通老百姓的切身利益關系最密切的領域。如何解決一些政府部門存在的“門難進、臉難看、事難辦”的問題,是長期困擾各級政府的一件大事情。早在1999年,有的地方政府就創立了“政務超市”,就是把政府中為企業和民眾提供服務的不同部門集中在一個地方辦公,減少老百姓的奔波之苦,政務服務中心由此應運而生。

黨的十八大后,為了順應中國經濟社會轉型發展的需要,加快政務信息化的步伐,國務院作出了“互聯網+政務服務”的整體部署,并強調政務服務中要把大數據、云計算、移動互聯網、物聯網、區塊鏈等新技術嵌入其中,從而進一步激活政務服務的創新熱情。總體來看,圍繞政務服務的創新主要集中在以下三個方面:

第一,注重政務服務的體制機制創新。這其中包括全國大市場監管體制框架的確立,即整合工商、質檢、食品藥品監管機構和職能,形成統一的大市場監管體系;也包括市縣綜合執法探索,減少執法隊伍數量;還包括成立相對集中行使審批權的行政審批局。如天津濱海新區、寧夏銀川、江蘇盱眙等都進行了這方面的探索并取得了一定成效。值得指出的是,政務服務體制機制的創新,與黨的十八大后開展的“放管服”改革是息息相關的。如果沒有簡政放權、放管結合、優化服務的改革,沒有國務院取消下放900多項審批許可和檢驗檢測事項,這些創新探索也是很難成功的。從這個意義上說,許多行政改革事項都與互聯網、大數據等新技術的運用、創新有關。

第二,全面推行一號申請、一口受理和一網通辦的服務模式,運用互聯網、大數據等新技術,提升政府的民生服務能力。為了打通政務服務中的行政壁壘,克服政務服務中的互聯互通難、數據共享難、業務協同難等現象,國務院出臺了一系列相關文件予以指導,促“三難”變“三通”:即網絡通、數據通、業務通。盡管實施中阻力不小,但進展還是很大的:一是在網絡通方面,國家外網縱向已基本實現全覆蓋,全國的省、市一級覆蓋100%,縣級覆蓋96.1%。橫向方面政務外網已連接了148個中央部門和機構,省級以下接入24.4萬個,接入終端280萬臺。各級政務大廳接入3263個,承載全國54項重要業務應用。二是全國信息系統清理整合基本完成,信息資源目錄體系初步建立,包括中央層面的1.3萬多條,地方44萬多條。三是建立政務數據交換平臺。基于政務外網建成的國家數據交換平臺,與71個中央部門和32個地方政府對接,建立起數據共享大通道。四是有序推進業務通道。全國42個重點垂直系統如醫療、教育、投資等市縣企業和群眾最迫切的基礎信息共享。五是全國各地普遍推行的四張清單一張網,即權力清單、責任清單、負面清單以及公共服務目錄清單,構建自上而下的社會管理和公共服務一張網,也為解決“三難”創造了條件。這些重大舉措正在為構建全國的大數據中心和全國統一的跨區域、跨層級的政務平臺創造條件。

第三,智慧化服務在一些地方初步展現。全國3千多家政務服務中心正在加快后臺的系統整合、數據的交換共享,因此在政務服務的窗口數量、在線時間方面,其服務能力大大增強,服務方式也更加人性化、智能化和智慧化。比如浙江的“最多跑一次”、湖北巴東的“村民辦事不出村”、廣東的網上服務大廳、上海和佛山的“一門式服務”等,都展現出政服務方面極大的創新潛力和成果。

第四,在應對新冠肺炎疫情這場突發公共衛生事件過程中,電子政務發揮了顯著作用。一是從2020年1月20日全國預警后,電子政務在疫情信息公開方面扮演了重要角色,各地政府通過政府門戶建立的疫情信息發布平臺,為當地民眾了解本地疫情、政府出臺抗疫舉措等提供了重要的信息渠道。這對提高民眾的防范意識起到了很好的作用。二是借助各地這幾年建立的大數據中心,以及大數據分析手段,對及時阻斷疫情傳播、隔離密切接觸者提供了精準的依據,爭取了時間。三是在抗疫期間,各地政府利用電子政務服務平臺,為民眾提供各式各樣的便民服務,使很多群眾足不出戶就可以獲得政府的相關服務,對減少人群外出活動導致的感染風險、舒緩群眾的情緒、消除社會的恐慌都發揮了重要作用。四是在復工復產中,電子政務在為各類市場主體提供服務方面也發揮了重要作用。比如,國務院辦公廳依托全國政務一體化平臺,在春節期間火速開通了一個專門為中小企業和個體工商戶提供服務的通道,包括政策服務、辦事服務以及咨詢服務,促進了復工復產。

當然,在此次新冠肺炎疫情中,也暴露出了電子政務存在的一些短板。比如,在疫情暴發初期,國家投巨資構建的傳染病直報信息化系統似乎沒有真正派上用場,武漢市也沒能及時利用政務服務平臺向社會發布一些預防性的信息,在湖北省和武漢市召開“兩會”期間,有關新冠肺炎病例的信息幾乎沒有更新,甚至還發出一些誤導性的信息。另外,在疫情應對中,在為公眾和社會提供服務方面,也暴露出電子政務方面的一些突出問題。如數據在部門間共享受阻、一些應用系統不能及時回應公眾的訴求,部門之間的協同也因為體制機制方面的問題導致效率不高等。這說明,在治理大考面前,電子政務還有很多值得改進的方面。以武漢的醫療服務為例,各個醫療機構和社會機構間還沒有建立起功能完善的信息共享通道,網上醫療系統沒有真正發揮好作用,流程尚不健全。如果病患在就診前能夠普遍實現網上預約,醫院和相關部門能及時進行信息收集歸納,采取緊急措施,如分時段就診等,就可以大大提高醫療資源的利用率,也可以避免大批患者涌向醫院導致交叉感染。從一定意義上說,新冠肺炎疫情中暴露出的數字治理方面的問題,也給未來數字政府的發展提供了新的視角和治理思路。

【本文作者為國家信息化專家咨詢委員會委員,中共中央黨校(國家行政學院)教授】



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