［摘  要］美國政府公共服務市場化的基本經驗教訓可概括為：一、政府非核心職能可市場化，核心職能不可市場化；對“政府固有核心職能”采取負面清單管理，是科學確定公共服務市場化邊界的有效方法。二、公共服務市場存在“供給方缺陷”與“需求方缺陷”，公共服務市場化并不必然提高經濟性、效率性與效能性；政府應針對公共服務市場化供給方缺陷與需求方缺陷的組合狀況，針對性地確定公共服務市場化的制度安排。三、政府應提升合作伙伴關系管理能力、政府合同管理能力及控制腐敗能力。

［關鍵詞］政府職能；公共服務；市場化；美國

［中圖分類號］D7712.03    ［文獻標識碼］A    ［文章編號］1008-9314（2016）04-0108-06

 

［收稿日期］2016-06-20

［基金項目］國家社會科學基金重點項目“政府部門職能機制整合與積極穩妥實施大部門制研究”（14AZZ009）

［作者簡介］宋世明（1968-），山東膠州人，國家行政學院教授，博士生導師。

 

美國已從20世紀80年代到21世紀頭10年推行公共服務市場化的激情時代走向奧巴馬政府實施公共服務市場化的理性時代。當前美國理性實施公共服務市場化，很大程度上源于美國政府對以往公共服務市場化經驗教訓的汲取。

一、對“政府固有核心職能”采取負面清單管理，
是科學確定公共服務市場化邊界的有效方法

之所以要確定公共服務市場化邊界，究其根本原因，在于政府是公共服務責任的最終承擔者，稍有不慎，公共服務市場化在實踐中便容易演變為擺脫財政負擔的工具。2001年，布什政府為節省2億美元的財政撥款，將危機管理中的救援業務予以市場化，這是2005年美國聯邦政府無力應對卡特里娜颶風，致使新奧爾良遭受重創的原因之一。中國內地20世紀初“公共醫療衛生、基礎教育等領域的市場化被視為一種失敗”，如果公共服務市場化帶來的是“上學難”、“就醫難”、“住房難”，那么這樣的公共服務市場化只能是天怒人怨的市場化，只能是放棄政府基本公共服務責任的市場化。

哪些公共服務職能可以市場化，哪些不能市場化？政府公共服務市場化的標準在哪里？20世紀50年代美國根據政府與市場關系的一般準則來確定公共服務市場化邊界，原則性有余，操作性不足。80年代初明確為，“政府固有核心職能”不能市場化，還是不易辨別何為“政府固有核心職能”。20世紀90年代開始采取類似負面清單管理模式，明確列舉不允許服務外包的19項“政府固有核心職能”。由此確立公共服務市場化邊界，但沒有具體明確哪些部門職能可以市場化。21世紀開始，美國要求所有聯邦機構明確哪些職能本質上屬于商業職能且能夠由私營部門承擔，由此可以精準實施公共服務市場化。

（一）堅持官不與民爭利原則，依據成本收益比較結果做出決策

1955年，艾森豪威爾執政期間政策規定屬于原則性規定：“如果某些產品或服務能夠通過正常性商業渠道從私人企業采購獲得，聯邦政府不得開展或繼續從事此類商業活動。”但是1955—1976年間，政府依然生產著私人部門能夠提供的大量商品與服務。

聯邦預算局1976年發布了《A-76號通知》就聯邦政府部門公共服務的合同外包決策做出了政策規定。提高效率、降低成本是公共服務合同外包的目標定位，只要經過成本比較，即針對同一項商業活動，只要能節約10%的成本，就可以合同外包，但成本收益比較異常艱難。

1979年卡特政府重新修訂了《A-76號通知》。新版通知重申了1955年首次確定的原則：“在一個民主、自由的企業體制中，政府不應該與他們的公民展開競爭。具有個人自由和創新意識的私人企業制度是國家經濟實力的主要源泉。基于這一原則，政府的一貫原則是依靠競爭性的私人企業提供政府需要的產品和服務，這一政策將持續不變。”新版通知明確了聯邦機構的關注重點：“聯邦機構將精力集中在不得不做的事上，而不是重點關注誰將要做什么或將會怎樣做”［1］。

（二）政府固有核心職能不能市場化

1983年里根政府修改后的《A-76號通知》，提出了公共服務合同外包的例外。鼓勵聯邦機構與私營部門共同參加競標，出價低者將中標從事某項特定業務；但規定固有的政府職能（inherently governmental function），以及只有聯邦政府雇員才能履行的職能（should be performed only by federal employee）是不能承包出去的。1991年國會審計總署就有關公共服務審計后得出結論，聯邦機構依然難以界定何為“政府固有職能”，運輸部、能源部、環保署的一些服務合同外包項目涉及一些有爭議的政府職能。

（三）列舉“政府固有核心職能”，采取負面清單管理

由于“政府固有職能”的界定過于原則，為了幫助各政府部門辨別何為“政府固有核心職能”，避免不恰當地將政府職能外包，美國采取了類似“負面清單”的方式，即列明不允許外包的19項“政府固有核心職能”，未列入的屬于可以外包的事項。美國聯邦采購政策局1992年發布的《92-1號政策函》（Policy Letter 92）對政府固有職能的含義做了闡釋：若某項職能與公共利益密切相關，以至于應當由政府公務人員執行的，即屬于政府固有職能。如克林頓政府堅持確定公民福利資格的職責應該保留在政府手中。

該政策函的附錄A中列舉了19項政府固有核心職能：1.刑事偵查；2.公訴和審判（仲裁和其他替代性糾紛解決方法除外）；3.軍隊指揮；4.外交事務和外交政策的決定；5.政府部門政策的決定權，如對管制內容和適用范圍的決定；6.聯邦施政計劃優先順序和預算請求的決定權；7.聯邦政府雇員的指揮管理；8.情報和反情報活動的指揮和控制；9.選任聯邦政府雇員的決定；10.聯邦政府雇員的職位描述和考核標準的決定；11.政府財產處分條件的決定；12.聯邦采購活動的重要決定，包括決定釆購哪些財產和服務、參加有關招標投標的投票、批準合同文件、決標、合同管理、決定合同價格是否合理以及終止合同；13.對信息公開請求申請的批準；14.對決定重要權利或資格的聽證會召開的批準；15.核發聯邦執照及檢查的批準；16.預算政策方針和策略的決定；17.規費、關稅、罰金、賦稅和其他公共基金的征收、控制和分配；18.財政賬戶的控制；19.公共信托的管理。同時該政策函附錄B中列舉了19項與政府固有職能類似但可以購買的服務，以提醒合同官在執行此類合同時注意合同條款與管理。

采取負面清單管理，并不能決定哪些職能應適時推行公共服務市場化。因此，美國聯邦政府又采取了政府職能正面清單管理模式，以識別確定那些具體市場化的政府職能。1998年《聯邦職能清單改革法案》（Federal Activities Inventory Reform Act）要求所有聯邦機構識別哪些職能“本質上屬于商業性質”且能夠由私營部門承包商來承擔。2001年3月9日，美國管理與預算管理局（OMB）要求所有部門在2002財年結束之前至少把5%的商業職能轉移出去，或通過公私競爭來履行這些職能。

二、識別公共服務市場的“供給方缺陷”與“需求方缺陷”，
采取針對性措施盡量減少公共服務市場化風險

公共服務市場是一種存在“供給方缺陷”與“需求方缺陷”的特殊市場［2］。公共服務市場化并不必然提高經濟性、效率性和效能性。這不僅是一個學術判斷，而且是一個基本事實。以DEEPWATER外包項目為例，如何識別公共服務市場的“供給方缺陷”與“需求方缺陷”，采取何種針對性措施減少公共服務市場化風險，成為擺在面前的問題。

（一）集雙重缺陷于一身的DEEPWATER外包項目

DEEPWATER外包項目是海岸警衛隊最大的合同外包項目，是由包括船舶、飛機、指揮、管控、通信、計算機、情報、監視、偵察等獨立系統構成的系統集成項目，旨在提高海岸警衛隊指揮與控制系統一體化水平。20世紀90年代末期DEEPWATER項目本來試圖做成公私伙伴關系示范項目，但美國國會問責總署（GAO）從2004年到2011年連續跟蹤督查該項目發現其既存在供給方缺陷，又存在需求方缺陷，是一個燙手的“山藥”。

從供給方缺陷來說，并不存在一個充分競爭的市場，只有少數高度專業化公司才符合競標條件。從需求方來說，第一，海岸警衛隊難以準確定義所要購買的產品與服務，難以定義指揮與控制系統一體化到什么程度才是自己想要的水平。第二，海岸警衛隊缺乏該項目成本、進度等方面的專業知識。由于項目過于復雜，所以成本、交貨日期與招投標底線根據系統集成標準制訂，可系統集成標準是什么最終還是由承包商主導。第三，海岸警衛隊在監管承包商、監管復雜合同能力方面明顯不足。政府嚴重依賴承包商履行政府職責，成本由最初的170億美元上升到2007年的240億又上升到2011年的293億（經美國國土安全部批準同意），且成本繼續上升的苗頭還在出現；系統交付日期延后25年，計劃2027年交付，且繼續延后的危險依然存在。國會責任總署多次認定該項目存在嚴重問題并失敗跡象明顯。

（二）如何辨認供給方缺陷與需求方缺陷

首先，如何辨認供給方缺陷？

一是，考察是否存在一個政府可以購買物品和服務的現成競爭市場。如果政府要向市場購買服務，一個完全競爭的現成市場本身可以定義產品、對服務進行比較評估、降低成本并提高服務質量。但有些公共服務市場只有政府購買公共服務時才產生、存在，并不是現成的競爭市場。如，隱形飛行器市場只因政府購買才存在。此時，不是由市場來定義、評估產品，而是由政府定義、評估產品。如，飛機隱形到何種程度？是否隱形到所要求的程度？

二是，考察是否存在一個完全競爭的賣方市場。只有完全的競爭才能降低成本，提高效率、效能，提高質量。但政府購買的產品與服務復雜性程度有高低之分，對于那些高度復雜的產品與服務來說，一次性投資巨大，市場上只存在少數的供給者，一旦與政府簽約，企業投資形成的資產專業程度高，由此形成了市場進入障礙。雖然聯邦采購條例規定公共服務的外包，充分、公開競爭是原則，非充分、非公開競爭是例外。但從國防部合同外包的競爭率來看，非競爭合同外包比例是提高的，2008財年國防部合同外包的競爭率是62.6%（100美元的外包合同支出中有62.6美元屬于競爭招標），2012財年下降到57.1%，2013財年是57%。根據美國責任總署的調查，2013財年國防部通過合同外包采購產品與服務支出3080億美元，其中43%的支出不是競爭性合同外包。公共服務市場既然是不完全競爭市場，就很難保證效率、效能與質量。

三是，考察公共服務合同外包后是否存在負外部效應。公共服務合同外包后，政府的確購買到想購買的產品與服務，但承包商在生產這些產品與服務的過程中可能產生一些負外部效應，對交易雙方之外的第三者帶來成本。如，進入21世紀，美國2008年聯邦與州政府向私人監獄購買關押服刑人員服務呈發展態勢，2000年關押在私人監獄的服刑人員為87369人，2008年為128524人；但私人逐利性與公共目標之間的沖突，帶來了公共安全隱患［3］。由此增加政府額外支出，損害政府公信力。

其次，如何確認需求方缺陷？

一是，考察定義復雜產品與服務的難度。只有買主能夠確定想要購買的東西，市場才有可能具有競爭性。但是復雜產品與服務的定義難度相對較大，到底想要什么、需要多少成本、以什么具體方式來生產都不甚清楚。往往依賴于供需雙方協作來提供，由此模糊了組織之間的邊界，淡化了賣方與買方競爭性選擇。

二是，考察產品與服務信息對稱程度。在一般市場中，只有錯買的，沒有錯賣的。在公共服務市場中，由于競爭程度不夠，市場自身不是一個足夠好的績效信息源。對一些過度復雜的合同外包服務，政府合同管理官員高度依賴承包商提供的專業知識來履行職責，這就形成了信息不對稱。

（三）如何避免供給方缺陷與需求方缺陷

政府應針對公共服務市場化供給方缺陷與需求方缺陷的組合狀況，有針對性地確定公共服務市場化的制度安排。

圖（略）

首先，針對供給方缺陷與需求方缺陷程度都很低的公共服務（硬服務），采取競爭性購買模式。所謂硬服務，指有具體的服務質量標準，雙方可以事先詳細約定權利義務與價格、監管成本較低的服務事項，例如垃圾收集、拖車、道路維護等。硬服務可以理解為供給方缺陷與需求方缺陷都很小的的服務。硬服務符合競爭性招標的條件，故大多釆用競爭模式。

其次，針對供給方缺陷高而需求方缺陷低的公共服務（軟服務），采取非競爭購買模式。所謂軟服務，指難以進行明確的成本收益衡量、服務質量標準不易量化、監管成本較高的服務事項，包括精神衛生服務、嬰幼兒照料、養老服務等。對軟服務而言，允許釆用非競爭模式，主要包括協商模式和合作模式，從而彌補競爭模式的不足。

再次，針對供給方缺陷與需求方缺陷程度都很高的公共服務（復雜服務），采取公私合作伙伴方式較為適合，且應該有效管理公私合作伙伴關系。有效管理這一類公共服務市場化的難度最大。

最后，針對供給方缺陷程度高與需求方缺陷程度低的公共服務（單一服務），避免與高風險承包商簽訂合同。所謂單一服務，是指只有政府購買、只有特殊情況下才會具體提供的公共服務，如應急救援服務。與有信用、有實力的承包商簽訂合同，不能與高風險的承包商簽訂合同。

三、公共服務市場化需要提升的三種政府管理能力

公共服務市場化本來就是一種政府權威與市場交換的復合制度安排，這種復合制度安排對政府管理能力提出了全新的挑戰。一是對合作伙伴關系管理能力提出了挑戰；二是對政府合同管理能力尤其是對復雜合同管理能力提出了挑戰；三是對政府控制腐敗能力提出了挑戰。

（一）提升合作伙伴關系管理能力

政府與市場不是相互競爭關系，而是相互依賴的共生關系。政府權威制度運行中的弊端彰顯了市場交換制度的內在優勢；市場交換制度運行中的弊端彰顯了政府權威制度的內在優勢。政府缺陷強化了市場權力，市場缺陷強化了政府權力。這里真正的問題不是如何在市場與政府之間進行選擇，而是如何在它們之間達到最佳的平衡，以及如何管理這一平衡過程中所產生的各種問題。公私關系并不依靠自我管理，只能依靠政府積極主動的管理。

提升合作伙伴關系管理能力應抓住三個關鍵環節。一是，保持伙伴與控制之間的平衡。公共服務市場化中的公私合作伙伴關系，并不是嚴格意義上的商業平等合作關系。伙伴是市場缺陷的結果，控制是為了有效履行政府固有核心職能，確保公共利益，確保公共權力的合法性。承包商可以分享權力，但不能分享主權；二是，保持伙伴與競爭之間的平衡。針對供給方缺陷與需求方缺陷都很嚴重的復雜公共服務，政府不得不與承包商建立公私合作伙伴關系。公私合作伙伴關系側重的是長期伙伴關系，往往根據過去承包商的績效來決定下一期的合同，往往會縮小選擇范圍，往往會用基準比較的方法在合作伙伴與新競爭者之間進行選擇。同時，現存法律與既定的聯邦采購文化強調競標目的在于抑制裙帶關系與腐敗，盡量引進競爭機制；三是，保持增強信任與加強監管之間的平衡。既然合作伙伴關系帶來的是組織邊界的逐漸消融，政府不得不通過組織學習的方式來解決不確定性因素，不得不在向承包商學習的過程中加強對承包商的監管。如果沒有基本的信任，承包商不會“教育、培訓”政府部門，如果沒有基本信任，兩者之間不會進行有效協調、解決沖突。但是選擇合作伙伴本身就意味著管理風險，管理風險必然要求加強監管。上述三對關系在實踐中如何拿捏與把握，既是科學又是藝術。可以說，美國政府在公共服務市場實踐中并未完全破題，需要各國持續探索創新。

（二）提升合同管理能力

公共服務的市場化，難的是政府如何與承包商簽訂完備的合同，更難的是合同簽訂之后對合同執行的監督，最難的是如何降低合同執行過程中的交易費用。合同管理能力基本包括三個方面：一是簽訂合同能力；二是監督合同執行的能力；三是合同一旦取消時的后備能力和儲備。

簽訂合同能力，確定購買公共服務的標準操作流程是共性環節，是世界各國規范公共服務市場化的通行做法。政府購買服務合同從形式上分為兩類：一類是任務導向合同（design contracting）；另一類是結果導向合同（performance contracting）。任務導向合同，指在合同中列明服務的具體任務、內容、規格等，重在規范服務提供者的行為內容。對服務提供者的監管主要基于是否完成合同約定的各項任務。結果導向合同更加關注服務的最終效果或者說服務對象的感受，并不對具體的服務過程做過于詳盡的規定。政府部門基于服務結果支付費用，而非基于服務提供者的行為付費。服務提供者在履行合同時有更大的自主權和靈活性。

監管合同執行能力，包括以有效監管措施監管合同執行能力，以及合同糾紛解決能力。建立以結果為導向的監管制度，規范政府、服務生產者、服務消費者的權利義務是前提。在宏觀層面，美國通過推行《政府績效與結果法案》（2010年后為《政府績效與結果現代化法案》）從總體上監控所有公共項目的績效，當然也包括服務外包項目、公私合作項目等。國會內設機構責任總署的監督發揮了不可替代的作用。國會責任總署對美國聯邦政府各部門合同外包項目的長期跟蹤監測、評估，及時向社會發布高風險外包項目目錄，試圖借助公開透明來更好地實施監督。在微觀層面，根據聯邦法和雙方合同約定，政府部門通常可以采取如下監管措施。一是信息報告制度：服務提供者按月或者按季度根據政府部門的要求報送與服務有關的各類信息；二是實地巡查制度（site visits）：政府部門定期或者不定期地委派監理機構或者直接派工作小組對服務提供者進行現場檢查；三是投訴處理制度：接受服務的公眾可以向政府部門直接投訴。政府部門對投訴進行分類、判斷，并要求服務提供者改進；四是審計監督制度：委派專業的審計機構對服務提供者的財務狀況進行檢查；五是階段性評估制度：在上述基礎上，政府定期對服務質量進行綜合性的評估，并決定是否延續合同或更換服務提供者。

合同糾紛解決能力。其一，賦予政府部門解約權，政府部門享有隨時終止合同的特殊權力，即政府部門認為是為“政府利益”時就可以終止合同。這類終止被稱為“便利政府終止”（termination for the convenience of the government）。法律并沒有對政府部門證明該終止出于“政府利益”做出任何特殊的要求，只要求政府部門做出該決定時是出于善意（good faith）。這實際上賦予了政府部門寬泛的自由裁量權。但政府部門一般不會在沒有合理理由的情況下就解除合同，因為法律賦予服務提供者多種權利救濟方式。其二，對合同糾紛，除了可以向法院起訴之外，允許服務提供者向政府部門提請內部審查和行政復議。內部審查是行政復議的前置程序，服務提供者向政府部門內部專門處理此類糾紛的合同官提出具體書面主張，并附必要的理由說明和書面證據，由合同官對該合同進行審查并做出處理決定。這主要是希望使糾紛通過政府部門和服務提供者的協商得到解決。如果合同當事人不服合同官的決定，可以在90日內向相應的合同上訴委員會提出行政復議，程序比法院訴訟簡單。合同上訴委員會對所有案件實行重新審理，即合同官對事實的認定在行政復議中不具有約束力。

增強合同取消時的后備能力和儲備能力。后備能力是指要有競爭，即合同履行不到位時，可以有其他社會組織、機構和企業接手。儲備能力是指合同取消但沒有其他社會機構接手時，政府自身有能力接管。

對政府能力的挑戰，歸根結底是對人才的挑戰。從這個角度看，公務員分類管理已經是大勢所趨了。根據《2003年服務采購改革法案》（The Service Acquisition Reform Act of 2003），美國聯邦政府各部門設置了采購主管。在政府換屆之際，社會各界紛紛為改進公共服務市場化出謀劃策。2010年奧巴馬總統在“建設責任行動計劃”中提出了“改革合同外包”的措施，在預算中安排1.58億美元提高從事政府采購人員的能力建設。

（三）提升政府有效控制腐敗的能力

公共資金高度密集的領域，往往是腐敗的高發地帶。美國公共服務市場化實踐中最大的問題是簽訂合同階段的政治腐敗問題。若沒有有效控制腐敗的能力，公共服務市場化容易演變為權錢交易的樂園。合同簽訂不僅僅是一個政府部門與承包商之間科學理性的技術處理過程，同時還是個政治過程；承包商與政治家以及行政官員的非良性互動，同樣可以產生腐敗。政府的“掌舵”作用在于決策，然而決策過程，是個政治過程。利益集團（承包商集團）同樣可以通過介入政治過程，來使合同的簽訂失去公平性，這樣的決策會使“掌舵”偏離正確方向。這是西方民主制下行政改革的一個內在矛盾。決策和執行分開，“掌舵”和“駕駛”分開，說起來容易做起來難。1989年聯邦住房和城市發展部出現的權錢交易丑聞使納稅人的錢損失了60億美元。華盛頓市的馬里恩·巴里市長有時把簽訂合同的任務交給其情婦去做［4］。

立足于信息社會、大數據時代，美國通過建設透明、參與、協作的開放政府，特別是通過開放公共財政開支數據的辦法，提升政府有效控制腐敗的能力。開放政府是大數據時代與民治政府結合的產物，是代議制政府在互聯網時代的有益補充。

結語：美國經驗教訓及對中國的啟示

一是公共服務市場化只是公共服務供給機制的市場化。不是公共服務責任的市場化，不是擺脫政府財政負擔的代名詞。中國政府既要正面列舉政府購買公共服務的范圍與方式，又要以負面清單形式清晰劃定公共服務市場化邊界。公共服務市場化旨在巧借社會資源、專業知識，提高政府公共服務能力；降低成本的同時，分散風險，提高效率與效能，提高服務質量；借助政府購買等系列措施培育社會組織健康發展。

二是科學界定政府在公共服務市場化中的角色。政府是公共服務需求的確認者，是公共服務類型、數量、質量的最終確定者；是政府購買服務的規則制定者；是精明的購買者、謹慎的財政資助者、合同管理者；是公私合作伙伴關系的管理者；是所購公共服務的評估者。

三是公共服務市場化并不必然提高經濟性、效率性、效能性，中國政府應以供給方缺陷與需求方缺陷都相對較小的公共服務作為突破口，大力推進公共服務市場化。對于那些供給方缺陷與需求方缺陷都很高的復雜服務，采取政府與社會資本合作（PPP）方式比較適合，且應特別注重提升合作伙伴關系管理能力，做到平等合作、風險分擔、互利共贏。

四是公共服務市場化既需要頂層戰略設計，又需要以工匠精神做實做細。既然是戰略設計，就需要公共服務市場化規則的科學統一，否則實踐中會無所適從。2014年以來國務院各部委競相發布的70多項政策之間并不一致，實踐中PPP項目落地難、“上熱下冷”“公熱私冷”等問題普遍存在［5］。既然需要工匠精神，就需要培育培養合同管理、沖突管理、伙伴關系管理等大量專業人才。簡言之，沒有金剛鉆，攬不了瓷器活。

［參考文獻］

［1］［2］唐納德·凱特爾.權力共享——公共治理與私人市場［M］.北京：北京大學出版社，2009.

［3］王廷惠.美國監獄私有化研究［M］.廣州：中山大學出版社，2011.

［4］ 戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業精神如何改革著公營部門［M］.上海：上海譯文出版社，1996.

［5］喻文光.PPP規制中的立法問題研究——基于法政策學的視角［J］.當代法學，2016（2）.