電子政府是互聯網平臺上的新型政府治理形態，一方面需要吸收互聯網技術本身的創新特征；另一方面也需要重塑高質量的政務服務模式。其核心目標在于解決當前政府面臨的難題，即協調政府自身行政效率的訴求和利企便民的追求。“互聯網+政務服務”是電子政府的創新行為，通過促進政府自身改革，實現政務服務模式轉變，實現利企便民，從而釋放市場和社會的創新活力。

電子政府制度建設的作用

從技術和組織關系視角，電子政府遠比缺少互聯網技術的政府治理形態要復雜。這并非是由互聯網技術本身的復雜性決定的，而是由于其背后的技術邏輯關聯起政府自身的效率訴求和市場社會的利益偏好。通過不同國家電子政府橫向比較發現，各國政府在采納互聯網技術過程中都受到了不同程度的影響。

中國建設電子政府的過程中，承擔相關建設工作的領導小組、國務院辦公廳、國家發展和改革委員會、工業和信息化部、財政部都扮演著重要角色。從多部委聯合推動到國家信息化工作領導小組牽頭，再到中央網絡安全和信息化領導小組主導，關鍵政策文獻都需要通過領導小組及組長向其他參與部門貫徹落實。國務院辦公廳維護了領導小組和各部委之間的聯絡關系，國家發展和改革委員會、工業和信息化部、財政部三部委則在整個發展過程中發揮著承上啟下的關鍵作用。而政府上網、政務信息系統、政務微博、政務微信等技術，都只是政務服務提供過程的必要條件，未能在組織層面觸發管理結構變化。因此，推動中國電子政府發展的關鍵在于制度建設，包括實現行政管理體制改革的制度保障，保護政府面向市場和社會時的制度彈性，實現政府采納互聯網技術的制度設計。

創新“互聯網+政務服務”的政策建議

“互聯網+政務服務”發端于互聯網技術導入政務服務過程，其服務供給和需求協調過程還需要通過政府部門間關系調整、政策工具系統性組合、配套資源配置進行協調，以滿足面向不同類型用戶提供多元化服務。互聯網技術平臺組建和調試過程的相應規則既限定了政務服務的提供方式，也提供了增強政務服務能力的可能性。

“互聯網+政務服務”可以劃分為有形產品、無形服務、虛擬系統三種類型。作為有形產品的“互聯網+政務服務”主要面向政府用戶，如政府采購產品、政府信息化產品、政府辦公用品等。面向政府用戶時，這些有形產品主要通過加強、優化、延伸和代替政府依法行政過程中的部分事務，來提高政務服務效率。作為無形服務的“互聯網+政務服務”，包括面向企業用戶的行政審批流程和面向百姓用戶的政務服務流程等。面向企業用戶時，以公平的服務流程營造安全、有序、合理的市場環境；面向百姓用戶時，以均等化的服務流程實現便捷、優質、豐富的服務效果。作為虛擬系統的“互聯網+政務服務”，則更加注重政務服務功能的發揮和完善，需要協調百姓用戶、企業用戶、政府用戶的需求。正是因為“互聯網+政務服務”類型呈現出顯著差異，才需要在技術、信息、知識融合的基礎上，連通政府、市場、社會領域的創新行為。

拓展“互聯網+政務服務”創新空間，提升政務服務領導力是亟待解決的重要問題。第一，繼續梳理信息安全和信息化相關的政策法規邏輯關系。從國家信息安全的戰略高度，需要制定一系列數據規范、服務標準、行為規范等法律法規。雖然原有政策法規已經規范了政府信息服務的內容、形式、通道等，但面向政府創新行為的動態管理和監控能力仍然薄弱。為了鼓勵和引導政府創新行為，相關組織機構和職責權限還需要圍繞跨邊界的技術、信息、知識資源管理進行梳理。第二，持續強化路徑依賴特征，強化多通道管理能力。政務服務通道持續增加，諸如政府上網工程、電子政務平臺、“兩微一端”等，有關部門對數據和信息資源的安全管理意識也要隨之增強。為了保證新興技術產品更好地融入政務服務提供過程，主管部門要運用技術標準、建設方案、指導意見、績效評估等方法規范服務通道及其服務承載力。第三，要包容更多參與者的創新意識。現有管理結構對“互聯網+政務服務”提供過程具有較強的控制能力，這也在一定程度上限制了政務服務創新空間，束縛了其他參與者的參與意愿和創新影響力。這就需要不斷強化更多參與者的創新能力和積極性，還要大膽鼓勵和引導社會力量參與提供政務服務。通過不斷豐富政務服務類型，引導自下而上的服務創新有序進入政務服務領域，當然也需要輔之以科學合理的服務績效評價體系。

為了增強“互聯網+政務服務”自身的創新能力，電子政府制度建設需要在政策決策過程、創新行為結果導向、服務基礎設施三方面發揮關鍵作用。第一，政策決策過程要從不連續型技術決策過程到連續型政策決策過程，為“互聯網+政務服務”發展提供政策支持。主管部門需要兼顧技術市場需求、組織慣例及其自身學習能力，從互聯網信息安全和信息化協調發展的高度設計服務創新過程。在宏觀層面上，要鼓勵周期短、見效快的政務服務發展，并進行自上而下的推廣，還要盡量避免新一輪的信息孤島或者煙囪林立現象。第二，強化電子政府創新行為的結果導向。我國電子政府建設保持著前端行動能力約束和技術結果考評的政策工具組合形態，增強“互聯網+政務服務”創新能力仍需要調試這一工具組合。由技術結果考評的強路徑依賴特征決定，如何以制度設計保障多元主體參與政務服務提供過程就成為政策創新的有效路徑。在此基礎上，政務服務能力評價需要兼顧服務行為和服務結果的一致性，從信息安全和信息化雙重視角展開評價。第三，進一步加強數據基礎設施建設。政府門戶網站、政務服務技術平臺、“兩微一端”的信息監管是互聯網信息安全的題中之義。從物理基礎設施和社會基礎設施兩方面，挖掘數據資源背后的社會效益及其溢出效應，保障“互聯網+政府服務”提供過程的創新價值。為了推動新興技術創新，各級政府部門也應該調動社會力量參與數據基礎設施建設。跨部門的數據利用者以數據資源開放共享推動政務服務創新，進而促進社會創新發展。第四，準確掌握政務服務用戶需求。除了加強政府網站清查工作外，政務服務用戶需求也需要準確把握，有序建立由政務實驗室到政務消費產品的穩定的創新鏈條，這也構成了鼓勵和引導社會力量參與“互聯網+政務服務”的決策依據。

 

（本文系國家社科基金后期資助項目“電子政府的制度解釋與中國模式研究”（15FGL010）階段性成果）

（作者單位：大連理工大學人文與社會科學學部）