我國檢察機關重要案件信息發布制度研究
來源:人民檢察 更新時間:2016-02-04

摘 要:我國檢察機關重要案件信息發布是指人民檢察院通過新聞發言人、召開新聞發布會、提供新聞稿等傳統方式以及“兩微一端”、案件信息公開網等新媒體平臺依法向社會發布重要案件信息,是保障公民知情權、促進司法公正、加強對檢監督、檢民交流的重要舉措。但檢察機關現行重要案件信息發布制度存在執行被打折扣、效果反饋渠道不暢、監督與救濟困難等不足。因此,完善重要案件信息發布制度,實現重要案件信息向社會公開的縱深發展必須解決上述難題。

關鍵詞:重要案件信息;發布平臺;發布程序;監督機制

2014年10月1日,《人民檢察院案件信息公開工作規定(試行)》(以下簡稱《信息公開工作規定》)發布并實施。人民檢察院案件信息公開網自2014年10月1日正式運行,已建成案件程序信息查詢平臺、重要案件信息發布平臺、法律文書公開平臺以及辯護與代理預約申請平臺。

一些在社會上引起廣泛關注的案件,比如劉鐵男涉嫌受賄案、郭美美涉嫌開設賭場罪被批捕、張默涉嫌容留他人吸毒罪被批捕、徐才厚案等,其案件信息已發布在人民檢察院重要案件信息發布平臺上。

在通過新聞發言人、新聞發布會、新聞稿等傳統方式以及人民檢察院案件信息網發布重要案件信息的同時,檢察機關也積極開拓新的發布方式以便更好地發布重要案件信息。根據最高人民檢察院統計的數據,最高檢官方微博、微信和新聞客戶端,訂閱數已從2014年4月初的120多萬上升到2014年10月28日的1416萬。[1]其中最高人民檢察院新浪微博從2014年3月3日開通到2015年8月,不到一年半的時間就吸“粉”51萬多。各級人民檢察院也紛紛開通微博、微信和新聞客戶端。

2015年最高人民檢察院再發力,2月28日出臺了《關于全面推進檢務公開工作的意見》,為進一步提高檢察工作透明度,方便人民群眾參與和監督檢察工作,確保檢察權在陽光下運行。這個意見的出臺也為檢察機關重要案件信息制度的推進和完善提供了指導方針。

在《信息公開工作規定》中,我國檢察機關在西方國家所謂“公眾人物犯罪”、“嚴重犯罪” 案件之外獨創了一個新名詞,即“重要案件”,對于這類案件,其信息倍受關注,人民有知情的期待和要求,應當公開。在堅持允許報道公眾人物的同時,我們發現,對于“公眾人物”的含義很難把握,我國檢察機關對“公眾人物”一名詞加以改造和完善,用“重要案件”代替“公眾人物案件”,并明確了其具體內涵,是對信息公開的制度創新和重要貢獻。

一、檢察機關重要案件信息發布制度的沿革與現實意義

《信息公開工作規定》明確了重要案件信息發布的內容范圍、發布方式、發布程序、審核把關機制等,要求各級檢察機關在通過新聞發言人、召開新聞發布會、提供新聞稿等方式發布重要案件信息的同時,還要將相關信息發布在人民檢察院案件信息公開網上。《信息公開工作規定》的出臺使得檢察機關案件信息公開從一般性要求變成了剛性制度約束,從部分地方的實踐探索變成了全國各級檢察機關的規定動作。

(一)檢察機關重要案件信息發布制度的歷史沿革

我國檢察機關重要案件信息發布作為檢務公開的重要組成部分,早期主要是規定在新聞發布制度、檢察工作情況通報制度之中,直到《信息公開工作規定》的出臺,才有了專門的、體系化的規定。

1998年10月,最高人民檢察院下發了《關于在全國檢察機關實行“檢務公開”的決定》(簡稱《“檢務公開”決定》),并提出了“檢務十公開”[2]。作為檢務十公開的重要組成部分,檢察機關重要案件信息的公開主要體現在第二部分,即檢察機關司法活動相關信息的公開。公開的方式見《“檢務公開”決定》的第三條:“采取多種形式實行‘檢務公開’:(一)通過報刊、電臺、電視等新聞媒體,公布和宣傳‘檢務公開’的內容;(二)采用設置專欄、制作牌匾和印發小冊子等形式公布檢務公開’的內容;(三)檢察人員執行公務活動要通報姓名、身份和執行檢察活動的事由,告知公眾對象有關法定權利和義務必須知道的具體內容,告知對檢察活動如有異議,可以投訴及其投訴辦法。”由此可以看出,早期的檢務公開方式比較簡單,只包括通過傳統新聞媒體發布、展示和告知三種方式。囿于時代和技術,作為檢務公開一份子的重要案件信息也只有通過這些方式進行發布,就更不用說通過專門的發布平臺。

1999年1月4日頒布的《人民檢察院“檢務公開”具體實施辦法》(簡稱《具體實施辦法》)第三條要求各級人民檢察院對具有較大社會影響、公眾關注的重大刑事案件、職務犯罪案件的查辦情況,在逮捕或提起公訴后,適時予以報道。如果說《“檢務公開”決定》給了檢察機關重要案件信息發布的可能性,那么《具體實施辦法》就給了檢察機關重要案件信息發布的可行性。《具體實施辦法》首次提出運用現代信息手段進行公開,要求有條件的地方建立檢務公開的信息臺、咨詢臺和網址。

1999年4月6日發布的《最高人民檢察院關于建立檢察工作情況通報制度的通知》[3]確立的通報制度又對《具體實施辦法》的第三條予以重申,并要求各省級建立新聞發言人制度,適時通報檢察工作的情況。可以說情況通報是重要案件信息發布制度的雛形。2005年鄭州市檢察院通報了2004年的重大職務犯罪案,包括蜜蜂張派出所所長、副所長濫用職權案,司法學院基建辦工作人員受賄案,嵩岳石油公司經理貪污案等。[4]2011年10月24日,在國務院新聞發布廳舉辦的新聞發布會上,最高人民檢察院通報了原國家統計局干部孫振、原中國人民銀行干部伍超故意泄露國家機密一案的查辦情況并就案件查辦情況答記者問。[5]2015年6月8日石家莊市人民檢察院召開新聞發布會,會中通報了七起檢察機關查處的貪污賄賂和瀆職犯罪典型案件。[6]

2006年《關于進一步深化人民檢察院檢務公開的意見》(以下簡稱《檢務公開意見》)指出要建立網站,并明確提出應主動公開依法可以公開的訴訟程序、訴訟期限、辦案流程、案件處理情況、法律文書、辦案紀律等信息。2010年《檢察機關新聞發布制度》再提門戶網站在新聞發布中的作用,要求除了傳統發布方法,也要通過門戶網站及時發布檢察新聞。

2013年12月26日實施的《最高人民檢察院工作規則》規定加強網絡新媒體公開平臺建設,自覺接受監督,及時回應群眾關切。2014年7月出臺的《最高人民檢察院新聞發布會實施辦法》明確指出,除了通過召開新聞發布、門戶網站的方式之外,還可在最高人民檢察院門戶網站、官方微博、微信、新聞客戶端發布新聞的形式,靈活發布檢務信息。

早在2006年3月,地方檢察機關中較早探索檢察信息網絡公開的重慶市人民檢察院就已經開始嘗試針對案件“動態進程”打造“案件查詢系統”。到2014年,最高人民檢察院依托國家電子政務網站建立了一個全國統一的“人民檢察院案件信息公開網”( 即www.ajxxgk.jcy.gov.cn),進行專門的案件信息發布工作,以實現檢察機關案件信息的動態公開。

經過全國各地檢察機關長時間的探索,最高人民檢察院出臺了《最高人民檢察院職務犯罪大要案信息發布暫行辦法》(2014年7月9日發布),要求及時公布檢察機關辦理職務犯罪大要案的進展情況,該辦法明確了職務犯罪大要案的范圍和內容;隨后不久最高人民檢察院又出臺了《人民檢察院信息公開工作規定(試行)》(2014年10月1日實施),健全了重要案件信息發布機制,明確了重要案件信息發布的內容范圍、方式方法、內部分工、審核把關機制等。

(二)檢察機關重要案件信息發布制度的現實意義

在互聯網迅猛發展的大背景下,信息的封閉導致公眾對司法公正、公開、公平的誤解和質疑。在信息大爆炸的今天,檢察機關推行重要案件信息發布制度,向公眾公開要案信息是大勢所趨。檢察機關重要案件信息發布是保障公民司法信息知情權的需要、提高檢察機關司法公信力的需要、加強對檢察機關權力監督的需要。

1.保障公民司法信息知情權的需要

“知情權”即“知的權利(right to know)”,其基本含義是公民有權知道他應該知道的事情,國家應最大限度地確認和保障公民知悉、獲取信息、尤其是政務信息的權利。[7]“知情權“是公民參與、良好治理、行政效率、問責制和打擊腐敗、新聞媒體和新聞調查、人類發展、社會包容及實現其他社會經濟和公民政治權利的基礎。”[8]

在我國,一切權力屬于人民,人民將權力授予個人或機關行使,人民有權知道他們的公仆是如何行使權力的,對此檢察機關也不例外。由于檢察機關的特殊地位,公眾對檢察機關進行的案件信息公開有更多的期待和關切。

檢察機關負責偵查的案件是職務犯罪,人民希望檢察機關嚴肅查辦損害群眾利益的貪污賄賂、瀆職侵權案件,依法懲處職務犯罪者,保障公權力正當行使。同時檢察機關作為專門的法律監督機關,代表人民對權力進行監督,人民既有權知道權力的行使情況,也有權知道監督權的行使情況。

檢察機關擁有著刑事案件的追訴權,追訴權的行使本身就是群眾密切關注的事。不僅僅是因為民眾關注檢察機關公權力是否妥善行使,也因為刑事訴訟涉及到的不僅是金錢,更是自由,甚至生命。群眾關注檢察機關追究、懲治犯罪分子的同時,有另一種原因:沒有人能斷言自己、親人朋友不犯罪或者不成為犯罪嫌疑人,今日的犯罪嫌疑人、犯罪分子所遭受的很有可能發生在自己或者身邊親朋身上。

民眾對檢察機關重要案件信息知情權的實現,有賴于檢察機關的主動發布。但檢察機關要認識到重要案件信息發布不僅是檢察機關的權力,更是保障公民知情權的責任和義務。

2.提高檢察機關司法公信力的需要

司法公信力來源于司法公正,司法公信力的最終目標、最終表現是讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義。司法公正不僅要實現,而且要讓人民群眾以看得見、聽得到、感受得到的方式實現。

信息的封閉導致公眾對司法公開、公平、公正的不信任,一個看似很平常的事件發生后,經過網絡的發酵,網絡各方的推動,短時間內就可能演變成嚴重的輿論事件。只有公開才能贏得公信,在信息化時代,(點擊此處閱讀下一頁)

(一)重要案件信息的發布范圍

根據《信息公開工作規定》第三部分“重要案件信息發布”的規定,重要案件信息主要包括以下幾個方面:

一是有較大社會影響的職務犯罪案件的立案偵查、決定逮捕、提起公訴等情況。結合2014年7月9日最高人民檢察院發布《最高人民檢察院職務犯罪大要案信息發布暫行辦法》,第一類案件信息主要主要是指省部級、廳局級領導干部,縣級黨委、人大、政府、政協主要領導干部涉嫌職務犯罪案件;重大責任事故、重大食品藥品安全事故等產生重大社會影響事件背后的職務犯罪案件以及需要由最高人民檢察院對外發布的其他職務犯罪案件信息。2014年,檢察機關依法查辦貪污、賄賂、挪用公款100萬元以上的案件3664件;查辦原縣處級以上國家工作人員4040人,其中原廳局級以上干部589人,依法辦理周永康、徐才厚、蔣潔敏、李崇禧、金道銘等28名省部級以上干部犯罪案件。[10]檢察機關加大了對職務犯罪的查處力度,查辦危害民生民利瀆職侵權犯罪專項工作,緊盯社會熱點事件。比如廣東檢察機關2014年開始開展查處毒品犯罪背后“保護傘”專項行動,查辦了一批濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等充當毒品犯罪“保護傘”的職務犯罪案件,其中僅“雷霆掃毒”專案就查處國家工作人員充當保護傘案件50件58人[11];陜西省檢察機關開展了查辦“毒豆芽”案件背后瀆職犯罪專項活動,集中查辦對“毒豆芽”生產、銷售負有監管職責的國家機關工作人員的失職、瀆職犯罪案件[12];遼寧、江蘇、陜西、福建、四川、貴州等地檢察機關查辦了“地溝油”、“病死豬”“瘋牛肉”等事件背后的瀆職犯罪案件。[13]

二是社會廣泛關注的刑事案件的批準逮捕、提起公訴等情況,主要是指人民群眾關注的、社會影響大的一般刑事案件的訴訟進展消息。比如郭美美案、呼格吉勒圖故意殺人案、鄭州“皇家一號”案等。

三是已經辦結的典型案例。對于涉及人民群眾切身利益,有助于普法和預防犯罪發生的案件,可以在辦結后,作為典型案例發布,全面介紹案件情況,以案說法,發揮警示教育作用。[14]比如2014年10月11日珠海市人民檢察院發布的“2012年度珠海最具警世意義的十個公訴案件”[15]、最高人民檢察院發布的2014年檢察機關糾正冤錯案五大典型案例。

四是重大、專項業務工作的進展和結果信息,比如2014年最高人民檢察院部署開展的以破壞環境資源犯罪為重點的專項立案監督活動、安慶市人民檢察院發布的“安慶市人民檢察院監所部門開展減刑、假釋、暫予監外執行專項檢察活動”[16]等。

五是其他重要案件信息,作為對前四條的一個補充,指前四條以外的其他重要案件信息。如具有案例指導意義、需要對錯案挽回影響并恢復當事人名譽、受到國際社會關注、對社會穩定能起到及時的警示作用的案件信息。

從范圍的規定模式來看,這是一種許可性的列舉式規定;但是,從重要案件信息發布的性質來看,它是檢察機關履行職能、接受民眾監督的體現,這更多的是一項義務性事項而不僅是一項權力性事項。作為檢察機關的義務,檢察機關應當堅持公開是原則,不公開是例外,能夠發布的、有能力發布的重要案件信息應當盡可能的發布。2015年2月發布的《關于全面推進檢務公開工作的意見》規定:涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私、未成年人犯罪和未成年被害人的案件信息,以及其他依照法律法規和最高人民檢察院有關規定不應當公開的信息,不得公開。當事人申請不公開且理由符合法律規定的,不向社會公開。除此之外,其他重要案件信息,應當主動、及時發布。

(二)重要案件信息的發布方式

根據2014年7月出臺的《最高人民檢察院新聞發布會實施辦法》以及2014年10月出臺的《信息公開工作規定》[17],如今檢察機關重要案件信息的發布是兩種方式的結合,即互聯網發布方式+傳統發布方式進行發布,即以互聯網發布方式為主,傳統發布方式為輔。互聯網發布方式即利用互聯網、信息通信技術進行發布,而傳統發布方式即通過新聞發言人、召開新聞發布會、提供新聞稿等方式進行信息發布。

“現代信息爆炸的社會,沒有網絡方式的公開,在有的情況下與不公開沒有任何區別。”[18]網絡平臺發布已成為社會大眾普遍接受和采納的公開方式,其針對的對象廣泛、查詢方式方便、內容豐富全面、更新速度及時等特點較之傳統重要案件發布方式更具有優勢。

互聯網發布方式包括門戶網站、微博、微信、客戶端、重要案件信息發布平臺。截至2013年11月30,已有26家省級人民檢察院建有可以打開的官方網站,建網率達到83.88%,有38家較大的市的人民檢察院建有可以打開的官方網站,建網率達到75.55%。[19]截止2014年10月17日,全國已有27個省級院及1600多個地市院和基層院開通官方微博,400多個檢察院開通官方微信。“廣西檢察院”微信公眾號的“案件發布廳”欄目,第一時間發布廣西檢察機關查辦的重要案件信息,2014年共向社會發布重要案件信息25件。[20]

在檢察機關官方“雙微”之外,又涌現了一批檢察官“雙微”,形成了檢察院微博和檢察官微博相互補充的格局,對推進司法公開、檢民良性互動發揮著不可忽視的作用。2012年7月,186個實名認證的北京市檢察官在新浪微博上線,同時@海淀微博、@延慶微博、@海淀檢察院未檢處也對檢察官微博進行了有效補充,形成了以基層檢察官個人實名認證微博為主的“北京檢察模式”。[21]部分檢察官微博微信擁有大批聽眾,有很大影響力,如湖北省人民檢察院檢察官袁明的騰訊微博@檢察官阿明擁有聽眾491233人(數據截至2015年8月4日)。

門戶網站、“兩微一端”等新媒體平臺成為電子檢務公開的主要陣地,發布重要案件信息是其主要目的之一。從2014年4月9日開始,最高人民檢察院通過官網、微博、微信等網絡渠道密集發布重大案件信息。截至2014年10月13日,全國檢察機關依法立案偵查縣處級以上貪官191人,平均每天都有1名廳局級以上貪官被查處。[22]由于檢察機關通過傳統發布方式以及開通的微信、微博、客戶端等平臺發布的信息并不限于案件信息,包括檢察機關的司法解釋、事務信息、工作部署、重大政策等,如2014年8月,重慶檢察微信公眾平臺和手機微官網開通,設立舉報申訴、案件查詢、律師預約、檢務指南、人民監督之窗等欄目。[23]

沒有專門的案件信息發布平臺,無法滿足社會公眾對重要案件信息的關注。2014年10月1日,最高人民檢察院建立的人民檢察院案件信息公開網全面上線運行,網站中的重要案件信息發布平臺作為全國統一的、專門的重要案件信息發布平臺,截止2015年8月4日24時共發布了30592條重要案件信息(含上級人民檢察院與下級人民檢察院同步發布的重要案件信息),其中職務犯罪案件信息12148條,熱點刑事案件信息8711條,其他案件信息9733條。職務犯罪案件信息發布的數量在重要案件信息中所占比重超過40%,這反映了職務犯罪案件信息是檢察機關重要案件信息的發布重點。

隨著社會發展,包括重要案件信息發布平臺在內的互聯網發布方式是重要案件信息的主要發布方式、是全面公開;而新聞發言人、新聞發布會、提供新聞稿等傳統發布方式是必不可少的發布方式、是有側重的公開。

(三)重要案件信息的發布程序

不論是按傳統發布方式,還是以“兩微一端”、重要案件信息發布平臺等互聯網方式發布,重要案件信息的發布都是一個系統化的事情。一般而言,誰辦理、誰審查、誰把關誰負責,重要案件信息由辦理該案件的人民檢察院負責發布,做好公開信息的內容審查、技術處理和質量把關工作。

根據《信息公開工作規定》第十三條:“重要案件信息由辦理該案件的人民檢察院負責發布。對于重大、敏感案件以及上級人民檢察院交辦、督辦的案件,在發布信息前應當報上級人民檢察院批準;對于在全國范圍內有重大影響的案件,在發布信息前應當層報最高人民檢察院批準。上級人民檢察院可以與下級人民檢察院同步發布已經獲得批準的重要案件信息。(點擊此處閱讀下一頁)

”第十四條規定:“各級人民檢察院案件辦理部門負責擬制本部門應當發布的案件信息,經分管副檢察長或者檢察長批準后,由本院新聞宣傳部門負責發布。沒有設立新聞宣傳部門的,由案件管理部門負責在人民檢察院案件信息公開系統上發布,需要向其他媒體發布的,由辦公室或者其他指定的部門負責發布。”第十五條規定:“新聞宣傳部門、案件管理部門發現有應當發布的案件信息沒有及時發布的,應當協調案件辦理部門及時發布。”

檢察機關重要案件信息的發布具有官方性、專業化、書面性。由專人或者特定的部門遵守語義規范和發布規范,統一發布是出于多方面的考量。首先,這體現檢察機關內部的監督制約,為了更好的保障重要案件信息的可靠信和正當性,辦案人員不能發布自己辦理的案件信息,由專人或特定部門做好案件信息內容的把關審核。其次,在重要案件信息的發布模式和信息結構上,專人或者某一部門統一發布有利于進行技術處理、規范發布用語、統一發布標準。根據重要案件信息類別、定密標準建立分級審查程序,有利于明確審查責任。最后,專人發布有利于更好地進行信息研判和風險預測。對擬公開的內容應當進行風險評估,對可能因公開而引起較大負面社會影響的提前做好風險預案,加強風險防控,以更好地應對案件信息發布,尤其是重大疑難敏感案件信息發布后的社會輿情。這也表明除非特殊情況下的授權,禁止辦案人員直接發布案件信息。這樣做是因為辦案人員發布信息主觀性強,也為了避免辦案的同時陷入輿論紛爭、泄露辦案秘密等。

三、檢察機關重要案件信息發布制度存在的問題

在肯定檢察機關重要案件信息發布制度的作用以及檢察機關的努力時,也要正視現有制度的不足和實施上暴露出來的問題,主要有:

(一)重要案件信息發布執行被打折扣

截至2014年12月1日,在重要案件信息發布平臺上,各檢察院發布的重要案件數量差異明顯。其中四川省檢察院發布了41條,江蘇省檢察院27條,安徽省檢察院19條,重慶市檢察院8條,上海市檢察院8條,山西省檢察院4條,湖南省檢察院2條,浙江省院3條,青海省檢察院3條,新疆維吾爾自治區檢察院0條。就同一省而言,點開廣東省區域內的檢察院,可以發現僅發布1條案件信息的檢察院不在少數,比如韶關市檢察院,珠海市檢察院,東莞市檢察院等,更不乏沒有在重要案件信息平臺上發布任何消息的檢察院。縱觀全國各地人民檢察院,相當一部分的人民檢察院在重要案件信息發布平臺上掛“0”。這遠非筆者所預料的情形,重要案件信息發布制度作為檢務公開的重要組成部分,雖然全社會給予了熱切關注、寄托了深切期望,但是它并沒有我們想象中那樣得到不打折扣的執行。這些“無案可示”究竟是真的因為無案?還是對重要案件信息發布的具體實行處于觀望、學習?還是反映了有的檢察院還沒有轉變觀念,對自己責任的懈怠?

2015年8月4日24時,筆者又在重要案件信息平臺檢索了上述檢察院中的部分檢察院,發現截至今日,山東省檢察院發布31條,重慶市檢察院發布37條,新疆維吾爾自治區檢察院發布5條,青海省人民檢察院發布6條。可以看出各地檢察院的努力,但還需繼續加大對重要案件信息的發布力度。

此外,檢察機關發布的重要案件信息缺乏統一規范。比如河北省霸州市人民檢察院2015年3月27日發布的題為“批捕,非法吸收存款”以及“批捕妨礙公務傳銷人員”的消息,模式為動作加涉嫌罪名,標題中誰批捕,批捕誰,指向不明。發布重要案件信息時,有的信息指明了檢察活動的對象,如江油市人民檢察院依法決定對董紹柏涉嫌貪污犯罪立案偵查,而有的沒有指明。

除此之外,部分重要案件信息發布不及時,且發布后缺乏更新。如2014年5月9日,北京市朝陽區人民檢察院以涉嫌容留他人吸毒罪對犯罪嫌疑人李代沫提起公訴,而4個月后的9月18日朝陽區人民檢察院才在案件信息公開網發布這條案件信息。“李代沫案”早已于2014年5月27日宣判并生效,而朝陽區人民檢察院卻并沒有更新案件發布信息,案件信息公開網上的信息仍然停留在“提起公訴”。2014年9月24日,河北省廊坊市人民檢察院對國家發改委原副主任、國家能源局原局長劉鐵男涉嫌受賄案上午開庭,但是在重要案件信息發布模塊只查到6月23日劉鐵男被提起公訴,直到2014年12月10日發布劉鐵男被判處無期徒刑的信息。

雖然《信息發布工作規定》指出:人民檢察院可以通過新聞發言人、召開新聞發布會、提供新聞稿等方式對外發布重要案件信息,并且應當同時在人民檢察院案件信息公開系統上發布該信息。但部分檢察機關甚至最高人民檢察院通過“兩微一端”重要案件信息的時候,并沒有在案件信息公開網上進行同時發布。最高人民檢察院官方微博2015年3月13日發布了2014年度打了“大老虎”28只(打虎時間按立案偵查時間)、14日發布了2014年檢察機關糾正冤錯案五大典型案例。但是截至2015年3月15日,重要案件信息平臺上僅能檢索到有關季建業、廖少華、陳安眾、陳鐵新、韓先聰、金道銘、孫兆學的信息;五個糾正冤假錯案的典型案例僅能查到廣東徐輝強奸殺人案(2014年9月28日發布)。

案件信息公開網的重要案件信息發布平臺,作為全國統一的、專門的重要案件信息發布平臺,理應成為重要案件信息發布的主陣地,在其他平臺上發布的重要案件信息應當同步發布在此平臺上,這樣才能產生良好的集聚效應,有利于民眾更好的對重要案件的查辦進行監督。

(二)重要案件信息發布效果反饋渠道不暢

檢察機關就某重要案件進行信息發布后,媒體、民眾對該發布的內容、發言人的表現等方面是否滿意,案件信息發布是否達到了預期的效果,這些信息都需要檢察機關加以收集、整理,只有總結經驗、吸取教訓,檢察院案件信息發布制度才能長遠發展。可以說,外界對案件信息發布效果的反饋信息對重要案件信息發布制度的進一步發展及完善非常重要。

《信息發布工作規定》第二十四條要求檢察機關全面收集、研判案件信息公開工作引發的社會輿情,并會同相關部門及時處理,這在某種程度上將反饋機制納入檢察機關重要案件信息發布制度之中;2015年2月出臺的《關于全面推進檢務公開工作的意見》再次強調要密切關注案件信息發布后的輿情態勢,認真做好處理應對等工作,并提出要建立健全民意收集轉化機制、探索建立檢務公開需求收集和分析機制。

雖然檢察機關重視對案件信息發布后的效果反饋,但效果反饋機制并沒有實現制度化、規范化,也并沒有嵌入到全國檢察院系統的重要案件信息發布執行中,信息流動主要是單向的;雖然有效果反饋渠道,但發布效果反饋渠道不暢。重要案件信息發布平臺中更側重發布功能,并沒有開放對要案信息的留言、評論,換言之,在重要案件信息平臺,沒有提供要案件信息的發布效果反饋渠道。對于最高檢官方微博發布的重要案件信息,除去其他地方檢察機關對信息的轉載評論,可以看到其他個人微博賬號的評論和意見反饋。不過可惜并未看到最高檢官方微博對這些評論的回復。最高檢官方微信中的權威發布與正義網的新聞中心相銜接,發布新聞中心中的重要案件信息,如7月31日最高檢依法決定對楊衛澤立案調查、7月31日最高檢依法決定對仇和立案調查,但是最高檢官方微信權威發布以及正義網新聞中心發布的要案信息都沒有開放評論。

許多電子政務平臺,剛開始時熱熱鬧鬧,漸漸就門庭冷落鞍馬稀。原因在于部分政務微博長時間不發微博或者對網友的評論回復不理不睬。有一部分檢察機關的“僵尸微博”、“僵尸微信”并不發表信息,或者基本不發表信息,只轉發最高人民檢察院的微博、微信充數,雙微公開停留在了只“開”不“公”的狀態,沒有發揮微博、微信應有的作用,未將電子檢務公開落到實處。

公眾的信息反饋總是存在的,若信息反饋機制運行不暢,則無法形成互動的信息傳播,信息傳播鏈條也因此斷裂。檢察機關如若無法了解民眾對重要案件信息發布乃至檢務公開的意見和態度,也就難以進一步完善案件信息發布制度、促進檢務公開及加強民意溝通。

(三)重要案件信息發布監督與救濟困難

檢察機關在決定案件是否屬于重大案件,是否應發布以及發布內容上具有很大的自由裁量權,而對權力的不當行使缺乏行之有效的監督問責和救濟機制。雖然《信息公開工作規定》第十一條規定了“人民檢察院對正在辦理的案件,不得向社會發布有關案件事實和證據認定的信息”,但并沒有提及相應的違背規定時的懲罰與救濟措施。對于案件信息發布活動中的失職行為,如蓄意封鎖案件消息導致輿論引導不力而造成重大消極影響和嚴重后果的、包括新聞發言人在內的檢務工作人員在重要案件信息發布中的嚴重失職行為、檢察機關工作人員未經授權違規發布信息、評論或接受采訪的,造成了重大不良影響且新聞發言人或者案件信息發布機關負有主要責任的,仍沒有追究其責任的制度性規定,且未明確責任承擔方式。

“沒有懲罰的制度是無用的。只有運用懲罰,才能使個人的行為變得較可預見。”[24]嚴格進行監督問責,能夠強化檢察機關在案件信息公開和接受監督上的責任意識。因此,監督問責機制的建立是促使檢察機關主動進行重要案件信息發布且順利完成發布任務的必備條件。

西方法諺有云:“無救濟即無權利”,沒有救濟的權利就不是權利。對此,英國著名憲法學家戴雪也有如下論述:“對權利的保護和救濟,比宣示人的權利更為重要和實在。只有具備有效的救濟方法,法律下的權利才能受到尊重,名義上的權利才能轉化為實在權利。”[25]所以從救濟與制裁無力的角度講,需求也無法得到保障。

《信息公開工作規定》提到案件當事人及其法定代理人、近親屬、辯護人、訴訟代理人或者其他單位、個人認為人民檢察院發布案件信息不規范、不準確的,可以向人民檢察院案件管理部門反映。但是,此處的向案件管理部門反映,僅限于發布不規范、不準確的案件信息。如果重要案件信息不予發布、發布不及時、發布什么都由檢察機關一言堂,那么重要案件信息發布只會淪為走過場。如果檢察機關重要案件信息發布只是檢察機關自我約束、自我管理、自我監督的一種方式,案件信息發布僅是一種自覺行為,而不是法定責任,更沒有救濟機制時,公民對檢務信息的知情權就難以落實。

四、檢察機關重要案件發布制度的完善

在論及完善我國檢察機關重要案件信息發布制度時,必須重提檢務公開的最大限度公開原則,即“公開是原則,不公開是例外”。一方面,檢察機關作為政府機關的一部分,重要案件信息公開作為政務信息公開的一份子,理應堅持“公開是原則,不公開是例外”的最大信息公開標準。

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在全面推進檢察機關重要案件信息發布制度的同時,還應當正確處理好“檢務公開”和檢察保密工作的關系,實現“公開”與“例外”的平衡。就我國檢察機關重要案件信息發布而言,除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私以及工作秘密例外事項外,檢察機關應當對所有信息進行公開。而一案件信息部分保密,不代表對案件整體進行保密。此外,保密時限完成或者保密事由消失,應當及時解封信息。檢察機關依法、如實發布重要案件信息的同時,也做到重要案件信息的及時、便民、充分公開。這是堅持最大限度公開的必然要求,也是促進檢務公開的應有之意。

(一)規范重要案件信息的內容構成和更新

承載著檢務公開使命和社會殷切期望的檢察機關重要案件信息發布制度必須從規定走向實踐,從紙上走到地上。目前而言,檢察機關對于重要案件信息發布所付出的心血和努力值得肯定,但有的地方仍需改進。

首先,檢察機關發布的重要案件信息在數量上應當增加。檢察機關職務所轄的案件信息、人民關注的案件信息、容易引發輿論爭議的案件信息等都應盡可能的發布,且盡可能及時地發布。此處的數量增加并不單指時間上的延續,同時也指時間上的回溯。如前文所提到的在重要案件信息發布平臺上掛“0”的檢察院,若說有的檢察機關暫時沒有案件信息可以發布,這或有可能,但不可能從未辦理過重要案件,總該有可以發布的重要案件信息。檢察機關,尤其是“無案可示”的檢察院可以發布以前所辦理的重要案件信息,如以“某年所辦理的重要案件信息匯報”等形式來發布歷年所辦重要案件信息;或傾聽民眾心聲,發布他們關注的案件信息。

其次,檢察機關發布的重要案件信息數量上的增加不能代替信息內容質量上的優化。在重要案件信息的構成模式上,某檢察院某時對某人進行某檢務活動,這樣的一句話模式并不符合最大限度公開原則,也不能滿足公眾對重要案件信息的合理期待。檢察機關發布的重要案件信息中,案中是否采取強制措施?強制措施時間多長?如被批捕,羈押何處?涉案財物查封、扣押、凍結情況如何?這些信息檢察機關可以根據案件具體情況予以發布。重要案件信息的構成模式上,應當堅持最大限度公開原則,做到重要案件信息發布的充分公開,不斷拓寬信息發布的廣度和深度,從質上優化重要案件信息。

有的檢察機關把普通盜竊、故意傷害案件的批捕、起訴情況也放到網上公開發布,把一般的流程信息混同于重要案件信息發布,這既不符合最高檢的規定,也不符合人民群眾的要求。當前,發布重要案件信息,應當把重點放在職務犯罪案件的辦理進展上;對于刑事犯罪,應當發布在社會上產生重大影響的案件信息。[26]

重要案件信息若不及時發布,不止公民知情權會受損,檢察機關的公信力也將受挫。部分省市對重要案件信息的發布時效有具體規定,如2015年1月9日發布的《四川省檢察機關案件信息公開工作細則(試行)》中規定重要案件信息應當在各檢察環節辦結后3個工作日內予以發布,這一做法值得推廣。

檢察機關及時發布重要案件信息之后,也要加強重要案件信息的實時更新,更新“案流信息”。檢務活動是按程序進行的動態活動,重要案件的辦理是具有一定流程的。在更新重要案件信息時,可以直接將之前發布的案件信息粘貼在更新的案件信息中,或者在更新的案件信息下方作提示。在重要案件終結時,應當在重要案件信息發布平臺上發布包括所有辦理流程甚至終結性裁判文書在內的案件信息。

(二)建立重要案件信息發布雙向交流機制

輿情民意的雙向交流包括重要案件信息發布前、發布中、發布后三個階段。在案件信息發布前,檢察機關應根據重要案件信息發布工作的需要,由負責信息發布工作的人員對受眾的心理及需求進行收集、分析,充分了解公眾想知道什么案件信息、想知道案件的哪些信息、想怎樣知道案件信息,只要對民意進行輿情分析、研判、引導,才能有針對性地進行案件信息發布,才能真正達到案件信息發布目的。檢察機關在發布重要案件信息時,要盡可能的保障公民的知情權,能告知的盡量告知,能公布的盡量公布,不論是以傳統方式發布還是通過重要案件信息發布平臺發布,都要給公眾回應的空間和方式。重要案件信息發布后,也應對發布效果的相關情況、媒體及公眾對重要案件信息發布方式、發布內容、發布口徑等的意見進行收集、分析,讓媒體及公眾的對案件信息發布的反饋意見能夠順利流向檢察機關。據此,舉行新聞發布活動的三個階段,負責檢察機關重要案件信息發布的工作人員都應主動積極收集媒體及公眾的意見,確保信息的雙向流動,確保要案信息發布與媒體、公眾的雙向溝通。

目前人民檢察院案件信息公開網僅有案件程序性信息查詢、辯護與代理預約申請、重要案件信息及法律文書公開四個方面,忽視了輿情民意模塊設置的必要性。重要案件信息的公開使得公眾的知情權得到保障,但網絡舉報、異議答復的空白也會造成公眾監督的無力。因此檢察機關不僅應當建立一個要案信息的發布平臺,更應打造一個與公眾對話的雙向交流平臺,變靜態的公開為動態的交流,變單向的發布為雙向的互動。在這你來我往雙向互動中,一種更和諧的檢民關系才會形成。

具體而言,檢察機關應著手建立民意吸納反饋機制,通過與公眾的交流了解其訴求,并正面回應、及時處理、化解矛盾。檢察機關可以在發布的重要案件信息下面設置評論版塊(留言板塊),讓公眾暢所欲言,由案件的承辦人和專門負責案件信息發布和及答復的人員定期對公眾評論進行梳理并形成處理意見,及時向公眾反饋。同時可以在每一條重要案件信息下標注“異議處理程序”,明確表明對發布的案件信息提出異議的救濟措施,對于提出異議的公眾意見,相關人員應當作出優先處理,讓民眾方便快捷的尋求救濟渠道,對某些不應發布和發布不當的重要案件信息及時反應,及時救濟,爭取將影響降到最低。[27]

(三)建立監督與救濟互補的雙重保障機制

我國立法機關目前并沒有法律法規對監督檢察院的重要案件信息發布活動作出明確的規范性要求,檢務公開只是通過檢察機關自己的文件進行規范,檢察機關也并未明確對不及時發布信息、發布不完全真實信息、拒絕發布對不該保密的信息的具體懲處和救濟措施。

在我國尚無《信息公開法》、《信息自由法》等法律時,加強對檢察院案件信息新聞發布活動的監督只能依靠檢察院內部出臺相關制度,建立行之有效的監督機制,這個監督機制應當包括檢察機關的上下監督、媒體監督、民意監督。2014年的《信息公開工作規定》雖然賦予上級檢察院對下級檢察院在案件信息公開工作中存在不合法、不適當情形的及時糾正效力,但是“不合法”“不適當”、“及時”語義模糊,并且對于“糾正”后的執行與監督也沒有進行詳細規定,這種“保障”程序的實效讓人懷疑。[28]

重要案件信息發布制度的問責機制,需在現有基礎上,拓寬責任追究的范圍和方式,并在相關制度中加以明確規定。責任追究的范圍應包括檢察機關發布不真實案件信息、不及時發布重要案件信息、拒絕發布應該公開的重要案件信息等行為。上級檢察機關發現下級檢察機關在重要案件信息發布工作中存在不合法或者不適當的情況的,應當及時予以糾正。上級檢察機關還可把發布重要案件信息的質量、時效、范圍與深度納入檢察院績效考核和檢察官業績考核,根據具體情況對重要案件信息公開不及時、數量少、錯誤多、錯項嚴重的檢察院進行通報、問責;而檢察機關對本檢察機關內部的相關責任人可以按照內部規定進行行政處分。

進行案件信息發布問責的同時,應給與知情權受到損害的公眾及媒體有效救濟的途徑。公眾及媒體可以向上級檢察院申訴,要求下級檢察院準確、及時地發布。上級檢察院受理申訴后,應及時進行相關調查,對查證屬實的,應當指令下級檢察院即刻整改,并將有關情況向申請人反饋。檢察機關在進行主動發布的同時還應當建立相應的依申請公開制度,加強公民參與的積極性和主動性。具體而言,可以在檢察機關可設立相應的信息查詢室的同時建立網上申請平臺,設立專員受理相關當事人以及社會大眾要求公開的申請,積極和詳細地答復不發布的理由。

注釋:

*高一飛(1965—),男,湖南桃江人,西南政法大學訴訟法與司法改革研究中心教授,博士生導師;李慧(1992—),女,湖南新化人,西南政法大學訴訟法與司法改革研究中心教授助理。 基金項目:本文為2014年度國家社科基金重點項目《司法公開實施機制研究》(立項號:14AFX013);2015年中國法學會“深入研究黨的十八屆四中全會精神”重點專項課題《司法公開實施狀況評估和建議》(CLS(2015)ZDZX10)的階段性成果。2014年西南政法大學校級研究生創新項目《檢察機關重要案件信息發布制度研究》(立項號:XZYJS2014104)、2014年西南政法大學法學院研究生創新項目《檢察機關重要案件信息發布制度研究》(立項號:FXY20140010)的研究成果。

[1] 數據來自于正義網的新聞中心,“開通人民檢察院案件信息公開網”,載http://news.jcrb.com/jxsw/201410/t20141029_1445146.html。上述數據中,新聞客戶端和微信的訂閱數據只有管理者自己知道,在網絡上無法直接統計。

[2] “檢務十公開”大致可概括為:(一)檢察機關行使職權及法律依據的公開;(二)檢察機關司法活動相關信息的公開,涉及國家秘密、個人隱私和未成年人案件的除外;(三)訴訟參與人權利義務的公開;(四)檢察人員職業紀律及監督方法的明示;(五)法律救濟的途徑方法的公開。

[3] 其第二條規定:各級檢察機關對于具有較大社會影響,公眾關注的普通重大刑事案件、職務犯罪案件的查辦情況,在逮捕或提起公訴后,可適時予以通報。

[4] 參見:鄭州市檢察院通報2004年重大職務犯罪案,載http://www.ha.xinhuanet.com/add/hnnews/2005-06/21/content_4481314.htm,訪問日期2014年12月20日。

[5] 參見:國新辦就重要涉密經濟數據泄露案件查辦情況舉行新聞發布會,載http://webcast.china.com.cn/webcast/created/10079/152_1_0101_desc.htm,訪問日期2014年12月20日。

[6] 蔡艷榮:“石市檢察院通報七起貪賄瀆職犯罪案件”,載http://epaper.yzdsb.com.cn/201506/09/547078.html,訪問日期2015年6月10日。

[7] 孫笑俠:《法律對行政的控制—現代行政法的法理解釋》,山東:山東人民出版社,2002年版,第43頁。

[8] 高一飛:《媒體與司法關系研究》,(點擊此處閱讀下一頁)

北京:中國人民公安大學出版社,2010年版,第172頁。

[9] “對陸勇不起訴決定書”,http://www.hn.jcy.gov.cn/xwfb/qwfb/gg/2015/content_47623.html;“對陸勇決定不起訴的釋法說理書”,載http://www.hn.jcy.gov.cn/xwfb/qwfb/gg/2015/content_47624.html,訪問日期2015年7月25日。

[10] 數據來源于《2015年最高人民檢察院工作報告》。

[11] 新華網:“廣東“雷霆掃毒”查辦58名充當“保護傘”的國家工作人員”,載http://news.xinhuanet.com/legal/2015-06/17/c_1115650489.htm,訪問日期2015年6月20日。

[12] “陜西:依法查辦食品監管瀆職犯罪效果好”,載http://www.jcrb.com/procuratorate/highlights/201408/t20140828_1427088.html,訪問日期2014年11月25日。

[13] 參見:“檢察機關2年查辦14521件案件”,載

http://www.gog.cn/sjb/system/2015/03/06/014157575.shtml,訪問日期2015年6月20日。

[14] 王晉:“<人民檢察院案件信息公開工作規定(試行)>解讀”,載《人民檢察》,2014年第21期,26頁。

[15] “珠海最具警世意義的十個公訴案件”,載http://www.ajxxgk.jcy.cn/html/20141010/1/20533.html,訪問日期2014年11月20日。

[16] “安慶市人民檢察院監所部門開展減刑、假釋、暫予監外執行專項檢察活動”,載http://www.ajxxgk.jcy.gov.cn/html/20150313/1/394645.html ,訪問日期2015年4月22日。

[17] 2014年7月出臺的《最高人民檢察院新聞發布會實施辦法》明確指出,除了通過召開新聞發布、門戶網站的方式之外,還可在最高人民檢察院門戶網站、官方微博、微信、新聞客戶端發布新聞的形式,靈活發布檢務信息。2014年10月出臺的《信息公開工作規定》健全了重要案件信息的發布機制,要求各級檢察機關通過新聞發言人、召開新聞發布會、提供新聞稿等傳統方式對外發布重要案件信息時,同時在人民檢察院案件信息公開網上向社會大眾發布這些信息。

[18] 楊永純、高一飛:“比較視野下的中國信息公開立法”,載《法學研究》,2013年第4期,第 118頁。

[19] 王曉雁:“2013中國檢務透明指數報告發布——81家被檢測檢察院建網率高達80%”,載http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2014-02/24content_5300938.htm?node=20908,訪問時間2014年2月24日。

[20] “廣西自治區檢察院‘微’力量傳遞檢察正能量”,載.http://www.spp.gov.cn/ztk/2015/qmtjjwgk/dxsl/201502/t20150228_91782.shtml,訪問日期2015年2月28日。

[21] “新浪發布2012年度政法微博報告”,載

http://news.nen.com.cn/system/2012/11/29/010145930_01.shtml,訪問日期2014年12月20日。

[22] 溫如軍:“最高檢半年曝光191貪官”,載http://www.fawan.com/Article/gn/2014/10/14/133003263301.html,訪問日期2014年10月20日。

[23] “重慶檢察:“鍵”對“鍵”公開“點”對“點”服務”,載

http://www.spp.gov.cn/ztk/2015/qmtjjwgk/dxsl/201502/t20150228_91784.shtml,訪問日期2015年2月28日。

[24] 轉引自姜國兵,李亞龍,周荀:“論新聞發言人制度的建設——基于廣州、深圳的調查分析”,載《中共貴州省委黨校學報》,2010年第3期,第104頁。

[25] 李龍:《西方法學經典命題》,江西人民出版社2006年版,第174頁。

[26] 王晉:“<人民檢察院案件信息公開工作規定(試行)>解讀”,載《人民檢察》,2014年第21期,第26頁。

[27] 高一飛等:《檢務公開基本原理》,中國檢察出版社2015年版,227頁。

[28] 王晉:“<人民檢察院案件信息公開工作規定(試行)>解讀”,載《人民檢察》,2014年第21期,第26頁。



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