如何讓政務數據整合共享更有效益?
來源:中國電子政務網 更新時間:2017-10-17

 

一.信息共享理念需要調整 

信息稀缺時代的口號在信息爆炸時代該下崗了。

1.1信息共享成為長期難題

1)政府信息共享始終講不清效益

國家電子政務建設一直強調信息共享且投資很大,對運行效果卻鮮見描述,建設者至今仍說不清應用的效果,說不清效果就是效果不大。

2)對信息共享的效益期望過高

個別信息共享項目效益不好可歸為執行不力,但多數信息共享不好則是整體目標設計失當,多半是設計了根本不可能實現的目標,對信息共享的期望太高了,其實信息共享并沒有那么大的作用,期望過高會導致投資過大,效益空間并不因投資增加而增加,反而降低了效益投資比。

3)行政手段的作用難以持續

利用行政和法律手段推動信息共享并不見效,因為信息共享是長期的事業,行政手段的作用時間短,成本卻很高,使原本效益不明的信息共享更難以持續,可持續的信息共享在經濟上必須是劃算的,行政手段解決不了經濟劃算問題。

4)信息共享理念過時了

信息共享的理念是數據庫時代的理念,已經不能適應互聯網和大數據的環境,在信息資源過剩的時代,使用什么渠道的信息資源有太多的選擇空間,領導層對政府信息資源系統的依賴性大大下降了,信息需求被分流是政府信息共享缺乏效益的深層原因。

1.2 政務信息共享理念更新

1)改變資料稀缺時代的政策

信息共享理念產生于計算機數據資源極為稀缺的時期,那時數據庫曾是推動信息資源共享的有力武器,宣傳信息共享和數據庫應用是合理的,互聯網時代繼續將信息共享作為推動信息化的旗幟就不合理了,互聯網時代是信息資源豐裕的時代,不能再使用信息資源貧乏時代的口號。

2)改進決策不如優化操作

靠增加信息改進政府決策的做法已經過時,影響決策質量的因素已經不是信息缺乏而是信息過多,有效的篩選比增添數據更重要。新時期政府信息系統的主要方向并不是增加資料而是節約決策者的時間與注意力,提高政府操作效率是比提高決策水平更實際的目標。

3)面向高層不如面向基層

信息技術在提高決策能力上的效果遠不如提高基層操作效率顯著,正如軟件工具可以大幅度提高打印排版的效率,卻無法提高文章的內在質量。信息技術能夠有效提升基層業務的操作效率實現精細化服務,政府數據向下服務的效果優于向上服務,提高基層業務操作效率將是今后政府數據大有可為的領域。

1.3 從經濟視角認識數據整合共享

1)數據整合共享是一個長期問題

政府數據整合共享是一項長期任務,可持續性是關鍵,可持續性來自業務內在的合理性,政務數據整合共享設計需要尋求這種合理性,讓合理的數據整合共享項目持續下去,避免不可持續的項目浪費資源。

2)經濟上合理才可持續

效益大于成本的業務才能得到持續投入。從長遠效益看不是所有的整合共享業務都是有效益的,推動政務數據整合共享首先是一個業務篩選問題,要篩出最有效益的業務先做,剔除無效益的項目,合理選擇才能成功。

3)參與者有選擇性的系統更健壯

推動全國數據整合共享建設需要給地方政府、行業管理部門的參與者以適當的選擇空間,能夠照顧參與者效益的系統會更加健壯可持續。市場機制形成的服務系統之所以比行政手段構建的系統更具生命力,正是因為市場系統為參與者提供了更多的選擇機會。

1.4 以公眾的獲得感作為評價標準

1)政務數據整合共享不能關門建設

新型智慧城市強調政府服務要增添公眾獲得感,早期電子政務建設更多考慮政府工作自身的方便性,重在提高內部工作效率,緩解業務爆增與工作人員不足的矛盾,這個階段已經過去,新型智慧城市將信息化重點轉向增加公眾的獲得感。

以移動互聯網武裝起來的居民對政府的要求已大幅度提高,公眾會以自身的獲得感來評價政府工作,政府數據整合共享效果必須要讓公眾感受到。

2)數據整合共享與數據開放相結合

政務數據整合共享需要與政府數據開放工作緊密結合,政府數據開放有利于公眾對政府的監督,社會對政府數據資源的再利用可以增加社會效益。政府數據開放與政務工作開放都是服務型政府建設的重要內容,數據整合共享與政府數據開放相結合是智慧城市建設的要求。

 二.數據整合共享的含義

數據整合與信息共享是兩回事,不要混為一談。

2.1 業務數據整合的含義

1)不同部門業務數據需要精確整合

政府部門的日常業務主要是社會治理與公共服務,公共服務是面對當事人(包括個人與法人)的具體服務(包括行政許可審批),政府的不同服務項目常由不同部門承擔,用戶數據由相應的業務部門積累,其結果必然是同一實體(自然人、法人或項目等)的數據被分散積累到不同部門的數據庫中。

數據整合的任務是對分散于各部門數據按實體標識碼準確管理,支持各業務系統對相關實體數據的精準使用。

2)數據質量維護機制的重要性

業務數據整合首先要保證數據鏈接的精準性,實體標識鏈接絕不能錯位,其次是要支持數據的質量維護,數據在收集與加工處理中難免出錯,發現錯誤要能及時修改,只有授權的數據管理員才有權修改數據。數據的糾錯更新流程是重要的數據質量保證機制,是數據整合應用可靠性的支柱。

3)數據集中與質量維護的平衡

政務數據整合主要是邏輯上的整合,并不要求物理上集中。數據庫應用早期,數據在物理上集中被用于提高數據調用速度,但在網絡通信非常高效的今天,數據的物理集中意義不大了,數據質量維護的安全高效更加重要。數據整合只強調數據在邏輯上連接的一致性而不要求物理集中,以免影響數據維護的流暢性。

4)業務數據整合提升業務運行效率

業務數據整合的目的是提高政府業務處理時對其它部門數據的調用速度,在政府對公眾服務中時常會調用“當事人(包括法人或項目)”在其它部門存儲的數據,調用的流暢度是服務效率的關鍵,業務數據整合可以實現跨部門數據調用的自動化進而提高公共服務的效率。

2.2 政務信息共享的含義

1)信息共享是開放數據的使用權

信息共享不是一種技術而是數據使用權益的開放,用戶可以在允許的范圍內自由使用數據。

2)信息共享成為推廣數據庫應用的旗幟

信息共享是上世紀六十年代末伴隨數據庫的誕生而提出的概念,數據庫應用不必通過統計數據處理就能夠查到數據庫的信息內容,數據庫稱這種應用為信息服務,數據庫的出現使數據查詢成為商業服務,信息共享成為推動數據庫應用的旗幟性口號,推動著數據庫應用的大普及。

3)互聯網使信息共享盛極而衰

上世紀最后十年出現的互聯網普及將信息服務與信息共享推上了巔峰,使得信息共享無比豐富,然信息共享概念盛極而衰,充分的信息共享已使再強調信息共享失去意義。現在“政府數據共享”已成為一個專用詞,特指在政府范圍內部門間的數據共享,這種共享并不對社會開放。

2.3 政府數據開放的含義

1)政府信息公開與政府數據開放不同

政府信息公開指的是經政府加工后的信息向社會公開,產生于早期電子政務的窄帶環境,其目的是改善政府與公眾的溝通,促進雙方合作。

政府數據開放是政府原始數據向社會的開放,產生于電子政務寬帶通信環境。政府數據開放有助于改善社會對政府的監督,提高政府的公信力,同時幫助社會利用政府數據資源改善自身的業務。

2)政府數據開放是新時代的產物

政府數據開放是大數據時代的產物,信息技術的大普及使社會的數據處理能力已經超過政府,公眾對政府的信息公開已經提出更高的要求,充分開放政府的原始數據有助于改善社會對政府的監督,有助于社會對政府數據資源再利用,政府數據開放已成為全球趨勢,數據整合共享應支持政府數據開放大趨勢。

 

三.不同業務對數據整合共享需求不同

數據整合共享必須對癥下藥。

3.1 基層服務最需要數據整合

1)政府基層業務直接面對公眾服務

政府對公眾的具體服務是由基層工作人員完成的,這種服務被組織為規范化的業務,如面對居民的入學、婚姻、社保、就業等業務和面對法人的稅務、年檢等業務,這些業務與公眾的利益密切相關,政府公共服務的優劣成為公眾對政府工作滿意度評價的核心內容。

2)公共服務要精準使用用戶數據

政府公共服務主要是對具體用戶的個性化服務,需要精準使用用戶數據,數據的準確性是不容置疑的。由于業務分工的原因同一用戶的數據經常會由不同部門進行收集、存儲與管理,業務服務須將該用戶存于不同部門的數據精確調用與精準使用。

3)業務數據整合是提高服務效率的關鍵

公眾到政府辦事要用的絕大部分資料都是政府以前辦理的批文、批件、證照,這些資料在政府部門數據庫中都有,只是分散在各部門沒有實現有效鏈接,查找相當困難,將各部門數據庫中的資料按統一的實體標識碼管理實現自動化調用,是業務數據整合的任務,也是提高政府公共服務效率的關鍵。

4) 提升服務的方便性是對社會的重要貢獻

用戶只要資料齊全到政府辦理行政許可審批等業務并不困難,因為這些業務的辦理原則是確定的,辦事人員并沒有自由量裁權。

讓用戶多次跑腿主要原因是政府資料缺乏整合,只要業務數據有效整合就能能夠大大提高辦事效率,節約用戶時間,居民的時間是個人的寶貴財富也是城市重要的社會資源,為公眾到政府辦事提供方便,節約居民的時間是政府對社會的重要貢獻。

3.2 領導決策對信息共享的需求

1)領導層需要從數據提取信息

政府決策對于數據整合共享的需求并不大,領導決策并不需要微觀實體的具體數據,領導層關注的是數據集包含的整體信息,政府決策講究的是信息的平衡,不會依據一個具體數字就做決定,而會依靠總體趨勢做判斷,政策研究人員是以統計分析的眼光來看待數據,尋求數據整體所包含的信息。

2)研究人員靠數據挖掘獲取信息

政府決策層與操作層對數據的使用模式完全不同,基層業務是依數據操作的業務,不需要從數據中提取信息。在決策研究人員眼中數據只是提取信息的原材料,領導層是靠信息來決策而不是靠單獨數據決策。

從大量數據中提取信息的過程稱為數據挖掘,數據挖掘經常由專業人員完成,大數據時代數據挖掘成為決策研究人員使用數據的主要模式。

3)外部信息共享豐富使內部信息共享貶值

由于社會信息共享渠道極其豐富,決策需要的信息可以從多方面渠道獲得,領導人不必依賴內部信息共享平臺來獲取信息,外部渠道的方便性降低了內部信息共享系統的價值,且領導人最關注的外部信息,如政治經濟大局形勢,兄弟地區的政策措施等,恰恰是內部系統沒有的,這些不足使內部系統貶值。

4)不要過高期望內部數據分析會產生重大發現

對政務數據整合共享的效益要有合理的期望,政務數據整合對提高規范的業務操作效率容易見效,對政府決策水平提高卻無能為力。不能期望政務信息整合共享會帶來很多重大信息發現,重大信息自會通過多種渠道頑強地表現出來。

對政府信息共享系統發現信息能力期望太高會增加投資的盲目性,新消息、新思想更多來自外部,來自平時很少接觸的領域。

5)采購企業的信息資源的作用

大數據時代很多企業的信息能力已經超過政府,采購企業的信息資源能夠提升政府的信息能力,通常企業并不愿意提供原始數據,倘若政府采購其加工后的數據特別是不涉及企業的商業秘密的可視化動態系統,企業是愿意提供的。

信息對于工作人員的幫助并不都是直接的、顯性的,很多是潛移默化發揮作用,采購企業的可視化數據很容易發揮這種作用,讓干部對外部環境有更多感覺。

3.3 日常辦公需要文件檢索工具

1)提高辦公效率比提高辦公質量更現實

時間與注意力是比信息資料更稀缺的資源,提高辦公質量并不是計算機系統的優勢,提高公務員查找資料的效率倒是很現實的口號。

2)辦公需要簡單方便的資料搜索工具

公務員查找資料需要方便的搜索工具,開發這種搜索工具應當不難,因為搜索資料的空間不大,只局限在政府網范圍內,文件格式很標準。公務員對內部信息共享系統最大的要求是方便、快速、簡單。

搜索軟件應采用谷歌百度的關鍵詞搜索模式,替代漫長的“信息資源目錄—信息共享交換平臺”的查詢路徑,使內部資料查詢的簡潔實用。

 

 

四.增加數據整合共享的公眾獲得感

公眾看不到效果的政府數據整合共享沒有意義。

4.1 提升公共服務的方便性第一重要

1)公共服務方便性是公眾獲得感的主要來源

公眾與政府最密切的連接方式是政府的公共服務,以數據整合來提高政府公共服務的效率與質量是提升公眾獲得感的核心措施。

2)政府數據服務要向基層傾斜

要將政務數據整合共享的重點放到改善政府的基層服務上,因為公眾最關注的公共服務主要是由基層部門承擔的,要整合基層業務數據提高基層操作效率。

4.2 政府數據開放的重要性

1)提升政府公信力的重要措施是數據開放

政府數據開放是提升政府公信力的重要措施。政府數據整合共享為政府數據開放創造了良好的背景環境,在此基礎上推動政府數據開放會更方便,更能提高公眾的滿意度。

2)公眾監督對于服務型政府建設的重要意義

政府數據開放最直接的效果是改善社會對政府的監督環境,推動服務型政府的建設,政務數據整合共享工作需要在公眾的監督下完成。政府數據整合共享計劃要向社會發布并定期公布階段性成果,有效的社會監督是政務數據整合共享健康發展的先決條件。

4.3 向社會宣傳政府數據整合共享的成果

1)提升政府數據服務的管理能見度

為了改善政府的數據管理工作,需要設計政府數據管理向社會公開的模式,需要建立簡單明確的測量標準與成效展示辦法讓公眾了解,讓相應的數據管理部門能夠自我檢查,自覺地做好數據整合共享工作。

2)要向公眾宣傳政府的工作改進

政府部門要主動地向公眾報告工作的目標及進展與碰到的問題,鼓勵公眾監督政府的數據整合共享工作,公眾對政府的工作了解越多,利用政府提供的服務能力也越強,對政府的信任度也越高。

3)認真塑造政府數據整合的形象

政府要學習互聯網企業的自我宣傳方式,避免公眾對政府公共服務的改進不了解也不會用,使政府很多努力未能取得社會影響力。政府要把宣傳視為一項重要工作,公眾的獲得感不會自發產生,它是政府宣傳塑造的結果,這與企業塑造品牌的行為是一樣的。

 

 

五.提升數據整合共享效益的幾點建議

提升電子政務效益的關鍵是:如何測量效益。

5.1 使政務數據整合共享可測量

1)信息共享管理難是測量方法不當

在政府信息化建設中,目標難以測量的任務必定是做不好的任務,提供資料與需求資料是兩回事,分不清兩者的區別是信息共享標準含糊不清的主要原因,兩種問題的確定性程度不一樣,對資料的供應方可以提出標準化的要求進行管理,而對需求方卻無法提出要求只能鼓勵,需求的不確定性使共享應用無法建立標準,也就無法對信息共享的需求方進行管理。

2)測量的方法要合理,合理才有正確的激勵

一些地方政府提出了 “讓用戶只跑一次”的口號,口號有著很強的號召力,但必須精心設計評測方法才能有好的執行效果,如果以“只跑一次”的項目占政府全部辦事項目的比例來評價成績,那么各地就會挑選容易實現“只跑一次”的事項先做,如果以用戶的全部跑腿數除以辦事項目數得到的“平均跑腿數”來評價成績,各地就會集中精力去整合用戶申辦率最高項目的數據,推動“平均跑腿數”更快向1逼近,使公眾會得到更多實惠。

3)要開發自動化的測量工具

客觀公正的評價政府數據整合共享工作必須依賴自動化的軟件評測工具。

數據整合與信息共享要分別處理,數據整合檢查的是實體數據相關屬性的自動查全率,即給出一個實體標識就能夠查全有關部門的各種屬性數據,表明該實體的數據整合通過檢測。

信息共享合格率可利用政府網上資料查詢軟件(見本文3.3節)來完成,按照部門的信息資源目錄使用軟件工具查詢,能夠正常調出資料(主要是文件與報表)即為合格,全查一遍即可得出該部門的合格率。

4)及時公布評測排名激勵部門改進工作

及時發布評測排名會產生很大激勵,各部門都希望自己的工作在整體評比中處于優秀的位置,都會非常努力爭取盡早達標。

政務數據整合共享管理部門宜及早發布評測要求,并將自動檢測軟件工具及早供給各部門自查,及早排除問題達到政府數據整合共享的要求。

5.2 數據整合共享要有所為有所不為

1)效益是選擇的結果,沒有選擇就沒有效益

政務數據的整合共享并不是最終的目標,它是實現效益目標的工具,對于智慧政府建設整體效益而言,全部數據都整合共享是沒有必要的,只有確實有效益的數據整合共享才值得去做,堅持效益導向的選擇是實現智慧政府建設有效益的重要原則。政府數據整合共享不能一刀切,正確的選擇是實現效益的唯一途徑。

2) 用戶使用率高的整合項目優先

數據整合共享工作的安排需要效益導向,要選擇用戶使用率高的項目先做,這樣才能有更多的用戶使用,取得更大的效益。

業務數據的整合并不一定要走共享交換平臺,使用頻繁的業務走專用的系統效率會更高,將相關部門的業務骨干與軟件工程師召集在一起討論很會產生高效而簡潔的專用系統來實現有效的數據整合,此類業務再做幾個,80%的效益就達到了,這是高效的數據整合應用的捷徑。

3)剔除經濟上不合算的應用

智慧政府的建設本質上是一個經濟問題,政府數據整合共享只是對一部分業務有效益而不是對全部業務都有效益,且80%的效益會集中在20%的項目之中,好的管理者會集中精力去完成20%的重點項目,不會要求各部門齊頭并進,而且會剔除開發成本高卻使用效率低的項目以提高建設的整體效益。

5.3 鼓勵社會利用政府數據開展增值服務

1)增值服務可幫助公眾利用政府原始數據

雖然信息技術普及使公眾的信息利用能力大大提高,但是能夠直接利用政府原始數據的用戶還是鳳毛麟角,公眾需要數據服務公司的增值服務搭建利用政府原始數據的橋梁,數據服務公司的增值服務能夠增加居民的信息獲得感。

2)鼓勵企業利用政府數據開展增值服務

政府向數據服務企業開放數據資源要堅持公平公正的原則,政府數據可向企業免費提供,企業可向用戶適當收取增值服務費用,要通過多家競爭的方式來實現對公眾服務的合理與公平,競爭是促進政府數據廣泛應用的基本途徑。

3)鼓勵企業利用自己的數據資源服務社會

近十年來國內數據服務企業發展很快,以BAT為代表的一批互聯網公司和IT類企業的數據積累規模、應用服務能力已遠超政府,這些企業愿意將自己的業務向公共服務領域拓展,政府要支持企業進入公共服務領域,鼓勵企業開放部分數據資源,提供更多增值服務,讓公眾得到更多實惠的服務,企業自身也在服務中得到更好的發展。

作者:原國家信息中心副主任,原中國信息協會副會長胡小明



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