摘要：長期以來，我國公共安全部門高度重視信息安全工作，由此也帶來了過度保密問題。過度保密不僅浪費大量信息資源，不利公共安全信息價值作用發揮，而且妨礙社會共治機制形成。本文以反恐怖工作為例，分析過度保密帶來的弊端，探討信息保密與信息公開的關系，認為推進涉恐公共安全信息適度共享必要可行，提出了建立涉恐公共安全信息服務機制的對策建議。

反恐怖工作的特殊性決定了公開和秘密兩手同時進行的意義不言而喻。基于國家利益至上原則，對國家安全、公共安全事務及執法司法行動進行保密，是世界各國通行慣例，如美國規定，對國防、外交和安全領域的“八類信息”實行嚴格保密。反恐秘密行動具有“信息不對稱”的天然優勢。一方面，有利于執法部門在工作中保持主動，通過形成對恐怖組織的“情報比較優勢”，陷恐怖分子于被動之中，使預防控制潛在恐怖活動、有效防范恐怖襲擊成為可能。另一方面，通過信息封閉、嚴格保密，可以防止外部活動干擾，避免打草驚蛇，保證執法司法行動按計劃和步驟系統推進。

公安、安全、武警、軍隊等反恐職能部門，每天都會產生和使用大量國家秘密。由于工作性質和職能特殊，歷來是境外滲透、竊密的重要目標。一些單位失泄密案件時有發生，給公共安全事業、反恐斗爭帶來嚴重威脅。隨著經濟全球化、世界一體化迅速發展，科學技術、信息通訊廣泛應用，信息安全工作面臨嚴峻挑戰，保密形勢日益嚴峻，保密工作日顯重要。

由于網絡的無處不在，信息的無孔不入，保密工作的難度持續加大。一些新聞媒體、傳播機構為迎合受眾心理，在采編、創作反恐題材影視作品、新聞節目時，“過度、過早報道案件的基本情況”，警方偵查工作動態等，有意無意地泄露偵查行動信息，影響和干擾了反恐執法行動進行。[1]此外，為提高執法司法透明度，執法機關在加大信息公開力度的同時，也會意外泄露部分國家秘密，甚至某些政府官方網站一度成為新的泄密源。

基于“越開放越要保密”的認識，2010年國家對保密法重新修訂頒布，新法規定了國家機關及其工作人員和公民個人的保密義務和責任，超過一半的修改內容圍繞如何加強保密進行。在強調追究失泄密責任的同時，就防止“濫用保密權”等進行了規定。隨著政府職能部門保密意識的增強，“過度保密”成為一個令社會公眾關注的新問題。

一、過度保密：政府與公眾的“隔離墻”

長期以來，保密和公開作為一對矛盾存在，一直貫穿政務公開與保密工作。一方面，政府部門出于國家安全利益和工作需要，要求工作人員嚴格執行保密規定;另一方面，社會公眾出于參政議政和方便生產生活需要，希望政府能公開更多政務信息。2007年，國務院出臺《政府信息公開條例》，明確把“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”、提高政府工作透明度、充分發揮信息對群眾生產、生活的服務作用，作為立法主旨。新《保密法》把保密工作原則修訂為“既確保國家秘密安全，又便利信息資源合理利用”，同時增加法定公開事項“應當依法公開”原則。這一立法過程及指導思想變化，體現了民主政治發展和政務公開要求，使便利公民和法人合理利用信息資源成為保密工作一項重要內容。

依據法律規定，政府部門應當統籌兼顧保密和公開兩個環節，既依法加強保密事項管理，又及時做好信息公開服務。然而實踐中，保守“國家秘密”仍然是一些單位拒絕進行信息公開的重要理由，以致信息資源充分利用難以實現。一些涉及公眾利益的規范性文件，利害關系人難以查詢使用，大量信息資源處于閑置或半閑置狀態。一些工作人員常將“保密”作為拒絕提供信息服務的“擋箭牌”，致使本該提供的信息服務事項久拖不辦。一些學術機構、科研人員出于工作需要，向有關黨政機關提出查詢某些數據、文件、檔案請求，常因保密規定、單位紀律等遭到拒絕。一些圖書、檔案部門，把國家檔案資料當作單位“私有財產”，以“保密需要”為由，只允許本單位內部人員查閱、使用。某種程度而言，掌握“信息和秘密”，就等同于掌握“資源和權力”。

保密紀律是黨政機關工作的重要紀律。必須承認，大多數黨政機關工作人員“過度保密”是出于公心，擔心因為把關不嚴或操作失誤，造成失泄密事故發生。由于一旦發生失泄密事件，就會受到紀律處分或法律追究，而信息不公開或少公開，則很少受到問責處理。因而，一些負有特殊職能的機關單位，往往更為重視保密工作，而非信息公開。有關工作人員出于“自身安全”或“利益優化”考慮，“寧左勿右”成為“潛規則”。[2]由于過度保密、過失定密無需擔責，一些單位、個人通過擴大定密范圍，提高文件密級規避法律風險，使得許多原本可以公開、應該公開的信息資料難以公開。在這種情況下，如果一些事項社會公眾通過網絡信息已經知曉，而政府部門繼續對不是秘密的事項進行保密，就會給人以掩耳盜鈴、裝聾作啞之嫌，其最終打擊和削弱的是政府公信力。

過度保密現象在西方國家同樣存在，有的甚至相當嚴重。美國情報安全監督局統計顯示，美國政府的信息保密力度達到空前水平。數據顯示，近年來美國政府解密文件數量呈減少趨勢，政府部門保存的機密文件數量龐大、種類繁多，“對民眾隱藏了越來越多的信息”。這種保密浪潮不僅在安全部門盛行，并且波及到聯邦政府一些邊緣機構。有關專家預計，實際上政府有50%—90%的文件可以安全地向民眾公開。[3]

機密文件的大量增加和保密開支的持續上漲，受到美國政要和社會團體廣泛質疑和指責。前情報安全監督局局長威廉·倫納德直言，“一些信息雖被列為機密，我卻在出版的三年級教科書上看到過”。前國防部長拉姆斯菲爾德和中央情報局局長格斯均稱“信息保密太過度了!”“9·11”襲擊獨立調查委員會主席、前新澤西州州長托馬斯·基恩曾表示，未能防止“9·11”事件的重要原因并不在于“敏感信息泄露”，而在于“部門與部門之間以及政府與公眾之間未能有效共享信息”。他說：所謂“加密信息”實際很多都是“日常信息”而已，對能從報紙上得到的消息最好能“開誠布公”;要保護我們免受恐怖襲擊，最好的盟友是“了解信息的公眾”。[4]有學者認為，由于民眾不能掌握真實全面的信息，妨礙了正常有效的民主討論，如果不能更好地“融合信息和政策工具”，就不可能制定出“打擊恐怖主義的合理國家戰略”。[5]

保密和公開是兩種價值的角力。由于信息公開與信息保密二者之間“此消彼長”的關系，如何區分情報與信息的邊界，保密與公開的界限，做到既保守秘密又“陽光作業”，成為反恐執法部門面臨的嚴峻挑戰。

二、公共安全信息過度保密帶來的弊端

保證信息安全是政府的重要職責，對重大核心機密信息嚴格保密是公共安全工作的需要，而過度的信息保密則適得其反。

第一，過度信息保密不利于公共安全秩序維護。及時發布公開權威信息、確保公眾知情權是政府法定職能，也是防止不實信息、社會謠言傳播的重要法寶。近年來，因政府信息發布不及時，導致的公共安全事件已不鮮見。2003年SARS呼吸系統綜合癥的爆發蔓延及防疫過程啟示我們，如果對涉及群眾生命安全的公共安全信息不能及時公開，就可能陷公眾于危險之中。2009年，河南省杞縣發生的“杞人憂鈷”事件，是“杞人憂天”故事的真實上演。因為網絡出現縣郊利民輻照廠輻射源“鈷60”泄漏，可能發生“核爆炸”謠言，7月17日當地大批群眾舉家乘車逃離家鄉“避難”。事件發生根源在于謠言害民，也有政府信息發布不及時因素。同樣，如果某個地方出現可能發生暴恐案件的謠言，政府部門不能及時公開真實信息辟謠，就難免社會恐慌情緒蔓延。恐怖往往源于未知。昆明“3·01”暴恐案后，北京、廣州、成都等地相繼發生幾起地鐵或繁華街道市民無故驚慌“奔逃事件”，一定程度上和公開反恐工作信息不足、穩定社會情緒不夠有關。

第二，過度信息保密妨礙科學決策。一直以來，信息資源掌握不對稱，是造成相關政府部門決策沖突的重要原因。部門之間、條塊之間的信息分割、相互封閉，使得信息化在社會治理精細化中的作用難以充分發揮，妨礙社會治理合力的形成。由于信息通報不夠，一些科研機構不清楚境外非政府組織背景，在人員交流、業務培訓、科研項目上開展無原則合作，可能做出有違國家安全利益的決策。一些政策法規在起草前期秘密進行，由于立法行政部門和學術研究機構缺乏必要溝通機制，導致多個部門就同一問題重復調查研究，浪費大量人力物力財力。信息客觀、全面，是建立現代新型智庫的基礎。由于數據資料匱乏，學術科研機構的理論研究與反恐職能部門的實踐工作脫節，二者無法在同一信息平臺上對話，容易出現各說各話現象，使有關智囊機構難以有效發揮決策咨政作用。

第三，過度信息保密影響相關專業研究正常開展。對一些政府內部文件、工作信息，由于缺乏及時的脫密解密機制，職能部門拒絕提供查詢服務，使得相關學術研究難以進行。我國有著比較完備的違法犯罪數據統計系統，由于嚴格的保密制度規定，其中絕大部分被作為國家秘密“束之高閣”，大量由基層人員辛辛苦苦統計出的結果被鎖進“保險柜”，不能充分發揮其社會價值。

相關案件審理卷宗、證據材料以及總體發案、破案數據，是開展定量研究、定性分析的客觀依據。一些職能部門出于工作需要，將“可以公布的犯罪統計數據予以公布”，因為“不是總體公開和系統公開”，犯罪統計的“公開性與共享性不足”，信息資料殘缺不全，使得犯罪治理研究呈現“盲人摸象”的碎片化狀態。[6]

暴恐案件的犯罪人個體特征資料，對研究暴恐案件成因具有重要價值。重大暴恐案件依法審理結束，及時解密相關卷宗，允許研究機構查閱，開展事后調查剖析，有利于從整體上深化對暴恐犯罪規律的把握，從個體上深入探討犯罪人作案動機。由于缺乏基礎數據支撐，定量分析困難，相關社會研究大多停留在宏觀觀察和現象描述上，影響了對涉恐犯罪規律的探索，成為制約恐怖主義研究科學化的原因之一。

第四，過度信息保密容易使職能部門權力失控。反恐工作具有特殊保密性要求，反恐執法行動絕大多數隱蔽進行。這種完全隱蔽、嚴格保密狀態下的執法辦案具有天然缺陷。一是秘密執法行動在對恐怖組織保密的同時，也對社會公眾進行了信息隔離，使公眾與恐怖分子處于相同的被動危險境地。二是隱蔽執法“封閉性缺陷”明顯。由于保密程度是辦案部門的自我指涉行為，容易使執法權在保密狀態變形、膨脹甚至扭曲。由于缺乏必要監督，隱蔽的權力極易被濫用，甚至使其“橫加于其他權利之上”，造成對公民、法人甚至國家、集體等其他合法權利的“潛在損害”。[7]

第五，過度信息保密不利拓展反恐國際合作空間。相比對外輿論宣傳，政務信息公開對塑造政府形象具有更直觀作用。近年來，我國政府國際形象持續改善，與政府工作透明度提高有很大關系。十八大后，國務院連續發布《國家人權行動計劃評估報告》、《中國司法領域人權保障的新進展》等多部白皮書，為世界打開了一扇“直接了解中國的窗口”。這些白皮書全文刊登在政府官網上，成為外國政府機構、國內專家學者了解中國國家治理及社會治理進程的重要載體和橋梁。長期以來，西方國家以“雙重標準”對待我國反恐工作，既有意識形態差異的深層次原因，也有對外輿論宣傳欠缺的因素。如果我們能夠及時對外通報反恐工作進展、盡可能多地公布諸如“東突”恐怖活動等數據資料，有助于國外研究機構依據國際法原則，做出相對客觀、公正的判斷，形成于我有利的國際輿論效應。

美國政治學者科恩曾言，“民主的興旺發達依仗其公開性”。鑒于公共安全工作的特殊性和恐怖主義犯罪的敏感性，如何在信息公開和信息保密之間尋求最佳平衡，找準二者利益最大化結合點，既有效維護國家秘密安全，又充分發揮信息資源價值，的確是公共安全治理中的一道難題。

三、正確處理信息保密與信息公開的關系

現代國家一個普遍特征，就是盡可能以隱蔽方式運用強力。在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，國家強力運用是一種不可或缺的手段。堅持公開動行和秘密偵查相互策應配合，是增強治理犯罪成效的藝術選擇。什么信息需要讓社會公眾周知，什么行動只能以秘密方式進行;什么時候需要保密，什么時侯進行公開，是一門很大的學問。

長期以來，在國家安全領域，相關職能部門堅持“以保密為原則”，本著“寧高勿低”的指導思想對有關事項定密，在特定國際環境下有其充分必要性。但在公共安全治理中，保密的“圈圈”不是畫得越大越好，如果把本不需要保密的內容也納入保密范圍，那么與增加保險系數的初衷相違，實際可能會削弱“圈圈”的權威。過度保密不僅破壞國家法律制度，而且會削弱政府公信力和群眾基礎。信息掌握的多寡，絕非是簡單的“知情與否”、“民主與否”問題，而是現代民主法治國家建構的關鍵環節。政府要讓人民群眾把政府當自己人，首先要把人民群眾當自己人。以人民為中心，把人民作為國家主人，必然需要重要情況向人民匯報、重大事項與人民商量。

處理好保密與公開的關系，根本上是處理好國家與公民的關系。保障人民知情權是法治政府的建制基礎，信息公開透明是塑造國民健全人格的重要條件。隨著現代民主政治發展，政府保留的秘密信息正在朝著越來越少的開明開放狀態轉變。沒有知情權，就談不上參與權，更無可能實現有效監督和問政。知識和信息應盡可能擴大覆蓋面。檔案資料躺在庫房里“睡覺”，轉化不成信息資源和公共知識;統計數據停留在文件表格和內部專網上，轉化不成生產力和戰斗力。

應當看到，信息保密和信息公開是一個問題的兩個方面，是辯證統一關系。就其本質而言，二者價值指向并不沖突，有著共同的目標追求，都是為了維護國家安全與人民利益。秘密具有威懾敵對組織的作用，公開同樣具有震懾違法犯罪的效能。同時，國家安全和人民利益具有多樣性，國家利益的不同方面其價值追求是有區別的，有時甚至是矛盾沖突的，不能過份強調某一方面利益而忽視或否定其他方面利益。信息保密和信息公開應當兼顧兩方面需求，既確保國家秘密和信息安全，又兼顧信息資源合理合法利用。該保守的秘密不保，會損害國家和人民利益;同樣，該公開的信息不公開，也會影響社會和公眾福祉。

國家安全以人民安全為宗旨。習近平在闡述總體國家安全觀時強調，堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民。依據這一指示精神，中國特色社會主義保密工作和信息公開工作，應當以“人民利益和人民安全”為最高原則，既為國家安全服務也為社會公眾服務。既要轉變重保密輕公開的觀念，也要防止和克服重公開輕保密的思想。作為國家工作人員，不能因為過份強調國家安全利益而忽視人民利益需求;作為社會公眾，不能因為過份強調個人利益需求而罔顧國家安全利益需要。必須認識到，信息保密是公共安全利益之需，國家安全和社會秩序維護離不開嚴守秘密。反恐執法工作需要有一定事項嚴格保密，公共安全信息不可能全部公開公布。由此，無論是信息保密還是信息公開，都要堅持依法合法、適度合理原則。

所謂“適度合理”，就需要堅持“公開是常態，秘密是例外”原則，根據公共安全工作實際，對有關事項是否保密或公開作出利弊權衡。對涉恐公共安全信息資料，哪些需要保密、哪些應當公開，哪些何種情況保密、什么時候公開，都應從維護國家安全和公共安全利益的全局高度，通過權衡利弊得失，做出利益最大化選擇。所謂“依法合法”，即依法保密，依法公開。一是法律規定需要保密的事項必須嚴格保密，任何單位或個人不得以任何理由擅自公開。同時，秘密知曉范圍應當控制在最小需求人群內，保密事項要符合國家定密規定，有關單位和人員不得私自將不屬于國家秘密的信息升格為國家秘密，把一般秘密類信息升級為機密類以上信息。二是公開程序和方式必須符合法定要求。法律規定必須公開的依法及時公開，不得以保密需要為由不予公開或拒絕查詢。有關信息公開前，應當依法履行保密審查程序，確保即將公開的信息資料不損害國家安全、公共利益。保證涉密信息不公開，公開信息不涉密。

四、推進公共安全信息適度共享具有重要意義

提高國家治理現代化水平，需要強化全局觀念、團隊精神，更加注重開放合作、協同配合，做到互通互信互助，才能形成公共安全治理合力。2015年4月，中辦、國辦印發《關于加強社會治安防控體系建設的意見》，要求加快構建“縱向貫通、橫向集成、共享共用、安全可靠”的平安建設信息化綜合平臺，提高信息互通和資源共享程度，強化信息資源深度整合應用。孟建柱同志多次強調，要“確立合作、互通、共享理念，增強公共安全工作系統性、整體性、協同性”;更加注重共享，“促進公共安全工作信息溝通、設施聯通”;以互利互惠思維，完善情況信息通報等制度，努力實現“網絡互聯互通、信息共享共用”。[8]這既是對公共安全治理提出的新要求，也為完善共建共享的綜合治理機制指明了方向。

黨的十八屆四中全會提出，全面推進政務公開。各級政法機關將推進執法司法公開作為深化司法體制機制改革的重要舉措，在加強信息資源共享共用方面取得了重要進步。最高人民法院建設的中國裁判文書網，已公開各類法律文書3200萬篇，總訪問量逾100億次，既為全國法官司法判案提供快捷的類案查詢比對服務，也便利了全球法律專家學者開展學術研究。新頒布的國安安全法、反間諜法、反恐怖主義法都明確規定，堅持公開工作與秘密工作相結合、專門工作與群眾路線相結合原則。從原來的“完全秘密”到現在的“公秘結合”，彰顯了國家安全與公共安全工作的新氣象、新變化。

任何一項工作，開放則興，封閉則衰。在多元多樣、互聯互通的開放時代，反恐怖工作也需要以開闊胸襟，在開放互動中集中民智，在交流交往中廣用民力。必須明確，公共安全信息有別于反恐情報信息。當前需要適度公開共享的是公共安全信息，而非通常意義上的反恐情報行動信息。所有的信息公開和共享，都需要在切實保障國家安全利益基礎上依法進行。

暴恐犯罪治理走向相對公開、適度透明，其理論與實踐意義是多重的。首先具有鮮明的政治意義。能夠強化人民主體意識，增強公眾主人翁責任感，深化中國特色社會主義“四個自信”。二是實現社會協同治理的客觀需要。沒有信息資料、數據資源的適度共享，就難以把各方力量融入政府設想的反恐構架之中，推動社會治理主體多元化格局的形成。三是能夠更好地監督國家職能部門工作，促進執法司法權規范行使，防止公共安全權力濫用。四是具有促進反恐研究蓬勃發展的作用。便于研究人員科學判斷恐怖犯罪形勢及發展演化規律，為政府職能部門制定打擊治理政策提供更有價值的決策參考。

相比“隱蔽反恐”而言，“開門反恐”、適度公開涉恐信息，具有以下優勢。

第一，不會影響反恐秘密行動進行。因為，社會公眾迫切要求了解知悉的反恐信息多為職能部門的工作性信息，以一般性、事后性居多。因而，不會干擾影響職能部門“核心行動”和“關鍵情報”安全。[9]

第二，有利提高公共安全狀態的可預知度。當前，隨著政府部門防范恐怖活動意識和能力的增強，恐怖襲擊對象發生很大變化。恐怖分子利用潛藏于民間的優勢，往往選擇社會治安防控體系中的“軟肋”“盲區”下手，越來越多地把攻擊目標指向不特定社會公眾。掌握必要的恐怖活動信息，是社會公眾加強自我安全防范、避免涉入危險境地、提高安全防范能力的需要。讓公眾更多地了解反恐職能部門運行狀態、工作成效，有利于增強社會對政府反恐能力的信心，提高群眾安全感。

第三，可以有效震懾涉恐違法犯罪活動。持續適度發布反恐工作信息，可以對恐怖分子形成強大心理威懾，促進潛在型恐怖犯罪人員放棄極端思想，甚至中止犯罪準備行為，起到預防犯罪、減少恐怖襲擊的作用。

第四，有助于凝聚全社會反恐共識。無溝通便無共識。恐怖主義作為非傳統安全風險，必須政府和公眾團結起來共同應對。適度公開涉恐信息，可以統一社會認知，將政府與公眾緊密聯接在一起，推動各方成為“反恐斗爭的結構性成員”，促進全民反恐模式構建。只有在公眾了解事實情況下提供的支持，其動力才具長期性、穩定性，使建立協調聯動和執法配合機制成為可能，進行形成全民反恐統一戰線和行動合力。[10]

第五，有助于塑造于我有利的國際安全對話環境。2013年7月，德國洪堡大學國際政治學者霍爾特曼在接受《環球時報》記者采訪時談到，中國在打擊邊疆恐怖主義上卓有成效。他認為，中國近來將打擊恐怖分子的信息公開化，在一定程度上消除著西方對中國的疑慮。[11]

第六，有助于舒解政府的反恐壓力。國力有限，民力無窮。在反恐治理過程中，不是所有工作都需要政府親歷親為。在一些輔助性事務中，社會組織及公眾具有政府職能部門所不具備的“滲透”“融合”優勢。社會公眾的積極參與，可以彌補政府資源所不擅長的空間，發揮協同治理作用，使政府部門能夠騰出更多精力，處理更為重要的專業性公共事務。

公共安全，人人有責。從公民權利義務角度而言，要讓人民群眾做公共安全治理的參與者，就需要讓群眾做公共安全工作的知情者。只有集中人民群眾智慧，發動人民群眾力量，遏制打擊暴恐犯罪活動才能獲得源源不絕的動力。近幾年，配合反間諜法實施宣傳，一些地方對發生的間諜案件通過報紙、電視等新聞媒體進行公布，隨之各地安全機關收到的群眾舉報、投訴線索明顯增多。河南省國家安全廳廳長張玉生發表署名文章稱，通過新聞媒體以案說法效果顯著，“已接到群眾主動提供間諜線索多起”。[12]

直面恐怖主義犯罪客觀存在、難以短期根除的現實，適度公開涉恐安全信息和反恐工作動態，組織動員群眾構筑全民反恐防線。這不僅是創新社會治理機制的需要，也是“國家治理體系和治理能力比較成熟和自信的表現”。[13]為此，在保證反恐情報行動信息絕對安全基礎上，建立包括暴恐犯罪信息在內的公共安全信息服務機制十分必要，并且可行。

五、健全涉恐公共安全信息服務機制

當前，反恐職能部門產生的工作秘密主要有五類：一是單位內部事務性信息;二是執法辦案數據資料;三是決策類信息資料;四是社會敏感類信息;五是情報線索、行動處置類信息。依據相關法律規定，除第四、第五項需要嚴格保密外，其他絕大部分信息都可適時解密公布，或者依據一定程序規定，提供社會公眾查詢使用。

1.依法界定涉恐公共安全信息公開范圍

在全面依法治國背景下，無論是信息公開還是信息保密，都需堅守法治精神，遵循法治原則，依法按程序進行。反恐職能部門可在深入調研、廣泛征求意見基礎上，進一步明確哪些信息需要保密、哪些可以公開;那些資料不允許借閱查詢，哪些資料可供一定范圍內人員借閱查詢。比如，對需要社會公眾給予關心支持的行動決策，關系公眾切身利益和人身安全的事項，應當及時公開。對犯罪線索舉報人宣傳表彰，能夠起到袪邪扶正、弘揚正氣的社會效果，但可能危及其人身安全。此類信息公開，則需要在確保安全、尊重個人意愿基礎上進行。同時，完善數據資料查詢程序、使用保存制度，強調每個公民都有保守所知悉國家秘密的義務。

2.建立公共安全信息通報制度

《環球時報》記者在也門首都薩那采訪時了解到，在被美國視為“恐怖分子搖籃”的英曼大學，每年有十多名“東突”分子在這里學習培訓，其最終目標是潛回國內實施恐怖襲擊。然而，對于這些潛在危險信息，當地中國留學生及國內民眾知曉的并不多。[14]為此，一名常年戰斗在反恐一線的官員表示，在新疆等反恐重點地區，應當定期公布境內外恐怖組織及其人員“黑名單”。這樣，既可以震懾恐怖分子，又能讓民眾提高風險警惕意識。

再如，適度公開極端組織、恐怖組織頭目改造情況，可以起到宣示反恐成效、分化瓦解恐怖組織的作用。為此，可以探索建立知名犯罪人改造、表現情況追蹤報告系統。由刑罰執行部門定期向社會公布其思想轉變情況，以挖掘其可以利用的“正能量”效應。這既有利于督促刑罰執行機構加強罪犯改造，提高教育轉化質量，也有利于社會公眾了解反恐職能部門工作成效，對潛在犯罪人起到分化、震懾作用。

3.建立公共安全信息查詢服務機制

一是建立相對開放的“反恐公共安全信息數據庫”。當前，恐怖主義風險是一種全面的系統性安全威脅。有關地方政府、職能部門、各種社會組織和公民個體無不被深深裹挾其中。為此，應當研究制定促進信息資源共享的政策法規，破解公共安全合作治理面臨的數據資源分割障礙。打破行政區劃，破除部門和地方利益藩籬，整合政府機關內部政務網絡，建立義務分擔、利益共享的信息整合機制。通過構筑互聯互通的數據管理平臺，實現公共安全信息共建共享。在明確各種信息資源安全邊界基礎上，將分散在各個地區、領域、部門的信息資源集中整合起來，構建國家統一的公共安全信息數據庫。搭建無障礙的信息溝通交流平臺，為相關政府部門、社會組織、專業機構提供及時專業的跨域性信息交流服務，為社會合作治理提供統一的數據資源支持。

二是建立信息查詢交換機制。創新數據治理形態，構建可控的內外聯通機制，可以發揮部門協同數據蘊含的潛在價值。[15]反恐職能部門可以依托內部工作專網，定期將經過依法審查解密后的反恐信息資料導入社會外網，供相關研究機構、工作人員閱覽查詢。建立“身份認證和登錄密鑰制度”。在開具單位職能、身份證明信息基礎上，允許確需查詢使用反恐信息數據的研究機構和人員，依規向有關機關申領“特別通行證”和“登錄密鑰”。獲得通行密鑰的研究人員，可以隨時登錄數據庫搜索查詢，閱覽使用相關信息資料。同時，相關研究機構和專業人員的研究成果，隨時上載、傳發到信息庫頁面、郵箱、論壇，供反恐職能部門人員研究使用。反恐職能部門可就關心關注的問題形成課題研究建議，通過“彈窗推送”等形式，提醒相關研究機構和人員參閱，讓有興趣的研究人員提供相關資料鏈接和個人觀點留言。這樣，就建立起了一個互聯互通、相對開放的公共信息平臺，既能充分發揮反恐信息資料的研究價值，又能使反恐職能部門及時了解掌握相關研究機構、人員的最新研究成果和對策建議。

4.建立相關科研成果安全審查機制

長期以來，國家對黨政機關的保密工作高度重視，但對一些社會團體、公司企業、科研機構的保密教育不夠，一些研究人員缺乏信息安全和研究成果保密意識，導致不少科技、商業秘密泄露。這種相對寬松的安全管理制度，有利于學術研究成果交流、傳播，但不利于國家安全利益維護。特別是，對超前犯罪手段、方法的預測性研究，既能給有關職能部門防范打擊犯罪活動提供決策參考，也會對違法犯罪人員學習使用新的犯罪方法給予啟發誘導。為此，建立涉恐安全類研究成果發布審查機制勢在必行。

西方一些國家比較注重對學術科研成果的安全審查。2005年6日，美國衛生與公眾服務部曾試圖阻止一篇科學論文發表，原因是該論文闡述了“有毒牛奶供應”可能產生的危害，負責審查的衛生部門認為這可能“為恐怖分子提供了路線圖”。[16]這一案例，反映了美國相關部門反恐安全意識的深入。借鑒西方一些國家的安全審查制度，有必要健全相關科研院所、學術機構自查制度，反恐職能部門協查制度，對借閱使用內部文件資料研究形成的學術成果，發布前履行報備審查程序。對含有可能影響公共安全利益的論文，進行“脫密脫敏”處理后再予發表。或者建議修改為調研報告、內部參閱等文本形式，交由相關職能部門研究參閱，并由成果使用部門發放科研報酬，給予研究經費支持、獎勵。

六、結語

公共安全呼喚共同治理。公共安全政策的實施，需要系統完善、協調有序的公共安全關系作支撐。否則，就難以形成強大的社會組織動員能力。善治的本質是通過政府與社會合作互動，實現公共資源利用、公共利益維護的最大化。合作互動、社會協同應當成為反恐治理的重要價值關懷。新形勢下的恐怖安全風險治理，以實現社會和諧穩定為目標，是以人民為本、向人民負責，公眾可參與、專群相結合的治理過程。其治理結構體現為，各利益相關者都能參與決策，共享信息資源，依法接受法律規范，共同承擔安全風險責任。與此同時，國家應當為社會力量融入反恐治理架構提供參與空間和制度基礎，以“激活”體制機制優勢，盤活社會資源，通過政社合作、官民互動，實現治理效能倍增。之所以主張信息適度公開，反對信息過度保密，目的是使社會公眾知曉恐怖風險，參與治理過程，分擔治理責任，共享安全成果。否則，就可能阻扼社會成員參與公共安全治理的積極性、主動性和創造性。

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作者單位：西北政法大學反恐怖主義法學院博士研究生，中央政法委政法隊伍建設指導室處長，西安  710122