在滬全國人大代表專題調研“大數據共享與安全”
來源:新民晚報 更新時間:2019-03-04
在滬全國人大代表專題調研“大數據共享與安全” “一網通辦”推進政府治理創新

大數據,人類信息化發展的新境界。
全球數據量爆發增長、海量集聚,對經濟發展、社會治理、國家管理、人民生活影響重大。數字中國,要全面實施大數據戰略,助力中國經濟從高速增長轉向高質量發展。
十三屆全國人大二次會議開幕在即。過去一年,在滬全國人大代表“大數據共享與安全”專題調研實地考察上海、貴州、杭州等地大數據發展狀況。其中,在政府職能轉變、優化營商環境的大背景下,“一網通辦”如何一步步精雕細琢出政府數據的共享與應用,實現治理體系和治理能力的現代化,備受關注。
采集 一數一源避免數字“打架”
2019年春節假期過后,申城新年施政,“營商環境”成為最受關注的時政新聞,向外界透露的鮮明信號是——營商環境沒有最好,只有更好。
今年,上海將深入實施優化營商環境行動,在更大范圍、更寬領域先行先試一批營商環境改革舉措,進一步減輕企業負擔,提升企業獲得感和滿意度;要持續推進一網通辦,努力實現面向企業和市民的所有政務服務事項“進一網、能通辦”;所有政府部門信息系統都將遷移上云,實現公共數據匯聚、互聯、共享,從以部門管理為中心向以用戶服務為中心轉變,讓數據應用更有效率、更富生命力;要以高效辦成一件事為目標,系統重構部門內部操作流程、跨部門跨層級跨區域協同辦事流程,持續推進業務流程革命性再造。
一網通辦,關鍵技術是政務業務流程的革命性再造,實現再造,前提是——數據采集。
數據資源的采集與共享,正是數據開放應用的重要基礎。目前,政府部門及其機構掌握的數據資源,占全社會數據總量的80%以上。世界各國政府將數據作為一種重要資產,通過制定實施一系列法律法規、戰略計劃、標準規范,加強數據資產的開發利用及高效治理。
調研顯示,在大數據環境下,政府信息資源的來源、種類、數量、方式都發生了巨大變化,使得數據采集呈現“三大特征”——
首先,來源分散、類型多樣。不僅包括傳統紙質文件及縮微型出版物,也包括網絡數據資源、專題數據庫、電子期刊等,其中非結構化數據占比達到80%以上,且比結構化數據增長更快。
其次,快速增長、動態變化。政務信息的生產和流動加速,網絡信息資源呈指數式激增,政府數據的采集面臨更加動態多變的環境。
第三,工具先進、網絡協同。利用自動化、智能化的信息采集工具,能快速提高信息獲得與分析整理能力,并實現采集流程的網絡化協同。
與“三大特征”相匹配,國家層面通過《促進大數據發展行動綱要》、《政務信息資源共享管理暫行辦法》,明確了建立政府和社會互動的大數據采集機制,堅持“一數一源”、多元校核等要求。上海市2016年出臺的《政務數據資源共享管理辦法》,對數據采集原則、方式等作了明確規定,指出要確保數據的正確性、完整性、時效性,遵循“一數一源”、不得重復采集,以數字化方式采集、記錄、存儲政務數據資源等。數據采集為何要“一數一源”、多元校核、動態更新?答案是,有效避免資源多頭、重復采集、標識符和名稱重復,乃至“數據打架”。顯然,這樣的采集原則已經并將繼續應用于“一網通辦”。
共享 制度創新驅動數據多跑路
曾經,數據共享存在管理與政策壁壘。部門之間、地區之間的數據標準不統一、兼容性欠佳;職能部門出于責、權、利等考慮,沒有及時上傳應當共享的數據,而數據共享平臺也缺乏相應跟蹤審查機制。
調研顯示,“主動共享”或“按需共享”的數據項一度為76.2%,其中“主動共享”的數據項占比僅為57%。各部門對數據資源共享關注度不高,提出共享申請的數量較低;同時對其他部門的共享需求回復不及時、數據提供不充分。
這樣的格局,讓“證明你媽是你媽”荒謬上演一度成為常態,讓企業開辦為了跑不完的“公章”不得不望洋興嘆。
政府大數據要實現部門之間的共享,打破壁壘,突破孤島,首先要解決的一個問題是——專職的政府數據資源采集部門不缺位。同時,政府數據資源的共享,更需明確導向。政府數據資源共享,是為了滿足宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務以及政府職能轉變的要求。這是一項基礎性、長效性的系統工程,需要持續更新積累與較高資金投入,如果沒有明確的需求與應用導向,將陷入“為了采集而采集”的困境。讓政府數據真正應用于社會治理和國家管理,數據共享的方式方法和規則,無疑需要一場變革。
為此,2018年10月17日,上海政務“一網通辦”總門戶正式上線,標志著上海政務借助“互聯網+”提升行政服務效率的新飛躍。此后不久,上海首部對標公共數據管理與“一網通辦”改革的行政規章——《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》實施,“店小二”提高行政服務效率,有了制度保障。從此,市政府辦公廳是本市公共數據和電子政務工作的主管部門,市大數據中心具體承擔本市公共數據歸集、整合、共享、開放、應用管理,市經信委負責指導、協調、推進公共數據開放、數據開發應用和產業發展。
如此制度創新,讓“一網通辦”大大提高行政效率,驅動數據多跑路,保障企業少跑腿,用政府的“辛苦指數”換取企業的“發展指數”。
安全 “立改廢”保障數據流通可控
可以肯定的是,只有數據資源的流動安全可控,大數據應用發展才有前途,“一網通辦”,也不例外。
最近幾年,政府職能轉變,各地依托大數據的匯聚及應用,“一網通辦”各顯神通。調研顯示,杭州市依托城市大數據平臺,利用城市生命體理論打造“城市數據大腦”,先行試點“交通小腦”應用,交通治堵成效明顯;依托行政服務中心及辦事服務App,在不動產及商事登記、投資項目審批、公民個人辦事“最多跑一次”、“移動辦事”方面,極大提高了治理能力和服務水平。貴州省借力“精準扶貧云”,打通17個部門和單位的數據,精準識別貧困人口、精準施策、精準管理;推動“扶貧云”與“國土資源云”、“教育云”融合,調度易地扶貧搬遷工作,實現貧困家庭子女免學費自動管理。上海市2018年4月成立市大數據中心,加強電子政務云、大數據資源平臺以及全流程一體化的在線政務服務平臺建設,并開展公共數據和“一網通辦”相關立法。
迄今,一個事實是——“一網通辦”雖風生水起卻仍處于地方試點階段。在國家層面,統一的政務服務平臺建設剛起步,跨部門、跨地區政務數據的互聯互通、整合應用、協同治理,有待時日。就地方而言,出于責權、保密、權限考慮,橫向數據共享交互仍存在困難,稅務、民航、通信等垂管部門系統相對獨立,數據無法接入共享平臺。
其間,尤為值得關注的是,目前大數據流通與交易、數據安全與個人信息保護,均缺乏完備的制度安排。一方面,數據服務提供者謹小慎微,制約了數據資源的有效合規使用;另一方面,對數據的非法流通、個人隱私侵犯,相應的民事、行政與刑事責任界定與銜接不夠,數據安全的制度供給亟需加強。
受法律法規不完善、數據開放標準缺失、風險防范技術及機制不完備等不利因素影響,一些政府職能部門難免“沒有依據不想開放,怕擔責任不敢開放”,對推動數據開放共享顧慮重重,制約了數據開發的創新活力和價值提升。而讓“一網通辦”更便捷順暢、安全可控,真正實現“上一網,能通辦”,大數據流通的安全可控,就不能不破解制度瓶頸造成的困境。
困境如何破解?調研報告開出的“方子”也很干脆——相關法律法規亟需“立改廢”,比如,現行《政府信息公開條例》已不能適應大數據發展的實際需要,數據資源的充分開放及利用,需要在責任界定、數據安全、隱私保護等方面得到法律法規的支撐和保障——讓制度創新激發“一網通辦”的潛能,彰顯治理體系和治理能力的現代化。
記者手記
建“數據鐵籠”
大數據,不僅僅是一種技術,還是一種思維方式、新型商業模式和消費模式的源泉;作為創造競爭優勢和驅動可持續發展的核心資產,大數據,豈可少了高質高效管理。
對此,國際社會已有共識,加強對數據資產的全生命周期管理,《德國聯邦數據保護法》、《歐盟非個人數據自由流動框架條例》以及最新實施的《歐盟通用數據保護條例》,均明確數據權益界定以及數據產生、流通、應用的監管。
目前,我國數據資產化管理已在探索實踐中。其中,《貴州省大數據發展應用促進條例》先行探索,將大數據發展的目標定位、發展應用、共享開放、安全管理,以法律形式固定下來,建立“數據鐵籠”,明確——需要什么數據、有沒有、怎么來、怎么用,對公共權力、公共資源交易、公共資金進行全過程監管,推進信息化系統整合和大數據應用,形成政府數據資產登記、管理、交易一體化的閉環管理體系。
“數字中國”在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中,閉環的“數據鐵籠”,要保障的,恰恰是大數據共享和安全的初衷。


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