美國洛杉磯地方政府職能探析與借鑒
來源:行政管理改革雜志 更新時間:2015-11-18

[摘  要]    洛杉磯地方政府的主要職能是社會治安、就業救濟、衛生保健、文化教育、弱勢群體、基礎設施等。我國地方政府的體制、文化、方式等與洛杉磯地方政府有較大不同,但根本點是一致的,這就是為人民服務的基本理念,我國地方政府應學習借鑒這方面的做法和理念。建設職能清晰,依法行政的政府,形成創新活躍,開放規范的市場,營造覆蓋全面,成熟公信的社會組織。

 

美國地方政府是州(不含州)以下政府,包括郡、市、鄉鎮,以及特殊自治區域,如學區、水區、特區等。其形成和發展與聯邦政府、州政府有較大區別,因而決定了地方政府比較特殊的治理方式。筆者兩次赴位于洛杉磯的南加州大學學習,致力于研究洛杉磯地方政府。本文在大量調查研究的基礎上,對洛杉磯地方政府的職能、形成和運作進行分析,探討我國地方政府的職能和治理。

 

一、洛杉磯地方政府的主要職能

 

洛杉磯(Los Angeles)地方政府包括洛杉磯郡、洛杉磯市、87個中小城市,以及學區、水區、特區等。其中洛杉磯市是僅次于紐約的全美第二大城市,擁有全美第一大集裝箱港口,曾兩次主辦奧運會。與洛杉磯市鄰近城市擁有好萊塢和迪士尼等著名國際品牌。

(一)社會治安

社會治安是地方政府最大最重要職能,有的城市財政支出一半以上是用于社會治安。

美國是一個多民族的移民國家,其人口來自全世界一百多個國家和地區;美國崇尚地方自治、社會開放、個人利益、宗教自由。這些理念和做法,使美國社會充滿活力和創新,但也帶來比較嚴重的社會問題。主要是民族不同、宗教不同造成的種族矛盾,以及收入差距拉大造成的貧富矛盾。盡管美國在法律上嚴禁種族歧視,招生、招兵、招聘等絕不能有種族的字眼,但實際上,種族問題和矛盾在社會上大量存在。如黑人開辦的商場,白人很少光顧;黑人居住區,基本沒有白人。底特律市曾經是美國工業中心,世界汽車之都,現在衰落得使政府破產。這個城市的人口比高峰時減少了一半,主要是大量白人遷走,黑人所占比重已達90%以上。

地方政府投入大量人力和財力到社會治安,但機構和運作各不相同。美國地方政府有高度自治權,因此沒有全國統一的警察機構,也沒有統一的警察服裝。各地可以根據本地情況設立警察局,編制、經費、服裝等完全由地方政府決定。洛杉磯市和一些較大市因為治安任務重,設立了警察局,但一些較小的城市認為沒有必要自己設立警察局,其治安任務由郡政府提供。

(二)就業救濟

就業救濟是地方政府最重視的職能,是民生中的重點,是政府投入精力最多之一的工作。

美國是高度發達的市場經濟,波動的市場經濟使就業和失業經常處于不平衡中,經濟危機出現后必然出現大規模失業。按照西方經濟學理論,要經常保持一定比例的失業率,才能保證就業大軍的活力和穩定。從2009年到2013年,洛杉磯市勞動人口約200萬,每年失業率均高于10%,最高達到13.9%。就業是美國各級政府最關注的問題,因為就業是最大的民生,就業問題能不能解決好,直接關系官員的選票。在政府的施政報告中,就業往往是首先出現的內容;在官員的演講中,就業是最重要的話題之一;在各種要辦的實事中,就業占據最重要的位置。

洛杉磯市的失業率高于全國平均水平,高于周邊其他城市,因此洛杉磯市對就業尤為重視。政府設立了一些指導和服務就業的機構,可以盡量縮短失業時間。在失業期間可以得到基本保障,如失業救濟金、免費培訓、免費應聘等。

(三)衛生保健

衛生保健涉及人的健康和生命,美國人認為,健康和生命高于一切,理所當然成為政府重要工作。

從衛生保健產業、研究、市場等可以看出其重要地位。衛生保健產業是美國的支柱產業之一,并帶動上下游許多相關產業;生命醫藥保健研究,美國資金投入大、人才多,技術世界領先;保健品的產量和銷售量,美國為世界之最。洛杉磯作為美國的經濟中心,也是衛生保健研究和生產中心。2013年洛杉磯郡25家最大企業中,有5家屬于衛生保健,其中非營利醫療保健機構凱澤醫院是25家企業的龍頭老大,雇員達36495。

衛生保健是各級政府中最重要的機構之一。洛杉磯郡衛生保健機構直屬首席執行官領導,有健康服務、精神健康服務、公共健康等三個機構,涉及各類人群,以及身體健康和精神健康等兩個重要方面。

(四)文化教育

文化教育涉及大眾的素質培養和提升,一直是政府最基本的職能之一。

美國崇尚個人英雄主義,鼓勵個人利益,強調地方高度自治,但這些都不影響集體凝聚力和國家精神的形成,一個重要原因是文化教育起了關鍵作用。主要是通過“人生來平等”這個基本信念和理念強調公平正義及掃除隔閡,通過愛國主義教育提升國家認同感和自豪感,通過文明道德培養形成人際和諧關系。

美國擁有全世界最多的高等院校、博物館、圖書館、音樂廳等。地方政府主要是通過規劃統籌文化教育事業,或直接投資創辦文化教育機構,如公立文化場館、公立學校等。政府也會通過稅收、土地、房產等政策,引導社會資金投入文化教育事業。

(五)弱勢群體

弱勢群體往往被社會忽視,卻是政府應當特別關注的群體,美國各級政府特別是地方政府認為是應盡之責。

被政府特別關注的弱勢群體主要有未成年人、老年人、殘疾人、退伍傷殘軍人、流浪人員等。其中兒童受到的關注和保護最多,因為兒童最容易受到傷害,而且不容易表達出來。洛杉磯郡政府職能部門有兒童和家庭服務部,下設18個服務處。按照法律規定,一旦兒童受到虐待,與兒童接觸較多的教師、醫師等是“法定舉報人”。一旦法院判決受虐兒童成為“法律孤兒”,將被送到兒童托養中心或政府指定的托養家庭。

(六)基礎設施

基礎設施是城市建設的重要組成部分,屬于全體民眾的共同福利,是政府的義務和職責。

基礎設施主要是區域道路、公共交通、地下管網、綠化美化、環境治理等。小型基礎設施建設一般由各城市處理,較大的建設則由聯邦、州、郡政府負責。洛杉磯郡主要負責區域內高速公路、有軌交通建設,洛杉磯市和其他城市則負責城市道路和其他基礎設施建設。因為基礎設施投資來源政府財政支出,是民眾的共同福利,因此免費由民眾使用,包括投資較大的高速公路和有軌交通。

洛杉磯市地理條件并不好,甚至可以說是惡劣,主要是少雨、缺水。政府的工作成效顯著,現在的洛杉磯市一片綠洲,環境優美,氣候宜人,是美國公認最適合居住的城市。

 

二、洛杉磯地方政府職能形成的重要因素

 

在市場經濟體制下,有三種力量推動社會前進。政府代表行政力量,市場代表民間力量,介于兩者之間的是非政府組織力量。美國是發達的市場經濟國家,三種力量已達到和諧平衡,因此政府職能明確并穩定。

(一)自由經濟理論

美國1776年建國,經歷過獨立戰爭、南北戰爭,經歷過經濟的繁榮和蕭條。盡管建國時美國遠遠落后于西歐發達國家,但美國依靠強大的創新能力和優越的地理條件,很快超越西歐發達國家,成為世界上最強大的國家。

伴隨經濟強大而產生的經濟理論有一個共同特點,就是主張自由市場和自由競爭,因為自身強大,不怕競爭,希望各地放開市場,讓產品能夠自由進入,這就是資本主義國家早期的自由市場經濟理論。英國經濟學家亞當·斯密是最早發現并系統論述“看不見的手”的經濟學家,他極力主張國家不要干預經濟,市場經濟應該是自由競爭,美國基本繼承了英國的經濟理論。

但是,市場經濟也有缺陷,主要是盲目性和滯后性,造成資本主義社會周期性的經濟危機。這時,國家干預主義理論出現了,經濟學家建議政府要對市場經濟進行宏觀調控或直接干預。目前完全自由的市場經濟已經不存在,但有一點是相同的,市場經濟國家不會直接參與經濟活動。美國主要是通過經濟杠桿,如貨幣、工資、利率、匯率、稅率等,對經濟進行宏觀調控,政府決不參與市場經濟具體活動。宏觀調控是國家的任務,地方政府主要以城市建設和社會事務為主,在地方政府的機構中,不設經濟管理部門。

(二)政府運作規范

美國地方政府有兩個鮮明特點,即高度自治和小型專業,因此,地方政府能夠決定自己的命運,排除各種干預,專注區域內的事務。

美國不同層級的政府之間的關系主要是法律賦予的合作關系。地方政府也與聯邦、州政府一樣,立法、行政、司法分設。議員、市長等由選民選舉產生。大城市的議員超過10人,如洛杉磯市有15名議員。中小城市的議員一般在10人以下,有的只有5人。每一位議員都代表一定區域的市民,有獨立的辦公室和工作人員,專門負責調查研究和收集分析民意。在高度自治模式下,各級政府分工非常清楚,各司其職,各盡所能,不重疊機構,不重復勞動;在高度自治模式下,各級政府對區域內人民負責,重大事項由區域內人民決定,上級政府可對地方政府提供服務,但不能命令指揮,不能強加工作任務。

美國地方政府差異較大,有紐約、洛杉磯、芝加哥、舊金山這樣的特大城市,也有眾多的中小城市,其中最小的城市不到一百人,一般為幾千人、幾萬人。從美國的歷史看,城市有小型化、專業化的趨勢。1942年美國城市的數量是16220個,到2007年增加到19492個,65年中增加了3272個城市,城市小型化的趨勢非常明顯。還有一些城市的設立是專為某一項任務,如學區、水區、特區等。學區主要是管理好學校,讓學生有良好的環境,保障學生學習的權利。水區則是管理好水資源,洛杉磯水資源缺乏,容易為水起糾紛,水區可集中統一管理水資源。特區是特別設立的區域,其法律、政策不同于其他區域。1942年美國的特區是8299個,到2007年增加到37381個,65年中增加了29082個特區。城市專業化的趨勢非常明顯。

洛杉磯郡是美國人口、面積最大郡之一,是美國經濟最強郡之一,其城市的變動也非常大。洛杉磯郡的面積比北京市略小,而其區域內有88個城市。城市小型化、專業化,主要是為方便管理。城市越小,管理幅度也小,功能較為單一,市民的差異性較小,容易形成共識。在地方政府構架和任務中,社會管理的機構最多,任務最多,是政府最突出的職能。

由于城市小型化、專業化,城市職能單一,因此許多事務不由本城市承擔,絕大多數中小城市采取服務外包的方式,如治安、消防、衛生、工程、綠化、垃圾處理等。其中治安、消防、衛生等是政府職能,由郡政府提供服務;其他服務外包商業機構。許多小城市沒有警察局、消防局、衛生局,由郡政府派出機構,或直接提供服務。

(三)民間力量成熟

美國是世界第一大經濟體,2013年GDP為 16.7萬億美元,人均GDP是5.3萬美元;加利福利亞州是世界第9大經濟體,2013年GDP為2.1萬億美元;洛杉磯大區(5個郡)是世界16大經濟體,2013年GDP為9478億美元;洛杉磯郡是世界第21大經濟體,2013年GDP為5839億美元。①

貿易、運輸和公用事業,教育和保健服務業,專業及商用服務業是洛杉磯郡三大支柱產業,占全部行業勞動力總數的51%。洛杉磯產業的形成和發展,企業的遷入和遷出,基本上是市場調節,政府主要是制定法律和政策。

非營利組織是政府與市場的橋梁,是非常重要的民間力量。政府與市場之間會形成一個空隙,是政府不便做,企業不愿做的地帶,非營利組織可以填補這個空隙。因為非營利組織不是政府,但可承擔政府委托的事務;非營利組織不是企業,不以營利為目的,可以更好地為民眾服務。成熟的市場經濟必須要有成熟的非營利組織,洛杉磯地方政府之所以機構精簡,職能單一,以社會事務為主,主要是因為市場經濟高度發達,非營利組織數量巨大。

美國的非營利組織非常發達,2014年有150萬個免稅的非營利組織,其中96.2萬個公益慈善組織,9.7萬個私人基金會。洛杉磯歷來是美國非營利組織非常活躍的地區。2012年洛杉磯郡共有31650個非營利組織,其中72%為醫療健康服務,13.8%為教育服務,19.6%為人力資源服務,9.8%為文化服務,49.6%是其他服務。加州基金會是洛杉磯地區最大的非營利組織,有30億美元資金,服務教育、文化、科技、醫療、社區等多個領域。

 

三、積極借鑒洛杉磯地方政府成功經驗

 

我國地方政府的體制、文化、方式等與洛杉磯地方政府有較大不同,但根本點是一致的,這就是為人民服務的基本理念,我國地方政府應學習借鑒這方面的做法和理念。建設職能清晰,依法行政的政府,形成創新活躍,開放規范的市場,營造覆蓋全面,成熟公信的社會組織。

(一)職能清晰,依法行政

我國建立社會主義市場經濟體制以來,地方政府的機構、職能、工作方式等有了較大調整,基本能適應當前的發展需要。但是,問題也非常突出,如機構設置不合理,職能定位不清晰,權力清單不具體,法治觀念不夠強等等。當前迫切需要解決的是轉變職能,明確職能。

第一,減少管理層次,解決職能分散問題。我國地方政府管理層次過多,近幾年來,不少城市希望從形式上壓縮政府層級,因此大量設立不是一級政府的派出機構。管理層次多,機構和人員都會增多,這是我國機構、人員編制不斷膨脹的主要原因;管理層次多,信息傳遞容易失真,這是政策執行經常走樣變形的主要原因。政府的“聲音”應該是一致、真實、確定、清晰,而要達到這個要求,必須減少管理層次,讓法規政策和相關信息能直接快速傳達至市民,盡量減少信息傳遞過程中的失真。

第二,縮小管理范圍,解決職能過多問題。洛杉磯郡的土地面積與我國珠三角地區的深圳、惠州相當。但是洛杉磯郡有88個城市,而我們相同地域中只有深圳、惠州兩個城市。珠三角地區土地面積41698平方公里,是洛杉磯郡的3.4倍,但珠三角地區只有9個城市。管理范圍大,工作量則大,特別是在轉型時期,外來人口大量遷入,社會矛盾量多并尖銳,政府只能忙于應付工作,很難在精細管理方面下功夫。管理范圍大,不同群體的差異大,訴求多,不容易達成共識。

第三,明確職責范圍,解決職能重復問題。美國各級政府之間主要是法律和服務關系,各司其職,比較好地解決了職能重復問題。我國各級政府是直接的行政領導和指揮關系,上級政府可以對下級政府提出各種要求和指示,可以直接分配工作任務,包括沒有計劃的臨時任務,甚至可以直接插手下級政府的工作。這種工作方式的后果是,上級下指示,中間“二傳手”,基層忙應付。無論本地是否需要,都忙于同一個事項,同一件工作。重復勞動,耗費時間,浪費精力。要解決這個問題,必須明確職責,依法行政,把各級政府的權力、職能、關系等,用法律進行確定,防止法律之外的各種亂作為。黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,要求完善行政組織和行政程序法律制度,推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。堅持法定職責必須為、法無授權不可為。推行政府權力清單制度,堅決消除權力設租尋租空間。

(二)創新活躍,開放規范

美國地方政府能夠專注于城市建設和社會事務,一個重要原因是市場經濟很發達,地方政府可以基本不需要經濟管理職能。我國市場經濟起步較晚,成熟的市場經濟之后的政府職能轉變是一個長遠目標。

如何形成成熟的市場經濟,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指明了方向。《決定》指出:“濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。” 習近平同志就《決定》向全會作說明時說:“關于使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用,這是這次全會決定提出的一個重大理論觀點。”

理論的大突破必然帶來實踐的大發展,今后我國的市場經濟將更加活躍和成熟。這時的市場參與者將更加理性和自律,市場調節將更加靈活和規范,政府職能主要是宏觀調控和規則制定。在市場和政府的雙重作用下,市場的活力得到最大限度的釋放,民間的創新像泉水一般噴涌。

《決定》明確了政府與市場的關系,這是一個總的原則。但這種關系的邊界在哪里,我們仍然需要在實踐中探索和確定。初步可以確定的是,政府決不能進入營利性領域,這就是邊界,也可以說是禁區,必須嚴格把握兩個方面:

一是與企業徹底脫鉤。我國政企關系基本處理到位,目前政企不分的機構還有鹽業、煙草等。國有企業雖然已不是政府直接經營,但與政府有千絲萬縷的聯系。國有企業應股權多元化,成為混合所有制經濟體,擺脫政府的直接影響。

二是與市場徹底分離。政府招商引資、推銷產品、組織交易、獎勵企業等,實際是通過政府手段干預經濟活動,是對市場規律的人為干預,違背市場經濟最基本的自由競爭原則。政府的這些經濟職能和手段要逐步減小,最后徹底解除。

(三)覆蓋全面,成熟公信

社會組織的全覆蓋和成熟,是政府轉變職能的重要因素,因為社會組織可以連接政府與市場,承擔政府委托的事項。

要正確處理政府和社會關系,加快實施政社分開,推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。我國各地正在進行社會組織管理制度改革,主要是簡化審批程序,充實社會組織的職能。工商經濟、公益慈善、社會福利、社會服務、文娛、科技、體育和生態環境等社會組織可直接向民政部門依法申請登記,不再需要業務主管單位審查同意。從目前情況看,社會組織主要數量不夠,力量不強,應采取“外松內緊”的政策,在社會組織的組建、社會組織的登記等方面采取寬松政策,而對社會組織的運行進行嚴格監管。

在發展社會組織的同時,強化社會組織的自律和自治。行業性的社會組織,如行業協會、商會、基金會等,主要是自律管理。區域性的社會組織,如大型居民區、企業集聚地、學校集聚區等,可成為有較大管理權限的自治區域。



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