王益民:全球電子政務發展現狀與趨勢
來源:行政管理改革雜志 更新時間:2020-01-03

王益民:全球電子政務發展現狀與趨勢

——《2018年聯合國電子政務調查報告》解讀之一

[摘  要] 根據《2018年聯合國電子政務調查報告》,從全球范圍內來看,電子政務持續發展,電子政務發展指數達到“非常高”與“高”水平的國家數量均有所增加,但各區域發展趨勢仍未改變,區域間數字鴻溝依然存在。在線服務提供水平不斷提高、政府數據開放程度進一步深化、移動服務供給持續優化是目前全球電子政務發展的趨勢與特點。回顧并審視近年來我國電子政務發展取得的進步,把握全球趨勢并借鑒優秀經驗,可總結出對未來我國電子政務發展的啟示。

2012年開始,聯合國經社部與國家行政學院電子政務研究中心共同發布聯合國電子政務調查報告中文版。《聯合國電子政務調查報告》是總結研究聯合國成員國電子政務發展狀況的重要成果,也是了解全球電子政務發展趨勢的關鍵依據。調查報告為世界各國提供有關數字政府發展的專業意見,以推進全球可持續發展目標的實現。2018年報告跟蹤調查了聯合國193個成員國電子政務發展情況,以“發展電子政務,支持向可持續和彈性社會轉型”為主題,闡述了各國政府如何利用電子政務及信息技術以構建可持續和彈性社會。

一、全球電子政務發展現狀

自2001年聯合國首次嘗試對電子政務進行標桿分析以來,電子政務在過去17年實現了飛速發展。2018年調查報告結果凸顯了電子政務在全球范圍持續朝著更高水平發展的積極態勢。電子政務發展指數(EGDI)是電子政務三個最重要方面的標準化分數的算數平均數。這三個方面分別是:在線服務的范圍及質量(在線服務指數,OSI),電信基礎設施的發展狀況(電信基礎設施指數,TII)以及固有人力資本(人力資本指數,HCI)。每個指數都是一個綜合性的指標,以0-1的數值來表示具體得分。

按照EGDI值的高低,將全球193個聯合國成員國分為四個不同組別,分別是“非常高”、“高”、“中”和“低”EGDI組別,圖1顯示了2016年與2018年不同組別內國家的數量與所占的比例。2016年“非常高”EGDI組別有29個國家,占比為15%,2018年提高至40個國家,占比為21%;2016年“高”EGDI組別有65個國家,占比為34%,2018年提高至71個國家,占比為37%;2016年“中”EGDI組別有67個國家,占比為35%,2018年有66個國家,占比為34%;2016年“低”EGDI組別有32個國家,占比為16%,2018年降低至16個國家,占比為8%。

從2018年報告中可看出,有40個國家達到了“非常高”的發展指數,即EGDI值介于0.75至1.00,相比之下,2003年只有10個國家達到這一水平。總體來看,2018年區域EGDI均值與以往調查情況類似。2018年,歐洲(0.7727)仍憑借最高的區域EGDI值保持領先地位,其后分別是美洲(0.5898)、亞洲(0.5779)、大洋洲(0.4611),最后是非洲(0.3423)。審視以往趨勢可知,自2003年以來區域位次未曾改變過。雖然很多國家都在技術領域進行了投資并取得了進步,電子政務鴻溝和數字鴻溝卻仍然存在。14個獲得“低”EGDI值的國家都是非洲國家,同時也是最不發達國家。在這些國家中,未來數字鴻溝極有可能會進一步加深。

電子政務高發展水平國家不斷增多的同時,低發展水平國家不斷減少。得益于各組成部分指數的不斷提高,全球EGDI均值從2014年的0.47升至2018年的0.55。值得注意的是,在線服務指數(OSI)均值的增長速度最快,從0.39增加到0.57,平均增長40%。2014年以來,所有193個成員國都提供了不同形式的在線服務。這表明從全球范圍來看,各國都在穩步改善電子政務以及公共服務的在線提供。
二、全球電子政務發展的趨勢與特點

(一)在線服務提供水平不斷提高

在線服務指數(OSI)用于衡量政府使用信息和通信技術在全國范圍內提供公共服務的情況。從全球范圍來看,在線服務提供方面的進步與EGDI得分的整體提高呈正相關,62% 的成員國的EGDI值與OSI值相符。所有193個成員國都有國家門戶網站和后端系統,自動開展核心行政管理任務,改善了公共服務的獲取,提高了政務透明度,完善了問責制。

1.事務性在線服務增多。2018年,三項最常用的事務性在線服務是支付公用事業費(140個國家提供)、提交所得稅(139個國家提供)以及登記注冊新公司(126個國家提供)。2018年排在前三位的新增在線服務是申請土地所有權登記(129個國家提供)、提交增值稅(121個國家提供)和申領營業執照(104個國家提供)。2014年至2018年期間,公民可在線申領出生證的國家的數量顯著增加,從2016年的44個增加到2018年的86個,幾乎翻了一番。但這也只占所有聯合國成員國的45%,此外,許多較貧窮的國家仍無法提供這項服務。

2.政府部門在線服務分布更廣泛。各政府部門都在繼續采用信息技術收集、存儲、分析和分享信息。2018年調查顯示,提供在線服務的國家中,除環境部門外,其他所有部門通過電子郵件、SMS/RSS推送更新、移動應用程序等形式提供的在線服務都有所增加。例如,176個國家的教育部門在線提供歸檔信息,而2016年只有154個國家這樣做。同樣,有70個國家的醫療部門提供移動應用程序和短信服務,而2016年只有65個國家。

3. 針對弱勢群體的專門服務更普遍。2018年調查發現了一個積極的發展趨勢,那就是越來越多的國家開始專門提供針對弱勢群體的在線服務。2016年以來,向貧困人口提供專門在線服務的國家的數量增長了近兩倍,向青年、婦女、移民、難民、老年人和殘疾人提供專門在線服務的國家也幾乎翻了一番。具體來說,目前144個國家提供了面向青年的專門在線服務,而2016年時只有88個國家;135個國家提供了面向婦女的專門在線服務,此前只有61個國家;126個國家提供了面向移民的專門在線服務,2016年時只有72個國家;提供面向老年人和殘疾人的專門在線服務的國家分別從2016年的64個和66個,均增加到2018年的128個。

4. 可持續發展的政府治理更完善。2018年調查通過評估各政府平臺及其在線服務,分析了各國政府為改善問責制、有效性、包容性、公開性和透明度所做的努力,這一評估有助于強化可持續發展的治理原則。總體而言,獲得“非常高”EGDI值的國家普遍提供了符合治理原則的、最全面的政府網站和在線服務,“低”EGDI值的國家大都無法顧及兼具問責制、有效性、包容性、公開性和可信性的在線服務。公開、透明和具有問責制的政府的表現之一是提供參加電子采購和公開競標流程的公共機制,包括提供電子采購平臺、電子采購流程和競標結果的公共通告,以及監督和評價電子采購合同的在線機制。2018年調查顯示193個聯合國成員國中的130個國家建立了電子采購平臺,相比之下,2016年僅有98個。2018年,超過三分之二的成員國發布在線公共通告和競標結果,59%的成員國提供有關監督和評價公共采購合同的信息,2016年提供此類服務的國家只占所有成員國的40%。另外,越來越多的國家開始向公眾提供可針對公務員不道德行為或腐敗事件進行在線報案的服務、政府職位空缺和公職部門招聘信息發布的服務以及針對公共服務的質量提出反饋意見或投訴的服務。
(二)政府數據開放程度進一步深化

1. 開放式政府數據門戶網站的數量增加。開放式政府數據(OGD)可顯著提高政務透明度,進而加強政府和公共機構問責制與信任度建設。公開的和可重復使用的數據促進了公共、私營和民間社會部門之間的協作,有助于改善服務供給,如教育、醫療衛生、環境、社會保障、社會福利以及金融等方面。許多國家都有專門的網站用于開放、共享數據,它們通常被稱為“開放式政府數據門戶網站”。另外,也有很多國家設立了OGD目錄,列示了所有公眾可獲取的數據集,并按不同主題分類,例如環境、公共支出、醫療衛生等。

2018年調查追蹤了各國通過政府網站、專門的門戶網站和OGD目錄向公眾提供開放數據的進展情況。擁有OGD門戶網站的國家的數量達到139個,占聯合國成員國的72%,與2014年的46個國家和2016年的106個國家相比,進步顯著。總體而言,這些門戶網站中的84% 還提供了目錄或元數據庫,并描述了數據的概念、方法和結構。

2. 開放式政府數據門戶網站的功能提升。全球范圍內,開放式政府數據門戶網站數量不斷增加的同時,門戶網站的功能性也在不斷提升。提供了數據集的使用與導航指南,鼓勵用戶獲取新的數據集、發起編程馬拉松活動,促進用戶使用公開數據編寫網絡應用。鑒于在2016年只有24%~50% 的國家提供此類功能,這一趨勢可謂發展迅猛,振奮人心。

當信息以機讀格式發布,在被用戶獲取時不存在法律障礙,并且信息可免費以普遍的或開放式的標準文件格式獲得時,即可被視為開放式數據。將數據以人讀和機讀形式公開是促進開放式政府數據被廣泛利用的重要因素。與2016年相比,越來越多的專門政府網站開始提供分部門的具體信息,如教育、醫療衛生、社會福利、勞動和環境等部門機讀數據集均有所增長。

(三)移動服務供給持續優化

隨著移動寬帶覆蓋面、移動數據流的不斷擴大以及全球范圍內智能手機用戶的增加,各國政府都在積極地根據移動平臺的需求調整電子政務服務,以便實現在任何時間、任何地點都能提供公共服務。

1.手機與寬帶用戶大量增加。移動服務的增加與手機用戶數量的增加、固定寬帶和無線寬帶的逐漸普及有關。固定寬帶的可獲得性和用戶量都平均增長了1%~2%。以每100個人為單位來看,非洲的用戶從1.2人增至2.16人;亞洲的用戶從8.68人增至9.51人;美洲的用戶從11.03人增至12.31人;歐洲的用戶從28.31人增至30.42人;大洋洲的用戶從6.94人增至7.14人。過去兩年來,各區域的無線寬帶用戶均顯著增加。非洲每100人的用戶人數從2016年的10.75人增至2018年的28.62人,即便該區域仍處于全球的末位。2018年,亞洲和美洲無線寬帶用戶量的增幅均超過一倍,其每100名居民中的用戶人數分別達到68.15人和48.74人。大洋洲僅實現小幅增長,即從2016年的27.74人增至2018年的31.56人。歐洲在2018年的總用戶率高達80.45人,處于全球最高水平。

2. 移動服務供給方式、途徑多樣化。2018年,193個成員國中通過電子郵件或豐富站點摘要(RSS)推送提供更新信息的國家和各國的政府部門的數量均有所增加。在提供移動服務或應用程序(App)的國家中的不同政府部門里,教育部門的占比最高,達到46%,之后分別是就業部門(38%),醫療衛生和環境部門(36%),以及社會保障部門(33%)。各國政府開始越來越多地使用電子郵件和RSS,以及移動App和短信服務(SMS),這表明它們致力于用科技造福所有人。更新訂閱量快速擴大,移動App和SMS服務的獲取途徑也顯著增加,有88個國家提供此類服務,相比之下,2016年只有58個國家。
三、全球電子政務對中國電子政務發展的啟示

圖2  2003年至2018年中國電子政務發展指數排名變化情況

隨著互聯網、大數據、人工智能等信息技術的發展,群眾的生活方式、獲取公共服務需求的方式都發生了重大的變化,黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視網信事業的發展,在全國網絡安全和信息化工作會議上,習近平總書記作出了一系列重要指示,為推進新時代我國電子政務發展提供了根本遵循。近幾年來,中國電子政務發展指數排名總體上不斷提升,2018年列居全球第65位。自2003年至2018年,中國電子政務發展指數從0.42提升至0.68;在線服務指數從0.33提升至0.86,列居全球第34位;通信基礎設施指數從0.12提升至0.47;人力資本指數從0.80下降為0.71(全球人力資本指數均下降)。總體上,我國電子政務發展在各方面均取得了進步,在未來依然有很大的提升空間,把握全球電子政務發展趨勢,汲取“非常高”與“高”電子政務發展指數國家的經驗,可探索、總結出對我國電子政務發展的啟示。

(一)加強在線服務能力,提升人民群眾獲得感

習近平總書記強調:要加快推進電子政務,鼓勵各級政府部門打破信息壁壘、提升服務效率,讓百姓少跑腿、信息多跑路,解決辦事難、辦事慢、辦事繁的問題。為適應互聯網時代信息技術迅速變革所帶來的新挑戰與人民群眾生活方式的新轉變,應不斷加強在線服務能力,充分展示在線服務能力的“含金量”,即提供更加有效、更有針對性、更具多樣性和個性化的在線服務,讓群眾少跑路、不費事、辦成事,滿足人民群眾在線服務的需要,提升人民群眾的獲得感。

我國在線服務水平提升迅速,2018年我國在線服務指數列居全球第34位,由起步、推廣、普及階段,發展到了提高階段,將來應更加注重在線公共服務事項辦理過程中的用戶體驗,提高政府管理效率與能力。一方面,應優化整合基礎在線服務網絡與流程。隨著在線服務的不斷推廣與普及,用戶數量激增,網絡擁堵的風險不斷升高,保持政府服務網絡暢通是提供優質在線服務的基礎。優化網上辦事的流程,便于用戶網上申請、提交、查閱相應信息,開發在線咨詢與服務反饋功能,及時、有效地了解群眾對在線服務的需求與建議,切實加強在線服務能力。另一方面,應關注不同用戶的不同需求,提供有針對性的、個性化的在線服務。尤其是對弱勢群體而言,如貧困人口、偏遠地區的人口、老年人、殘疾人和其他網絡使用能力相對較低的用戶,有針對性的在線服務供給是十分必要的,著力解決弱勢群體享受在線公共服務的障礙,通過影音講解、圖文說明、在線解答等方式幫助用戶掌握網上辦理各種事項的方法。

(二)推進政務信息資源開發利用,激發經濟發展新動力

得力于各級、各地、各部門政務信息門戶的建立與政務數據的深入開放,在用戶獲取政務信息的基礎上,政務信息資源開發利用的可能性與機會大大增加,這也將成為激發經濟發展新動力。推進政務信息資源開發利用,不僅要實現政務部門內部的信息資源的開發利用,也要積極探索面向社會、企業和個人的政務信息資源開發利用模式,后者對數據、信息資源的使用能夠增加工業、產業、商業價值,帶來促進經濟增長的新動力。目前我國政務信息資源開放與利用的基礎條件與環境基本形成,但是在具體的開發模式、管理方式、規范界限等問題的解決上仍然未有定論,當前還未實現對政務信息資源有效的開發與利用。

政府信息門戶收集、整理、儲存的數據集有著巨大的潛能和價值,其中絕大部分還未被挖掘、研究、使用。在逐步完善電子政務信息資源開放與統籌過程中,應重視推進政務信息資源開發與利用,首先要掌握全國電子政務資源的總體情況,充分了解目前各級、各地政務信息資源開發與利用的現狀與存在的問題。基于全國實踐情況,研究制定有關政務信息資源開發與利用的政策措施,擴大政務信息資源的開發廣度與深度,提高政務信息資源的利用效率。研究、界定數據權屬問題,促進數據資產化管理的實現。開展政務信息資源開發利用的試點工作,發掘地方典型案例與成功經驗,進而向全國推廣。
(三)增強電子政務參與程度,提高協同治理水平

習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會指出,網民來自老百姓,老百姓上了網,民意也就上了網。群眾在哪兒,我們的領導干部就要到哪兒去。各級黨政機關和領導干部要學會通過網絡走群眾路線,經常上網看看,了解群眾所思所愿。我國電子政務信息公開與在線服務供給的水平不斷提高,政務信息資源的積累與整合為電子政務參與提供了重要基礎,提升群眾用戶的電子政務參與程度也是促進公眾參與政策過程的重要方式之一,實現社會、企業以及個人政策意見與建議的有效表達,有利于平衡社會各方需求,提高協同治理水平。提高群眾用戶的電子政務參與程度,擴大群眾用戶的電子政務參與范圍,拓展群眾用戶的電子政務參與渠道,基于電子政務服務平臺及時、高效、廣泛地收集、吸納公眾意見,保障人民本位的協同治理體系有效運作。

利用信息和通信技術提高群眾用戶的電子政務參與程度,使其參與到政策決策和服務的設計與供給中,形成具有參與性、包容性和商議性的參與流程,鼓勵電子政務服務對象就公共事務、事項提出政策建議,擴展政府征集群眾意見的方式與渠道。具體而言,就是要利用電子政務平臺,提供在線政務信息,組織開展公共政務咨詢,讓群眾用戶以直接參與的方式介入到公共決策過程中。如果不能保障用戶對公眾信息知情權的實現,電子政務參與就將失去信息基礎和參與前提,所以要保證政府信息門戶電子參與工具的可用性、實用性、有效性,重視針對性信息的提供,擴大目標服務對象,尤其是向弱勢群體提供專門的能夠幫助其實現電子政務參與的服務與措施,逐步開展電子政務參與評估工作,了解群眾在政策制定、立法等方面的參與程度與實際需要,不斷提升電子政務參與程度,提高協同治理水平。

(四)維護網絡安全,促進電子政務可持續發展

當今信息技術日益發展、創新,變革越發迅速,電子政務信息開放程度深化的同時,網絡安全也面臨著更大的威脅與挑戰。網絡安全是保障電子政務可持續發展的重要因素,是保障國家、政府、社會安全的關鍵因素。網絡安全保障體系的建設,避免電子政務基礎設施、網絡系統與數據資源等受到損害,增強電子政務系統的修復、恢復能力,減少在風險中遭受的損失,有利于維護電子政務建設成果,保障電子政務發展的良好趨勢和有利條件。加強電子政務系統網絡安全的建設,應從戰略角度出發,在網絡初始設計階段便要采取安全、防范措施,實現從預防到控制,從監督到懲治的全過程、全方位的網絡安全保障機制。在全國范圍內建立一個能夠實現全面統籌協調的網絡安全框架,對互聯網基礎設施的依賴性及脆弱性進行全面分析與評估。利用新技術增強網絡安全,如建立云計算平臺,以確保用戶能夠持續訪問政府信息服務的門戶系統并保存云記錄,即便在設備遭到破壞時,也能夠保護用戶數據與隱私。

培訓不充分、可獲性不足以及“數字文盲”是實現電子政務網絡安全的主要障礙,應加強領導干部、公務員的網絡安全意識,開展必要的、適當的技能培訓。各地、各級政府部門也應重視勒索病毒對用戶造成的日趨嚴重的影響,確立電子政務服務軟件和系統應用的最低安全標準與認證制度,防止政府網絡感染、傳播病毒,尤其是大量惡意郵件的傳播。安全的電子政務系統需要不同參與部門之間的協作,從而確保設備設計的安全性,提示、幫助用戶通過設備完成軟件、應用、系統的更新和配置的調試。為數字化轉型制定周全的行動計劃,降低不確定性的風險,保證持續、及時的電子政務系統更新,以確保電子政務系統具有可持續的安全性。加強識別與應對網絡攻擊的技術能力,確保形成可信的、安全的電子政務系統運行環境。為確保在線服務的安全性,保護個人數據與隱私,必須改善對信息和通信技術的管理與監督,信息和通信技術的濫用將引起了國家安全、個人隱私及商業保護等方面的問題,應依照《中華人民共和國網絡安全法》維護網絡安全,依法打擊濫用信息和通信技術實施犯罪或其他損害國家、集體、他人利益的行為。

[作者簡介]王益民,中共中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心主任,國家電子政務專家委員會副主任。



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