來源:中國行政管理雜志 更新時間:2016-06-12

 

美國獨立監管機構是指那些由國會創立并對其負責，采取委員會制，行使經濟、社會監管職能的政府機構。對該類組織的稱謂不一，有獨立管制機構、獨立管制委員會、獨立控制委員會、獨立規制機構等等。這一是緣于對“regulation”的不同翻譯，二是在于該類機構名稱大多為“commission”。我們認為，“regulation”譯為“監管”更為妥當。[1]另外，該類組織性質上仍屬于政府行政組織，稱“機構”更符合我國習慣，所以我們稱該類組織為“獨立監管機構”。美國是實施大部制(亦稱大部門體制)的一個典型國家，在其大部門體制中，獨立監管機構的設置頗具特色。我國學界和實務界雖對該類機構常有提及，但對其進行全面、深入研究的成果鮮見，尤其是從大部制角度檢視此類機構的設置并反思其對我國大部制改革中機構設置之啟示的論著更是難覓。本文試圖在此方面做一探討，以期對在我國實現十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次強調的“積極穩妥實施大部門制”有所裨益。

 

一、美國獨立監管機構設置現狀

 

(一)機構規模與職能權力

 

美國獨立監管機構肇始于1887年的州際商務委員會(Interstate Commerce Commission，ICC)。此后，該類機構的發展大致經歷了四個階段：(1)20世紀20年代前后，受1906—1917年進步運動(the Progressive Movement)等的影響，美國相繼成立了聯邦儲備系統、聯邦貿易委員會等獨立監管機構。(2)20世紀30年代開始，面對空前的經濟危機，美國推出新政(the New Deal)，加強政府干預，獨立監管機構迎來了發展的黃金時期。農業信貸局、聯邦通訊委員會、證券交易委員會、民用航空委員會等大批機構得以成立。(3)20世紀60年代開始，伴隨著第二次權利革命(the Rights Revolution)的興起和公民權利的擴充,[2]政府監管向社會領域拓展，成立了就業機會平等委員會、職業安全與健康檢查委員會、消費者產品安全委員會等獨立監管機構。(4)20世紀80年代開始，基于在獨立監管機構迅速發展的過程中暴露出監管效率低、監管俘獲等問題，美國在反思中一方面放松經濟領域監管，比如里根執政期間解散了民用航空委員會，1996年克林頓總統更是撤銷了獨立監管委員會的鼻祖州際商務委員會，另一方面進行監管改革，比如里根總統確立了以成本收益分析(Benefit-Cost Analysis)為核心的監管影響評估機制，小布什政府則追求聰明監管(Smart Regulation),從而推動監管更加合理、科學化。現今，在規模上，美國聯邦政府共有25個獨立監管機構，其中經濟性監管機構12個，社會性監管機構13個。從成立的時間看，1913年的聯邦儲備系統最為悠久，1999年成立的廣播理事會則最年輕。20世紀70年代是現有獨立監管機構的主要發軔期，超過1/3的機構(10個)誕生在這10年內。此外，20世紀30年代是另一個高峰期，6個機構成立于該時期。

 

就職能而言，經濟性監管機構主要針對存在自然壟斷或信息偏在問題的領域，以防止無效率的資源配置和確保需要者的公平利用為主要目的，對市場準入、產品或服務的質量與價格等進行監管。比如，美國聯邦通信委員會負責對電信、廣播、有線電視及互聯網網絡和內容的監管。其中，在電信方面的主要職責是：制定電信產業政策;發放電信業務許可證;分配頻率;對電信服務價格和服務質量進行監管;協調電信運營商之間的矛盾;促進普遍服務，等等。[3]社會性監管機構則是以勞動者和消費者安全與健康保障、環境保護等為目的，對產品、服務的質量和伴隨著提供它們而產生的各種活動制定一定的標準，并對特定行為進行禁止、限制。例如，就業機會平等委員會反對就業歧視，保障平等就業權;功績系統保護委員會負責處理聯邦雇員申訴;國家勞動關系委員會保障雇員權利，防止雇主不當勞動行為，見表1。

 

在機構權力上，獨立監管機構集準立法權、行政權、準司法權于一身。在立法層面，其能依據國會授予的委任立法權就其管轄的事務制定規章，如消費者產品安全委員會可以制定規章要求相關產品符合一定的標準才能獲準生產和銷售。在行政層面，其依法行使行政權，開展相關監管活動，如發布行政命令、核發許可證和執照、披露信息、監督檢查法律法規執行情況、進行行政處罰等。在司法層面，其有權就監管領域相關案件進行裁決，且這種裁決一般是就相關案件向法院提起訴訟前必經的前置程序，否則法院不會受理。

 

 

 

資料來源：據最新“U.S. Government Manual”及各獨立監管機構官方網站材料自繪。

 

(二)人事安排與經費來源

 

美國獨立監管機構采取委員會制，絕大多數由3名或5名委員組成。除民權委員會半數委員由國會任命，廣播理事會1名委員為當然委員外，其余機構的委員均由總統任命，參議院批準。另外，由總統委任1名主席或1名主席和1名副主席(國家仲裁委員會主席由委員會自主決定)，擔任委員會行政首長。通常，委員任期為5至7年，交錯期滿，以減少總統對獨立監管機構的人事控制。而主席的任期更為短暫，一般是1年或2年。雖然總統享有對獨立監管機構委員的任命權，但各委員并不受總統約束，一旦任命，除非遇到瀆職等法定事由，總統不得免除其職務。對于委員會成員的資質，立法也有具體的限定，集中體現為代表性和專業性兩個方面。兩黨連立是獨立監管機構的常態，要求兩黨委員占據大致相等的比例，不允許一黨享有絕對優勢。此外，鐵路退休委員會還具體規定3名委員的代表身份，其中1人為雇員代表，1人為雇主代表，主席是社會公眾。專業性則是保障獨立監管機構權威性的必然要求，比如國防核設施安全委員會就明確要求委員會成員必須是核安全領域的專家，見表2。

 

在機構經費上，主要有兩大來源，一是國會撥款，二是從監管對象收取費用，尤其是經濟性監管機構，收取的費用已經成為機構經費的主要來源。以聯邦通訊委員會為例，2002年，其收取的費用為2.18億，幾乎覆蓋全年2.45億的財政支出。[4]類似的還有證券交易委員會，2002年，國會給證券交易委員會的撥款為3千萬，但其自身收取的費用高達2億多。[5]

 

 

資料來源：據最新“U.S. Government Manual”及各獨立監管機構官方網站材料自繪。

 

二、獨立監管機構在美國聯邦政府大部門體制中的方位

 

(一)獨立監管機構的性質

 

關于獨立監管機構的性質，在美國曾有著不同的認識，有“國會的臂膀說”(Arm of Congress)、“國會的武器說”(Weapon of Congress)、“無頭的第四部門說”(Headless Fourth Branch)等。獨立監管機構確實為國會所創設，但并不能因此而將其歸入立法機構，因為其并不是遵循國會的立法程序而制定規章，行使的只是準立法權，而且這種準立法權也不是其主體權力。同時也不能視其為“無頭”的機構，因為其受國會、總統和法院的制約與影響。實質上，獨立監管機構的準立法權、準司法權，都只不過是出于實現有效監管的客觀需要而授予了其而已，其主體權力依然是行政權，其基本職能仍然是行政職能。所以，就總體而言，獨立監管機構仍屬于行政機構。正因為此，美國著名的獨立監管機構研究專家庫什曼(Robert E. Cushman)指出，獨立管制機構是作為一種行政組織來設計的;[6]美國政府手冊也一直將獨立監管機構視為行政部門的分支。當然，必須承認的是，獨立監管機構與傳統行政機構也確實有著區別。

 

(二)獨立監管機構與大部門體制中聯邦政府其他行政機構的區別與聯系

 

1.獨立監管機構與內閣部門

 

當前，美國設有內務部、國務院、國防部、財政部、司法部，國土安全部、交通部、能源部、農業部、商務部、住房和城市發展部、勞工部、教育部、衛生和公共服務部、退伍軍人事務部等15個內閣部門。與獨立監管機構實行委員會制且對國會負責不同，內閣部門實行首長負責制，對總統負責。在職能方面，內閣部門一般覆蓋某個或多個領域，而獨立監管機構往往限于經濟社會中的特定產業、特定業務或特殊事項，如電信、電力、天然氣、自來水，銀行、保險、證券，勞動者權益、環境質量、安全和健康、工作場所標準等，較內閣部門要窄。

 

2.獨立監管機構與獨立行政機構

 

獨立行政機構是除了獨立監管機構之外，美國設立的另一種獨立機構，如總務署、中央情報局、國家航空航天管理局等。它與獨立監管機構一樣，不隸屬于總統的辦事機構或任何內閣部，但是在職能和組織架構上與獨立監管機構存在顯著的差別。獨立行政機構僅僅從事行政性的事務工作，或提供某種特殊、專門的服務，不具有監管功能;實行首長負責制，對總統負責。

 

3.獨立監管機構與其他政府監管機構

 

獨立監管機構、隸屬于總統的監管機構和隸屬于內閣部的監管機構是美國政府監管機構的三大類型。這三類機構都行使政府監管職能，但在機構設置上存在一定的差別。隸屬于總統的監管機構獨立于內閣部外，實行首長負責制，對總統負責，如環境保護局、聯邦住房金融局等。隸屬于內閣部的監管機構又稱為部內監管機構，設置于內閣部門內部，實行首長負責制，對部長負責，如隸屬于衛生和公共服務部的食品藥品管理局、隸屬于于交通部的國家公路交通安全管理局等。從機構的獨立性來看，部內監管機構、隸屬于總統的監管機構、獨立監管機構獨立性依次增強，見表3。

 

資料來源：筆者自繪。

 

三、美國獨立監管機構設置對我國下一步大部制改革的啟示

 

(一)以“精干大部 + 專業監管機構”為主體構建中央政府架構

 

如前所述，作為超級大國的美國，目前聯邦政府僅設有15個內閣部門，其中，政務類部門6個，經濟類部門5個，社會類部門4個，相當精干且較穩定。這一方面是因為美國是一個成熟的市場經濟國家，市場在資源配置中發揮著基礎性作用，企業是自主經營的主體，同時其公民社會亦很成熟，各種社會組織發達，承擔了大量社會事務管理職能，政府的職能主要是宏觀管理和間接管理，原則上不對微觀經濟社會事務進行直接干預，采用職能較寬、綜合性強的大部制設置，可以更好地適應政府履行職能的需要。[7]另外一個重要原因是在內閣部門之外，美國聯邦政府大部門體系內還設有數十個對國會負責的獨立監管機構和隸屬于總統的監管機構，承擔了大量的經濟社會監管職能。這些職能是聯邦政府需要承擔和履行的職能，如果將其由內閣部門承接，那么聯邦政府內閣部門的數量絕不會只是15個，而是25個、35個，甚至更多。因此，正是這種在內閣部門之外設置大量政府監管機構的制度設計，緩解了政府隨著經濟社會的發展變遷而需要不斷調整內閣部門、甚至不斷擴充內閣部門數量的壓力。

 

反觀我國，經過兩輪大部制改革后，中央政府組成部門削減為25個，相較于實行大部制的國家無論國土面積大小、經濟強弱，內閣部門一般在 16個左右的情況，數量仍然偏多。基于大部制機構設置的普遍規律，下一步改革中，有必要將我國中央政府組成部門數量精簡至15-18個左右，并保持基本穩定。在職能上，覆蓋現代服務型政府的基本職能;在各類部門比例上，保持政務類、經濟類、社會類部門數量大致平衡。[8]同時，在自然壟斷行業、金融行業等經濟領域和環境保護、消費品安全、工作場所健康與安全等社會領域設置一定數量的專業性政府監管機構，并根據經濟社會發展變化適時進行調整。從而建構起“精干大部 + 專業監管機構”為主體的中央政府架構，實現綜合管理服務與專業監管相統一，政府組成部門基本穩定和政府監管機構適時調整相統一。

 

(二)采取“部外 + 部內”模式設置監管機構

 

在監管機構的設置上，如前所示，美國有獨立監管機構、隸屬于總統的監管機構和隸屬于內閣部的監管機構三類。其中，經濟性監管機構一般為獨立監管機構，獨立于內閣部門和總統，[9]如聯邦貿易委員會、聯邦通訊委員會、證券交易委員會等。社會性監管機構雖然仍有13個為獨立于內閣部門和總統的獨立監管機構，但基于不少社會性監管機構與有關內閣部門政策范疇的一致性，需要相關政策的協調和統籌，而獨立監管機構與傳統行政系統的“分立”傾向，時常導致最高行政首長協調的困難，造成聯邦政府監管能力的弱化，因此最近幾十年來一些社會性監管機構采取隸屬于總統或內閣部的模式，如國家環境保護局直接隸屬于總統，食品藥物監管局因為在相關業務領域同聯邦衛生與公共服務部關聯密切，交由該部管轄。[10]

 

我們認為，獨立監管機構模式在我國并不合適。一方面是因為美國獨立監管機構的產生，與美國立法與行政之間的對抗、國會與白宮之間黨派的斗爭等政治因素有著重要的關聯。[11]基于我國現有國情，可以采用將經濟性監管機構設置于國務院組成部門之外，直接隸屬于國務院，將社會性監管機構設置為由政策關聯緊密的國務院有關組成部門管理，并通過相關法律制度的建設保障監管機構的適當獨立性和專業性、監管政策的回應性和連續性。至于各類監管機構的職能權限、人事安排、經費來源等問題，因篇幅原因，本文不作論述。

 

(三)重視大部制改革的法律保障

 

立法先行是域外發達國家政府機構改革普遍遵循的一項原則。美國內閣部門、政府監管機構的設置亦是如此。比方說，如表1所示，美國為設置和調整每一個獨立監管機構都制定了相應的法律：聯邦通訊委員會的建立及后來的調整依據的是1934年的《通信法》和1996年的《電信法》，聯邦礦業安全與健康檢查委員會的設立有相應的1977年《聯邦礦業安全和健康法》，等等。因為法律的制定有嚴格的程序，各利益相關方參與博弈，使得改革的整個過程會更加民主、公正和理性。同時由于法律具有剛性，改革的成果也更容易得到保護。在我國下一步大部制改革中，很有必要借鑒美國等國的相關經驗，用法律手段推進改革并保障改革的成果。

 

[參考文獻]

 

[1][3]王湘軍. 電信業政府監管研究——行政法視角[M]. 北京：知識產權出版社, 2009.1,92-93.

 

[2]Stephen G. Breyer, Richard B. Stewart, Cass R. Sunstein and Matthew L. Spitzer. Administrative Law and Regulatory Policy, Beijing: CITIC Publishing House, 2003. p26.

 

[4]Marian Mota Prado. The Challenges and Risks of Creating Independent Regulatory Agencies: A Cautionary Tale from Brazil. Vanderbilt Journal of Transnational Law, 2008, 41 (2).

 

[5]Christopher G. Reddick. Ircs Versus Dras: Budgetary Support For Economic And Social Regulation. Public Budgeting & Finance, 2003, 23(4).

 

[6]Robert E. Cushman. The Independent Regulatory Commission. Oxford: Oxford University Press, 1941. p1.

 

[7]沈榮華. 國外大部制梳理與借鑒[J]. 中國行政管理，2012(8).

 

[8]左然. 國外中央政府機構設置研究[J]. 中國行政管理，2006(4).

 

[9]宋世明. 論大部門體制的基本構成要素[J]. 中國行政管理，2009(10).

 

[10]樊鵬. 發達國家和地區大部門體制組織結構與運行機制比較[J]. 經濟社會體制比較，2011(1).

 

[11]Patty Dale Renfrow, The Establishment of the New Regulatory Agencies: Independent Commission versus Executive Department Agencies, PH.D Dissertation, 1982.