建設服務型政府是黨的十七大作出的重大決策，是一個帶有全局性和戰略性的重大任務。服務型政府目標的提出和確立，標志著我國政府職能轉變和行政管理體制改革進入了新階段。為加快推進服務型政府建設，迫切需要對公共服務體系和服務型政府建設的有關理論和實踐問題進行深入、系統地探討與研究。
一、國外公共服務體系建設
公共服務體系建設是一個世界性的課題，是有效發揮政府作用、加強公共服務職能的核心問題。國外尤其是發達國家普遍比較重視公共服務體系建設，逐步形成了具有本國特色的公共服務體系。
（一）國外公共服務體系的涵義和發展
公共服務是以政府等公共部門為主提供的，滿足社會公共需求、供全體公民共同消費與平等享用的公共產品和服務。世界各國對公共服務的界定和包括的范圍不完全一致，但一般來說，主要涵蓋基礎教育、基本醫療衛生、就業服務、基本社會保障、保障性住房、基礎科技和公共文化、公共安全、環境保護、基礎設施等方面。公共服務體系就是一國政府根據本國國情和經濟社會發展不同階段的特點，對上述這些方面進行總體建設的有機系統，同時也可以指其中某一方面的子系統。公共服務一般具有以下三個基本特征：一是普惠性。每個公民都享有公共服務的權利，公共服務應面向全社會。對公民實行普遍的公共服務，是各國公共服務體系建設奉行的一條基本原則。二是公平性。公共服務的提供一般都建立在社會正義和平等的價值基礎上，其內在要求是讓所有服務對象都公平便捷地享有公共服務。三是動態性。公共服務隨著經濟社會發展水平的變化而具有階段性特征，呈現出不斷擴展和提高的趨勢。
西方國家的公共服務體系建設，大體經歷了三個階段：一是市場經濟早期的有限公共服務時期。在19世紀上半葉以前，資本主義國家的政府僅是社會的“守夜人”，基本不提供現代意義上的公共服務。到了19世紀后半期，由于工人階級對生存權利的爭取和斗爭，以及資產階級對維持勞動力再生產的需要等因素，一些西方國家開始被動地調整生產力與生產關系的矛盾，逐步制定了勞動保險法、救濟法等，并由國家興辦一部分公共福利事業以改善國民生活。二是公共服務體系的發展和健全時期。20世紀20年代末、30年代初發生的資本主義世界經濟大危機，凸顯出對公共服務體系的迫切需求。二戰后，一些西方國家在經濟恢復和發展的基礎上，大力推動公共服務體系建設，公共服務的覆蓋面逐步向全體社會成員擴展。到20世紀60年代，西方國家基本建立起了較為健全的公共服務體系。三是公共服務體系的改革時期。從20世紀70年代開始，西方國家陷入了嚴重的經濟“滯脹”危機，失業率居高不下，政府財政壓力不斷增大，公共服務體系的可持續發展面臨挑戰。于是，西方國家紛紛采取措施，推進公共服務的市場化和社會化，加大人力資本投資，促進充分就業和改革社會福利制度等，以完善公共服務體系。
（二）國外公共服務體系及其主要特點
由于基本國情、經濟體制模式和歷史傳統的差異，世界各國的公共服務體系在政策取向、制度設計、具體標準及實施辦法等方面既有共性特征，也有個性差異，形成了具有不同特點的公共服務體系。
1．發達國家的公共服務體系。發達國家的公共服務體系可分為兩種主要類型：一種是以美國、德國和日本為代表的“公平與效率兼顧型”的公共服務體系；另一種是以英國、法國和北歐國家為代表的“公平主導型”的公共服務體系。“公平與效率兼顧型”的公共服務體系，是一種把政府公共補貼與工作貢獻以及運用市場機制有機結合的制度模式，其主要特點是在政府調節分配的前提下，建立起以個人自助為主，政府補助、商業保險為輔的公共服務體系。如德國的公共服務體系與其社會市場經濟體制相適應，實行公助與自助相結合，其社會保障項目除了工傷保險費用由企業主承擔外，失業保險和醫療保險所需資金均由職工個人和所在企業分擔，政府只在以上項目虧空時給予部分財政補貼。“公平主導型”的公共服務體系把公平作為首要價值理念，強調以政府為主體，實行對全民的普遍保障。該體系遵循“全民普及、公平公正”的原則，覆蓋面廣，服務項目多，層次高，服務體系比較健全。如北歐國家公共服務體系的形成受到社會民主主義思潮的深刻影響，突出特點是對社會成員進行全面的、高水平的保障，帶有濃厚的均等化色彩。
2．新興工業化國家的公共服務體系。在新興工業化國家中，東亞的韓國和東南亞的新加坡是公共服務體系建設較有特色、較為成功的國家。韓國公共服務體系建設具有明確的指導思想，即避免由于過高的政治承諾而導致財政負擔過重，影響經濟發展。韓國政府重點抓基本收入、基本醫療、基本教育和基本居住四個方面的保障。在這四個領域，全民皆享有，沒有城鄉差別，國民安居樂業有了保障。新加坡獨立以后十分重視公共服務體系建設，從而有力地推動和保障了本國的經濟社會發展。它具有兩個比較突出的特點：一是廣覆蓋，建立了以中央公積金為核心的社會保障體系。經過多年發展，它已由簡單的養老制度發展為包括養老、住房、醫療等在內的綜合社會保障制度。二是注重政府責任。政府集中力量重點救助最困難的社會群體，強調政府在扶貧解困中的主體作用。新加坡85%的住房是政府提供的公共住房（新加坡稱為公共組屋），交易受政府控制。目前新加坡是世界上住房問題解決得最好的國家之一。
3．俄羅斯和印度等國的公共服務體系。俄羅斯的公共服務體系是由前蘇聯與計劃經濟體制相適應的“國家包攬”模式轉變而來。俄羅斯實行“休克療法”后，一段時間內公共服務水平隨著經濟的急劇下滑和快速的私有化進程而大幅度倒退。為緩解尖銳的社會矛盾，葉利欽政府對已有的社會保障制度進行了一系列的改革和修補，如建立失業救濟制度、改革退休金制度、健全社會救助機制等。普京執政后，主張在經濟和社會領域建立完整的國家調控體系，把消除貧困和提高居民的實際收入作為社會政策的重點，先后啟動了勞動報酬改革，社會保障改革，住房、醫療、教育改革，以期“提高人民的生活水平”，“讓公民過上應有的生活”。實施社會改革以來，俄羅斯主要社會指標不斷改善。2000年至2005年，俄羅斯貧困人口下降了10％以上。基尼系數則由1999年的0.37下降到2005年的0.32。
印度公共服務體系有兩大突出特點：一是低水平、廣覆蓋。印度著眼于滿足普通國民的基本公共服務需求。如在公共醫療服務方面，印度實行了“全民免費免疫計劃”和“公立醫院免費治療項目”，保證了絕大多數人享受近乎免費的公共醫療衛生保障。二是保公平。印度力爭用最少的投入產生最公平的效果。如2000年，印度的公共醫療衛生投入只占國內生產總值的0.9%，占衛生總費用的17.8%，但按照世界衛生組織成員國衛生籌資與分配公平性評估，印度卻排在第43位。
拉美主要國家在19世紀初取得民族獨立后，大力發展本國經濟，取得了很大成績。1950年至1980年，拉美地區經濟保持了長達30年的持續增長，但此后拉美發生了嚴重的債務危機，經濟發展形勢逆轉。公共服務體系不健全是拉美國家經濟下滑和長期停滯的重要原因之一，其主要問題一是公共服務發展戰略左右搖擺，缺乏一個貫穿始終的指導準則和戰略規劃，體系建設缺乏穩定性；二是公共服務體系具有嚴重的不公平性。在收入分配上，拉美國家被認為是世界上收入分配最不公平的地區；三是公共服務體系覆蓋面窄。以社會保障為例，大多數拉美國家的法律規定，社會保障只覆蓋城市雇傭勞動者及其直系親屬。在一些發展程度較低的拉美國家，社會保障實際上只限于首都和主要城市。
（三）國外公共服務體系建設的幾點啟示
在公共服務體系建設的過程中，發達國家、新興工業化國家和發展中國家都進行了長期的探索，既有成功的經驗，也有失敗的教訓。這些經驗教訓為我國公共服務體系建設提供了有益的借鑒和啟示。
1．適時建立比較完善的公共服務體系，對保證一國經濟平穩發展和維護社會穩定至關重要。國際經驗表明，公共服務體系對保障經濟平穩發展和維護社會穩定具有基礎性作用。從發達國家的情況看，公共服務體系不斷完善的過程，同時也是經濟高速增長和人民生活水平迅速提高的過程。美國、英國、北歐等發達國家在第二次世界大戰后，著力完善公共服務體系，不斷提高公共服務水平，保證了經濟持續較快增長，維護了社會總體穩定。韓國作為新興工業化國家，高度重視公共服務體系建設，自20世紀60年代開始建立的社會保障制度對保障社會穩定、促進經濟發展起到了重要作用,經濟自1963年至1996年連續33年以平均超過8%的高速度增長,使韓國從一個貧窮落后的農業國一躍成為亞洲新興經濟強國,創造了令人矚目的“漢江奇跡”。同時公共服務體系相對完善，也是韓國能較快從亞洲金融危機中走出，重新開始新一輪經濟增長的重要原因。
2．公共服務體系建設要立足本國國情，不能盲目照搬別國模式。立足本國國情，根據本國經濟發展水平、社會結構狀況、政治經濟體制特點和歷史文化傳統等因素，科學確定本國公共服務體系建設的模式和道路，是一條重要的國際經驗。在公共服務體系建設過程中，發達國家經濟發展水平高，公共服務投入大，公共服務體系相對比較健全。但在不同的發達國家，也都根據自身特點，形成了各具特色的公共服務體系。如美國是自由市場經濟體制下的公共服務體系，德國是社會市場經濟體制下的公共服務體系，北歐是社會民主主義體制下的公共服務體系，等等。而一些新興工業化國家則從完善基本公共服務起步，在經濟發展的過程中不斷提高公共服務水平，逐步走上了社會進步與經濟增長良性循環、共同促進的發展軌道。一些發展中國家，盡管經濟發展水平不高，公共服務投入不足，但是注重公共服務投入的公平性，將有限的資金用于最需要提供公共服務的人群，也在一定程度上滿足了公眾的公共需求。
3．把公共服務作為政府的主要職能，形成適合公共服務需要的行政體制機制。發達國家的政府職能演變，大體經歷了一個公共服務職能不斷擴大、強化、直至成為政府主要職能的過程。第二次世界大戰結束后，發達國家政府廣泛介入市場不能發揮作用或不能充分發揮作用的公共服務領域，盡量擴大公共服務的覆蓋面，不斷提高公共服務水平，逐步使公共服務成為政府的主要職能。據統計，美國聯邦政府用于教育、社會服務、醫療衛生保健、社會保障等方面的支出占聯邦政府總支出的比重由1940年的43.7％上升到2006年的63％。發達國家在公共服務體系建設中，還特別注重合理界定中央政府與地方政府的公共服務職能，注重用憲法和法律明確劃分中央政府與地方政府的事權和財權。同時，為提高公共服務效能，發達國家注重不斷改進和完善公共服務機制，如建立績效管理制度、實施結果導向的預算制度和實行公共服務憲章，等等。
4．不斷加大對公共服務的投入，形成以保障公共服務為重點的公共財政體制。隨著經濟發展水平和政府財政能力的提高，不斷加大對公共服務的投入，是世界各國的共同經驗和普遍做法。在當代，公共服務支出已經成為發達國家政府財政支出的主體。據世界銀行統計，2002年，高收入國家公共教育支出占國內生產總值的比重平均為5.5％，公共衛生保健支出占國內生產總值的比重平均為6.6％，社會保障支出占國內生產總值的比重普遍在25％以上。2003年，高收入國家用于公共補貼、撥款以及其他社會福利的支出占中央政府總支出的60%左右。當然，在加大財政對公共服務投入的同時，也要注重公共服務的可持續發展，防止因提供過度的社會福利而導致財政危機。
5．創新公共服務方式，形成多元化的公共服務供給主體。建立和完善公共服務體系，要注意正確處理政府與市場、社會的關系，以及公平與效率的關系，在保證政府承擔公共服務主導責任的同時，充分發揮市場和社會在公共服務供給中的作用。在公共服務供給中，發達國家十分重視加強政府與市場、社會的伙伴關系，引入市場化和社會化機制，實行公共服務合同外包、公共服務購買、政府間協議、特許經營、憑單制、志愿服務等多種方式。如美國聯邦政府資助的大量服務是由私人性質的非營利組織和營利組織提供的，其中包括社會服務、就業與培訓服務、住房與社區發展、醫療衛生、藝術及文化等。當然，如果在某些領域過度推行公共服務市場化，或將不適宜市場化的一些公共服務外包給私營企業或社會組織，也容易導致公共服務質量下降，損害公共服務的公平和公正，甚至損害公共安全和國家安全。
二、我國公共服務體系與服務型政府建設的發展、成就和需要解決的主要問題
全心全意為人民服務是無產階級政黨執政的根本宗旨，這一宗旨從馬克思主義誕生時起就已經確立。在《共產黨宣言》中，馬克思、恩格斯明確指出：“過去的一切運動都是少數人的或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”馬克思主義的創立、中國共產黨的成立和社會主義新中國的建立，就是要實現“為絕大多數人謀利益”的奮斗目標。
（一）我國公共服務體系建設的發展
新中國成立近60年來，公共服務體系從開始起步，到目前初步形成，走過了艱難曲折而又成效顯著的發展過程，大體上經歷了三個發展階段。
1．從新中國成立到黨的十一屆三中全會之前的起步和探索時期。新中國成立初期，我們黨和政府遵循全心全意為人民服務的根本宗旨，在恢復和發展經濟、進行社會主義建設的過程中，投資興辦了一大批教育、科技、文化和衛生等社會事業，使我國公共服務和社會事業的整體規模有了重大發展，為公共服務體系建設奠定了初步基礎。但在計劃經濟時代，受高度集中的計劃經濟體制的影響和經濟發展水平的制約，我國的公共服務體系建設比較緩慢，與計劃經濟體制相適應的政府“大包大攬”、分配“大鍋飯”以及平均主義色彩比較突出。從總體上看，在改革開放之前，我國公共服務體系還很不健全，公共服務水平還比較低，按照我們黨的執政宗旨、人民政府的性質以及社會主義本質的要求，還有很大的差距。
2．從改革開放到黨的十六大之前的穩步發展時期。改革開放以來，黨和國家的工作重心從以階級斗爭為綱轉到以經濟建設為中心上來，集中力量解放和發展生產力，推動我國經濟持續高速增長，為我國的公共服務體系建設奠定了比較雄厚的物質基礎。同時，我們黨把堅持社會主義基本制度與發展市場經濟結合起來，把推動經濟基礎變革與推動上層建筑改革結合起來，把建立社會主義市場經濟體制與轉變政府職能、完善行政管理體制結合起來，為公共服務體系的發展和服務型政府建設的探索提供了堅實的制度支撐。黨和政府加大力度推進與社會主義市場經濟體制相適應的公共服務體系建設，采取了一系列改革和發展公共服務體系的重大舉措，相繼出臺了關于義務教育、公共醫療衛生、社會保障、公共就業等方面的一系列法律法規和政策措施，取得了明顯成效，我國在教育、醫療衛生、社會保障等方面的公共服務水平有了很大提高。與此同時，從20世紀90年代中期開始，“服務行政”等概念相繼被提出，一些專家學者逐步對服務型政府建設的理論和實踐問題進行探索與研究。從總體上看，改革開放以來我國經濟的快速發展和社會主義市場經濟體制的建立，既為我國公共服務體系和服務型政府建設奠定了物質基礎和體制基礎，推動了公共服務體系的穩步發展和服務型政府建設的初步探索，也更加凸顯出人民群眾對公共服務的更高需求。
3．黨的十六大以來的快速發展時期。進入21世紀，隨著我國人民的生活水平實現了從解決溫飽到總體上達到小康的歷史性跨越，人民群眾的公共服務需求急劇增長，要求政府提供更多更好公共服務的愿望更加迫切，同時我國經濟與社會發展不協調、社會主義市場經濟體制建設與公共服務體系建設不同步的現象更加明顯，這些都使得我國公共服務體系建設相對滯后的問題顯得越來越突出。為了加快推進公共服務體系和服務型政府建設的步伐，黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央制定了一系列方針政策，采取了一系列重大舉措。從十六大明確提出要“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能”，到戰勝非典之后進一步提出要更加重視社會管理和公共服務，到黨的十七大對建設服務型政府作出戰略部署，這一切充分說明我們黨和政府對強化公共服務職能、建設公共服務體系和服務型政府的認識越來越深刻，措施越來越有力，成效越來越顯著。
（二）黨的十六大以來我國公共服務體系和服務型政府建設的成就
黨的十六大以來，在鄧小平理論和“三個代表”重要思想指導下，通過全面貫徹落實科學發展觀，加快構建社會主義和諧社會，我國公共服務體系和服務型政府建設的步伐明顯加快，成效十分顯著。
1．提出了科學發展觀和構建社會主義和諧社會等一系列重大戰略思想，為我國公共服務體系和服務型政府建設指明了方向。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的中央領導集體明確提出了科學發展觀和構建社會主義和諧社會等一系列重大戰略思想，堅持以人為本、執政為民，把著力解決民生問題放到了更加突出的位置，政府的公共服務和社會管理職能受到高度重視。全面深入貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，要求我們更加注重經濟社會的全面協調可持續發展，進一步加強經濟、政治、文化、社會四位一體建設，切實發展和保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓發展的成果惠及全體人民。科學發展觀、構建社會主義和諧社會等一系列重大戰略思想的提出，為我國公共服務體系和服務型政府建設指明了方向，奠定了重要的思想理論基礎。
2．以解決民生問題為重點，加快推進公共服務體系建設。黨的十六大以來，黨中央、國務院為解決民生問題，積極推進公共服務體系建設，不斷提高基本公共服務水平，擴大了公共服務的覆蓋面。公共服務體系建設步伐的加快，對于保障人民群眾的基本生活，增進國民福利，維護社會穩定，促進經濟發展和實現社會公平都發揮了重要作用。
3．推進基本公共服務均等化，農村公共服務水平明顯提高。黨的十六屆五中全會通過的《關于制定“十一五”規劃的建議》，首次明確提出了“公共服務均等化”的原則要求；十六屆六中全會作出的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，則進一步強調要逐步實現基本公共服務的均等化。為實現這一戰略目標，使我國13億人民群眾平等地享受基本公共服務，十六大以來國家加大了對農村公共服務的投入，農村基本公共服務水平明顯提高。
4．調整財政支出結構，加大了對公共服務的投入力度。滿足公共需求、提供公共服務，是公共財政的重要特征。黨的十六大以來，各級政府在支持經濟發展、做大財政收入“蛋糕”的基礎上，不斷調整和優化財政支出結構，一方面逐步減少直至退出對一般競爭性領域的直接投入，另一方面加大了對公共服務的投入。2006年，社會文教費首次超過經濟建設費，成為我國財政支出的第一大項目。
5．服務型政府建設取得明顯成效，公務員的服務意識和能力不斷提高。我國服務型政府建設邁出了重要步伐：政府職能轉變取得新進展，公共服務和社會管理職能受到高度重視；政府機構設置進一步調整，組織結構進一步優化；決策機制不斷完善，決策的科學化、民主化水平進一步提高；制定和實施了《全面推進依法行政實施綱要》，法治政府建設取得重要進展；減少和規范行政審批，推進政務公開和電子政務建設，政府管理和服務方式不斷創新；強化對行政權力的全方位監督、特別是人民群眾的民主監督，積極推行行政問責制度，權力監督和反腐倡廉工作取得重要成果；重視突發事件應對工作，應急管理體制、機制和法制逐步健全；公務員隊伍建設和政風建設進一步加強，廣大公務員的公仆意識、責任意識、服務意識和能力不斷提高，建設人民滿意的政府取得顯著成效。
（三）我國公共服務體系和服務型政府建設中需要解決的主要問題
黨的十七大根據全面建設小康社會的新任務，按照全面建設小康社會的新要求，我國公共服務體系和服務型政府建設中仍然存在著一些亟待解決的突出問題。
1．政府職能轉變依然滯后，公共服務職能比較薄弱。政府職能轉變滯后的突出表現，是公共服務職能仍然比較薄弱，更加重視公共服務和社會管理職能的理念尚待強化；經濟發展與社會發展“一條腿長、一條腿短”的問題還沒有得到根本解決，各級政府全面履行公共服務職能的體制機制性障礙仍然一定程度地存在；公共服務總量不足，供給方式尚不完善，關系人民群眾切身利益的基本民生問題依然比較突出，群眾反映較為強烈。公共服務職能薄弱，已經成為制約我國經濟發展和社會進步的不可忽視的因素，也是我國加快行政管理體制改革和推進服務型政府建設的瓶頸。
2．公共服務體系還不夠健全，公共服務在城鄉、地區和不同群體之間存在明顯的失衡現象。我國公共服務體系不夠健全表現在諸多方面：一是公共服務的城鄉失衡比較明顯；二是公共服務在不同地區之間的失衡同樣需要重視；三是還存在著不同群體失衡的現象。
3．公共服務投入仍然偏低，適應服務型政府建設要求的公共財政體制尚需進一步健全。目前，我國對公共服務的投入仍然偏低。按世界銀行的標準，我國屬于中等偏下收入國家。我國財政轉移支付制度還不夠規范，管理尚不夠科學，一些轉移支付資金沒有完全發揮出應有的效益。
4．中央和地方各級政府的公共服務職責界定還不夠明確，適應服務型政府建設要求的體制機制尚待進一步完善。在基本公共服務領域，中央與地方政府以及地方各級政府之間存在著責權不夠明晰、職能交叉錯位等現象，有些責權劃分與政府能力特別是政府財力不相匹配。在政府組織結構上，公共服務部門數量偏少，能力偏弱；有的職責過于分散，效率不高；有些又過于集中，導致權力濫用和行政壟斷；部門分工過細、職能交叉、權責脫節現象比較突出；公共服務的管理和監督機制還沒有完全理順；對公共服務有效的評價和責任機制尚未全面建立。
5．公務員的服務意識和能力還不能很好地適應服務型政府建設的要求。按照建設服務型政府的要求，我國公務員的公仆意識還要進一步增強，素質能力建設和政風建設仍然存在一定的差距。如受傳統觀念的影響，在一些公務員中存在重權力輕責任，重管理輕服務的現象；對公共管理和公共服務的基本知識、基本理論和基本方法缺乏足夠的了解；在履行公共服務職能時，缺乏開拓精神和創新性思維；有的公務員作風飄浮，官僚主義嚴重，甚至弄虛作假，貪污腐敗，損害了政府形象，降低了政府的公信力和執行力。
三、現階段我國加強公共服務體系與服務型政府建設的現實條件
從本國國情和特定的經濟社會發展階段出發，加強公共服務體系建設，是一條重要的國際經驗和客觀規律。我國的公共服務體系和服務型政府建設，必須從我國社會主義初級階段的基本國情出發，與我國社會主義市場經濟體制和社會主義民主政治建設的要求相適應。遵循這一原則，既可以深刻認識我國公共服務體系和服務型政府建設的必要性和緊迫性，又可以深刻認識完成這一任務的艱巨性和復雜性。從總體上看，當前我國公共服務體系和服務型政府建設是有利條件與困難并存、緊迫性與長期性并存、整體推進與重點突破并存。現階段我國公共服務體系與服務型政府建設主要面臨以下四個方面的現實條件。
（一）我國綜合國力顯著增強，同時國家大、人口多、底子薄
我國加強公共服務體系和服務型政府建設是在綜合國力顯著增強、經濟總量大幅躍升，同時國家大、人口多、底子薄的基礎上進行的。目前我國的經濟社會發展進入到了一個新的發展階段，綜合國力顯著增強。但是，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變。我國是一個發展中的大國，東部、中部、西部之間的經濟社會發展很不平衡，城鄉二元結構比較突出；我國人口眾多，面臨著就業人口的高峰，在發展過程中還出現了“未富先老”的情況，而且老年人口正以年均約3％的速度增長，據估計到2030年將達到總人口的24.5%；我國發展的底子薄，長期以來在公共服務和社會發展領域欠賬較多。因此，我們既要看到我國公共服務體系和服務型政府建設已經具有了一定的物質基礎，必須加大力度，奮力推進;但同時又要看到我國經濟基礎依然薄弱，實現社會主義現代化的任務仍然十分艱巨，面臨的困難和需要解決的問題還比較多，不能急于求成，一蹴而就。
（二）我國經濟建設取得顯著成就，同時社會建設相對滯后
我國加強公共服務體系和服務型政府建設是在堅持發展是第一要務、經濟建設取得顯著成就，同時社會建設相對滯后、新的社會矛盾和問題不斷顯現的情況下進行的。在經濟發展的過程中，我國社會發展依然滯后，在一定程度上影響了經濟社會的全面協調可持續發展。當前，我國經濟社會進入了發展的關鍵時期、改革的攻堅時期和矛盾的頻發時期，我們面臨著大量的新情況、新問題要處理，新矛盾、新糾紛要化解。這些矛盾和問題大都與我國公共服務體系建設不完善有著很大關系。這就要求我們從全局和戰略的高度，深刻認識公共服務體系建設在經濟社會發展中的重要地位和作用。從國際經驗看，加強公共服務體系建設是經濟增長的重要推動力。公共教育能為經濟增長提供優秀的人力資源，公共基礎研究能推動企業技術創新，公共服務業是第三產業特別是現代服務業的重要組成部分，可以吸納大量社會就業。同時，政府通過稅收形成的公共收入，投入到公共服務領域，既發展了公共部門和公共服務業，又提高了居民消費率，形成了穩定、持續的龐大消費市場，這是現代經濟平衡增長的關鍵。從這個意義上說，公共服務也是生產力，而不是一種經濟負擔和財政包袱。另一方面，公共服務體系是社會穩定和社會和諧的基礎。加強公共服務體系和服務型政府建設，可以有效防止和避免社會矛盾的頻發和激化，縮小城鄉之間、地區之間和不同群體之間的差別。因此，我們必須按照深入貫徹落實科學發展觀和加快構建社會主義和諧社會的要求，大力推進公共服務體系和服務型政府建設，為實現經濟社會又好又快發展創造良好的條件。
（三）我國人民生活總體上達到小康水平，同時貧富差距仍然較大
我國加強公共服務體系和服務型政府建設是在人民生活總體上達到小康水平，人民群眾對公共服務的需求不斷增長，同時貧富差距仍然較大的趨勢還未根本扭轉的情況下進行的。黨的十六大以來，我國城鄉居民生活水平不斷提高，人民生活在總體上達到了小康水平。隨著收入水平的不斷增長，我國城鄉居民用于食品、衣著的支出比例在逐步下降，醫療保健、教育文化和居住類的支出迅速提高，人民群眾對教育、醫療等公共服務的需求不斷增加，公共服務消費成為消費的重要內容，這就對政府公共服務體系建設提出了更高更急迫的要求。伴隨著我國城鎮化、高等教育大眾化、社會保障普及化的進程加速，政府用于滿足社會公共需求的財政支出也在明顯加大。但與此同時，我國貧富差距仍然較大的趨勢還未根本扭轉。因此，適應我國經濟社會發展的要求，我們在完善公共服務體系的過程中，既要盡力而為，努力提高標準，不能滿足于建設低水平的公共服務體系；又要量力而行，充分考慮到我國貧困人口和低收入人口比較多的現實，從基本公共服務均等化入手，逐步建立比較完善的公共服務體系；還要考慮到社會福利增長具有剛性、易升難降的特點，科學確定我國不同發展階段的公共服務水平，使之與發展是第一要務以及經濟社會發展水平相適應。
（四）我國行政管理體制改革取得重大成就，同時新形勢新任務提出了更高要求
我國加強公共服務體系和服務型政府建設是在行政管理體制改革取得重大成就，同時新形勢新任務對政府職能轉變和行政管理體制改革提出了新的更高要求的情況下進行的。經過行政管理體制改革，我國初步形成了適應社會主義市場經濟體制與社會主義民主政治要求的行政管理體制。但是，全面建設小康社會的新形勢和新任務，對政府職能轉變和行政管理體制改革提出了新的更高的要求。我們需要主動適應這一要求，努力爭取再經過十多年堅持不懈的持續改革，形成適合中國國情的比較完善的行政管理體制。當前，我國的行政管理體制改革正處于承前啟后的重要歷史時期。在新的歷史起點和高度加快推進行政管理體制改革和加強政府自身建設，是我國政治體制改革和經濟體制改革的重要內容，是解決經濟社會發展中諸多矛盾和問題的重大舉措，是深入貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的體制機制保障。
四、加快我國服務型政府建設的思考和建議
建設服務型政府，對行政管理體制改革具有統領性和導向性，對加快行政管理體制改革的進程，解決行政管理體制改革所面臨的深層次矛盾和問題，具有重大的理論意義和現實意義。
（一）把建立適合我國國情的公共服務體系，作為建設服務型政府的基本任務
加強公共服務職能是建設服務型政府的核心內容，完善的公共服務體系是健全的服務型政府的突出標志。建立惠及13億人的比較完善的公共服務體系，逐步實現基本公共服務的均等化，是建設中國特色社會主義事業的必然要求，是全面建設小康社會的重大戰略舉措。無論就涉及的人口規模和困難程度而言，還是對人類發展的貢獻而言，它在世界歷史上都將是空前的。
黨的十七大明確提出，要“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。十七大報告的這段表述十分簡潔、十分準確、十分醒目，得到了黨內外的廣泛贊同和廣大人民群眾的衷心擁護，對建立中國特色的公共服務體系具有重要的指導意義。建立公共服務體系是一項十分艱巨和復雜的系統工程，在當前和今后一段時期，尤其要重視做好以下幾項基礎性工作：一是應明確公共服務體系的門類、結構和重點。公共服務的門類很多，既包括基本民生方面的教育、就業、社保、醫療、保障性住房、基礎設施，也包括公共安全方面的社會安全、消費安全、生產安全、生態安全，還包括促進人的全面發展的科學技術、文化藝術、體育休閑等。在推進公共服務體系建設的過程中，既要強化重點，又要兼顧全面，以逐步建立起重點突出、門類齊全、比較完善的公共服務體系。二是應制定動態的基本公共服務國家標準。公共服務涉及的服務對象、供給主體和政府部門很多，在服務程序、支出標準、服務質量上要求不一，這就要求我們建設公共服務體系需要建立國家層面的統一標準，以為全國各類基本公共服務體系建設的推進建立一個基本參照體系。制定基本公共服務的國家標準，既是推進基本公共服務均等化、規范化的基礎性工作，也是落實公共服務責任制的前提條件。三是應制定和實施公共服務體系建設的總體戰略規劃。公共服務體系建設既是一項艱巨復雜的系統工程，又是一個不斷推進的歷史過程，涉及面廣，持續時間長，難度大，面臨的問題多，因而需要集中各方力量和智慧，同時廣泛匯集民意，制定科學的總體戰略規劃，使之與國家經濟和社會發展規劃相銜接，與全面建設小康社會的要求相適應，分階段、有重點、按步驟地予以實施，努力到2020年建立起惠及全民、公平公正、水平適度、可持續發展的公共服務體系。
（二）進一步明確中央和地方各級政府的公共服務職責，完善適應服務型政府建設要求的行政管理體制
形成完善的政府組織結構和體制機制，是建設服務型政府的體制基礎。當前，重點要從縱向上明確各級政府的公共服務職責，從橫向上強化公共服務部門建設，同時加強對公共服務的評估、問責和監督。
一是明確界定中央和地方各級政府公共服務的職責權限，強化政府供給公共服務的主體責任。這是防止有些地方政府忽視公共服務職責，充分調動各級政府履行公共服務職能的主動性、積極性和創造性的有效舉措。根據我國實際，同時參考國際經驗，在公共服務領域，中央政府的職責應主要是制定法律法規、方針政策和國家標準，提供全國性的公共產品和公共服務，對各省、自治區、直轄市的公共服務進行宏觀上的統籌管理和監督檢查，運用財政轉移支付手段大力推進公共服務均等化和主體功能區建設，保護全國生態環境，保證國家安全和社會穩定等。省級政府的職責應主要是保證國家法律法規、方針政策和國家標準的嚴格實施，根據本地區情況制定地方性法規規章和政策標準，提供本區域內的公共產品和公共服務，對各市縣的公共服務進行組織協調和監督檢查，對基本公共服務提供必要的財政保障，保護地區生態環境，保證區域內的社會穩定等。市、縣政府的職責應主要是執行國家和省級政府的法律法規、方針政策和規章標準，提供區域內各項公共產品、公共設施和公共服務，保護市縣生態環境，維護公共安全、生產安全和消費安全，保證社會穩定，促進社會和諧等。鄉鎮政府的職責應主要是為“三農”提供服務，管理鄉鎮公共事務，化解基層糾紛，保護鄉鎮生態環境，維護基層穩定等。
二是加強政府公共服務部門，形成適合服務型政府建設要求的政府組織結構和運行機制。強化公共服務職能，建設服務型政府，必須進一步轉變政府職能，加快和深化行政管理體制改革，加強政府公共服務部門建設。要按照探索實行職能有機統一的大部門體制的要求，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，加大機構整合力度，進一步精簡合并相關政府管理部門，并將履行公共服務職能的機構率先試行整合，同時適當增加公共服務部門在政府機構中的比例，調整充實公共服務人員，優化政府組織結構，逐步形成以政府組成部門、執行機構、監督機構為主體的比較完善的政府機構序列。完善公共服務的科學民主決策機制，加強依法行政和制度建設，強化對公共服務權力的監督和制約。推進電子政務，擴大網上服務領域和網上辦理項目。建設陽光政府，公開公共服務的標準、項目和程序。
三是加快建立以公共服務為主要內容的績效評估和行政問責制度，完善公共服務的監管體系。要按照全面履行政府職能的要求，把公共服務作為績效評估和行政問責的主要內容，建立符合建設服務型政府要求的績效評估體系和行政問責制度。要加強公共服務的監管體制建設，全面發揮政府主管部門、專門機構的監管作用，形成行業自律、消費者權益保護、傳媒和公眾監督相互配合的全方位的公共服務監管體系。
（三）加大對公共服務的投入，建立適應服務型政府建設要求的公共財政體制
建立比較完善的公共財政體制，是建設服務型政府的物質保障。巧婦難為無米之炊。沒有必要和充足的財力，政府將無法有效履行公共服務職能。在當前和今后一段時期，高度重視做好以下兩方面的工作：
一是加大財政對公共服務的投入力度，嚴格控制行政經費增長，努力使公共服務支出成為財政支出的主體。進一步推進事權與財力相匹配的公共財政體制改革，調整財政支出結構，提高公共服務支出占財政支出的比重，建立公共服務投入的穩定增長機制，努力把新增財政收入主要用于公共服務，逐步使公共服務支出成為財政支出的主體。服務型政府首先應該是節約型政府。應當用更加有效的措施嚴格控制行政經費增長，重點是降低公務用車、公費出國、公款宴請、豪華辦公等方面的經費支出，減少公務員職務消費，把更多的錢花在提供公共服務上。為此需要進一步加強公共預算管理，健全和完善人大對公共預算的審查與批準機制，強化人大預算監督和審查權，全面推行部門預算，細化財政總預算，強化對公共預算和支出的審計監督。
二是改革和完善財政轉移支付制度，政府財力更多地向農村、落后地區和困難群體傾斜，加大力度推進基本公共服務均等化。我國已進入工業反哺農業、城市支持農村的新階段，這就要求國家加大財政投入，優先保障農村、落后地區和困難群體最急需的基本公共服務。為促進地區間基本公共服務的均等化，應改革和完善財政轉移支付制度，擴大一般性轉移支付規模，加強中央對地方專項轉移支付的嚴格管理，以切實保證各地方政府、尤其是經濟落后地區的政府具有提供基本公共服務所必需的財力，保障全國各地居民享有基本水平大體接近，與生存權利相關的教育、社會保障、公共醫療衛生等基本公共服務，從而逐步實現城鄉之間、地區之間、不同群體之間的基本公共服務均衡發展。我們認為，基本公共服務的均等化不等于公共服務的平均化，而是指在基本公共服務方面有全國統一的制度安排，確立全國統一的最低標準，并逐步實現全體公民機會均等，結果大抵相同。應通過不斷改革和完善公共財政體制，使我國政府的公共教育支出、公共醫療衛生支出、社會保障支出占國內生產總值的比重到2020年達到中等收入國家的平均水平，實現人人享有基本公共服務的戰略目標。
（四）創新公共服務方式，形成適應服務型政府建設要求的公共服務多元供給主體
公共服務的供給主體和方式，是建設服務型政府的兩大要素。要充分發揮政府、市場、社會各自在公共服務供給中的優勢和作用，努力形成政府主導、市場主體和社會組織廣泛參與、方式靈活、效率很高的公共服務多元供給體系。應加快推進事業單位改革，大力培育和發展社會組織，讓它們更多地承擔公共服務職責；同時要引導和鼓勵國有企業、私營企業更多更好地供給公共服務。
應當加大公共服務方式的創新力度，適當引入市場化和社會化的運作方式，打破公共服務領域的壟斷，擴大公共服務領域的就業，提高公共服務的質量和效率，同時防止公共服務領域的腐敗。現階段可供選擇的公共服務供給方式主要有：（1）合同外包。即政府確定某種公共服務項目的數量和質量標準，然后對外招標，政府用財政撥款購買公共服務。同時鼓勵私營部門參與公共項目，政府給予一定補助。（2）特許經營。指政府授予企業在一定的時間和范圍內供給某些公共服務的權利，準許其通過向用戶收取費用或出售產品收回投資，并獲取一定利潤。（3）公共服務憑單制。憑單主要用于發放食品、支付學費和醫療費等。發放憑單有利于方便和扶助困難群體，還可以通過消費者的市場選擇推動公共服務生產者之間的競爭。（4）志愿服務。倡導奉獻精神，積極鼓勵志愿者通過志愿勞動或捐助，提供人們所需要的物品或服務。
（五）加強和改進社會管理，健全適應服務型政府建設要求的社會管理體系
加強和改進社會管理，是建設服務型政府的重要內容。要實現管理和服務的有機結合，寓管理于服務之中，在服務中實施管理，在管理中體現服務。建設服務型政府，需要實現社會管理在理念、方式和機制三個方面的轉變：一是實現社會管理理念向以人為本、加強服務的方面轉變；二是實現社會管理方式向政府主導與社會組織協同、公民廣泛參與相結合的方面轉變；三是實現社會管理機制向完善利益表達機制、利益協調機制、社會參與機制、應急管理機制和社會穩定機制的方面轉變。應加強城鄉基層自治組織建設、社區建設和社會組織建設，建立健全協調社會利益和化解社會矛盾的有效機制，不斷完善應急管理體制，形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局和體系，切實保證人民群眾的生命財產安全，維護社會穩定，為經濟社會發展創造良好和諧的環境。
（六）加強公務員教育培訓和公共服務理論研究，為建設服務型政府培養高素質隊伍和提供理論支持
培養一支全心全意為人民服務的高素質公務員隊伍，是建設服務型政府的關鍵；加強對公共服務理論的研究，是建設服務型政府的迫切需要。一是加強對公務員公共服務意識、知識和能力的培訓。建立公共服務體系、履行公共服務職能、建設服務型政府，正在成為廣大公務員的主要工作。這就需要加大對公務員的教育培訓力度，充分發揮干部教育培訓工作在推動經濟社會發展中的基礎性、先導性和戰略性作用，努力發揮各級黨校和行政學院在公務員公共服務意識、知識和能力培訓方面的主渠道作用。二是加強對公共管理、公共服務和服務型政府建設問題的理論研究。真理來自實踐。應通過對公共服務體系和服務型政府建設實踐經驗的總結與歸納，形成行之有效的理論，再用以指導和推動實踐。應組織專家學者，集中力量對公共管理、公共服務體系和服務型政府建設方面的重大課題進行聯合攻關，努力為我國建設公共服務體系和服務型政府提供理論支持。同時應注重在立足我國國情的基礎上，積極借鑒發達國家建立公共服務體系、開展公共管理改革的有益經驗和做法，為我所用。三是建議國務院成立全國性的公共服務專家咨詢委員會。國務院有關部門和地方政府也可以成立公共服務專家咨詢組織，以為政府制定公共服務的發展規劃、法規政策和作出重大決策等提供咨詢意見。
（課題組組長：姜異康；副組長：袁曙宏、韓康；課題組成員：薄貴利、高小平、范文、朱光磊、李軍鵬、孫曉莉）