2013年，筆者隨巴西電子政務考察團重點考察了巴西政府公共網絡建設管理與技術應用情況，深入了解巴西各級政府在公共網絡、電子政務建設和管理中的主要職責和運營模式，以及巴西聯邦和州政府公用網絡建設管理和電子政務應用的主要做法，并就政府公共網絡建設、信息安全等相關問題和巴西相關人員進行了深入探討。考察發現，巴西政府的電子政務發展是緊緊圍繞其國情制度展開的，具有典型發展特色，并取得了比較顯著的建設成效，對于進入深層次推進電子政務發展階段的中國具有一定借鑒價值。

一、巴西政府電子政務的基本情況

巴西全稱巴西聯邦共和國，位于南美洲東南部，全國土地面積為850萬平方公里，約占南美洲總面積的46%，僅次于俄羅斯、加拿大、中國和美國，為世界第五大國家；人口約2億，主要集中在大西洋沿岸，內陸地區較為稀少；礦產、水資源等自然條件得天獨厚，經濟實力居拉美首位；首都位于巴西利亞，是南美洲面積最大、人口最多的國家政體，實行總統共和制，共分為聯邦、州、市三級政府，全國劃分為26個州和1個聯邦行政區，共有5500余個市。巴西為聯邦制國家，除聯邦政府統一法律外，各州、市都有獨立的立法權，在社會經濟事務管理和政府機構設置上，巴西各州、市也不盡相同。作為南美最大的經濟體，2012年GDP總量為1.6萬億美元，排名世界第8，外匯儲備達到2600億美元。

巴西政府的信息化建設始于上世紀90年代，公共網絡建設也隨之展開。發展初期，巴西聯邦政府主要從推進辦公自動化入手，對政府公用網絡的建設管理十分重視，指定專門的機構和部門具體負責應用信息技術大力推進相關業務系統建設，電子政務的建設和應用水平不斷提高。經過近30年的不懈努力，巴西政府公用網絡建設和電子政務應用均取得巨大進展，總體水平在南美國家居領先地位，公用網絡建設管理和一些重要領域的電子政務應用具有比較突出的巴西特色，在世界范圍內產生了一定影響。

（一）明確發展理念，全方位推進政府網絡建設和信息技術應用

巴西聯邦政府在信息化建設之初，就明確將服務社會公眾作為發展目標，由此確立了信息化綜合管理能力建設的發展理念，將應用信息技術作為政府提升工作效能和公共服務效率不可缺少的重要手段，下大力氣構建完善的信息化公用服務網絡，全方位推進電子政務應用，以保障政府更好地履行職能，充分體現政府機構的綜合管理能力。為此，聯邦政府加大信息化投資力度，要求各級政府機構必須落實信息綜合管理能力建設思路。聯邦審計署發文要求全國各級財務監察機構必須推進信息化綜合能力建設工作，郵電總局通過信息化綜合管理能力建設，實現了信息技術與業務的有機整合。巴西聯邦政府加強信息化綜合管理能力建設的做法有效促進了政府信息技術應用，電子政務發展取得明顯建設效果。伴隨許多業務系統和政府網站應用的不斷拓展，政府工作效率大幅提升，行政成本大幅降低，向公眾和企業展示了效能政府的良好形象。

（二）營造良好發展環境，提升公務員和公眾的電子政務應用能力

巴西政府十分注重營造有利于信息技術應用的發展環境，把提升公務員和社會公眾的技術應用技能作為提高電子政務應用水平的重要工作予以推進。為有效提高公務員整體信息素養，巴西政府開展了大規模的公務員信息技能培訓活動，強化他們IT綜合管理能力的提高，明確要求公務員必須掌握標準的信息技術應用技能，否則就面臨被強制調離原工作崗位的可能。為使社會公眾更好地享用政府提供的公共服務，尤其是讓只有3%電腦普及率的弱勢群體也能享受政府信息化紅利，巴西政府積極為弱勢群體應用信息技術創造條件。首先，政府以總統令形式頒布了“巴西之家計劃”，在很大程度上提高民眾的信息技術應用技能的同時，也在一定程度上有效縮小了數字鴻溝。為了讓全國所有鄉村都能聯通網絡，巴西通信局采用了各種手段，聯邦信息處理中心在全國各偏遠地區設立了400余個上網點，并對民眾進行遠程教育、現場培訓和技術咨詢。目前巴西政府的33個州都建立了政府服務中心，其中里約州政府在貧民窟建立了79個上網中心，這些服務中心的職責就是為普通百姓提供操作電腦的便利，幫助他們學會利用信息技術手段縮短辦事時間、提高辦事效率。政府通過信息通信技術培訓，讓沒有條件接受傳統教育的窮人接受了教育，享受到信息技術帶來的福利。政府公務員和社會公眾信息技術應用技能的提高，大幅增強了政府電子政務應用系統的使用效果。

（三）重點推進業務系統信息化建設，致力于打造智慧政府

推進重點業務系統信息化建設，是巴西政府電子政務建設的重要內容，也是提升電子政務應用水平的關鍵環節。由于政府的高度重視，巴西的電子政務發展較快，無論是聯邦政府還是州政府都取得了令人矚目的建設效果。其中，財政部信息中心負責建設的聯邦電子報稅系統、金融預算系統、進出口管理系統、政府網上招投標系統、科技人才管理系統、公務員人力資源信息系統等重點業務系統，不但應用單位多、業務范圍廣，而且系統信息資源十分豐富。目前，這些系統已經成為巴西眾多政府機構有效運轉和經濟社會發展的重要支撐，大幅度提高了行政效率和公共服務水平，減少了人工干預帶來的腐敗等問題，降低了行政成本。

立法和司法機構的信息化建設也是巴西電子政務發展的亮點，巴西是全球第一個建成電子投票系統的國家，該系統可以在24小時內完成選舉投票統計，充分體現了政府運作的高效性。國會的電子辦公系統能有效推進立法工作的民主化和透明化，是溝通政府和民眾的重要渠道；聯邦審計法院的國家采購網系統將與州審計法院實施全國聯網，逐步實現更大范圍的應用；法院系統通過應用電子簽名、專用視頻會議系統，使異地審判等高效作業方式成為現實，目前所有的州法院都實行了網上作業，2000余個司法程序實現了數字化。

里約熱內盧州政府目前已經能夠為公眾提供300余種電子政務服務，主要有：為旅游者提供的旅游信息查找、為公眾提供的通用醫藥信息查詢、為新生入學提供的上網注冊和短信回執、為州長和各廳局領導提供的個性化手機或平板電腦版本的新聞摘要、為預防登革熱、禽流感等流行病和老人健康提供的指導，以及正在進行電視數字化工程，等等。巴西政府正在積極從社會管理、遠程醫療和遠程教育等方面入手，致力于推進智慧政府建設。

（四）實行公共信息資源統一規劃與科學管理，有效減少重復建設

在推進電子政務的過程中，巴西政府優先考慮改善政府機構的工作效率和服務水平，這一理念推動了電子政務建設較好地實現公共信息資源的統一管理和高效配置，有效避免了公共資源的重復建設。在基礎設施建設方面，巴西政府專門成立了巴西通信局、聯邦政府信息處理中心和國家信息技術研究所等。其中，巴西通信局隸屬于巴西通訊部，主要負責巴西ICT相關的硬件設施建設，包括互聯網、通信、廣播電視等，其主要職能是為巴西通信業建立一整套標準，對行業準入進行資格審查、許可和授權，并對電信行業進行監督和管理；聯邦政府信息處理中心主要面向聯邦政府所有部門，通過云計算技術提供網絡接入和數據存儲等業務；國家信息技術研究是所隸屬于巴西總統府的國家數字認證專業管理機構，主要職責是作為巴西公共密鑰基礎設施體系中根證書管理機構，負責推廣實施ICP委員會相關的數字認證規范，并監管和審計證書認證機構。在項目管理上，巴西政府非常重視業務的相關性和服務的整體性，對不同部門和單位的相關業務，全國盡可能只建立一套統一的信息系統，從源頭上減少重復建設，以節省建設經費和人力，并很好地保證政務信息化項目得到深化應用。

（五）全面推廣電子認證，為政府電子政務應用提供有效安全支撐

巴西聯邦政府高度重視電子認證工作，將電子認證系統作為電子政務建設和應用的重要基礎設施。2001年8月，聯邦政府發布法律建立巴西ICP系統，成立了巴西ICP委員會。在聯邦政府的強力推動下，建成了全國統一的電子政務認證系統，并形成一套比較完整的法律法規及管理制度。其中，指定國家信息技術研究所作為巴西密鑰發放的最高領導機構，研發基于本國技術的根認證系統，并負責執行PKI委員會制定的各項政策，檢查全巴西授權的所有認證發放單位，具體推進電子認證相關法律和管理工作。在每個部和州都建立相應的分中心，負責本部門和地區證書的審核、發放，在全國范圍內形成了一個權威的證書體系。目前，巴西全國共有13個機構可簽發數字證書，設立密鑰登記單位282家，認證辦事處1413個，在2010年到2012年三年間，巴西全國共發放證書近650萬張，廣泛應用到司法、基礎建設、經濟發展、社會企業和國防部門等行業，其中用戶數量排前四位的單位是聯邦政府、法院系統、州政府和國會。電子認證工作的開展有效保障了電子政務應用的數據安全，極大地提升了信息處理的效率，尤其是通過立法明確了電子認證在司法程序中的法律效力，有效解決了在司法管理信息系統中律師、法官身份的認證問題，法官應用電子簽名簽署文件后即可生效，大大提高了工作效率，降低了工作成本。政府部門的率先垂范，也為推進電子認證在各領域的推廣起到了積極的引導作用。

（六）采用獨具特色的項目服務外包，提高電子政務建設和運行維護的專業化水平

巴西政府重視發揮社會力量共同參與政府信息化，采用獨具自身特色的以政府企業為主、市場化公司為輔的方式，將項目建設和服務進行外包，是巴西政府成功推行電子政務的一項重要措施。巴西政府選擇服務外包主要是由于政府機構很難長期擁有高水平的專業技術人才，因此必須主要依托有政府背景的企業提供專業化服務，同時通過市場競爭，選擇實力強信譽好的市場化公司來保證長期獲取規范、專業和優質的IT服務。通過多年的實踐，巴西政府和IT企業建立了良好的外包合作關系。目前，聯邦審計署、財政部等聯邦各部委和州政府的電子政務項目建設大多是以外包給政府企業的方式進行的。通過外包，這些企業為政府提供了良好的基礎設施、完善的數據安全保護、先進的應用解決方案和及時快捷的服務，也獲得了合理的利潤和穩定的合作關系。例如，巴西中央銀行和各銀行的信息系統大都由聯邦政府信息處理中心和國家信息技術研究所等政府企業開發，然后交付使用。一些重要系統，如銀行自動化管理信息系統——銀行自助系統和信用借貸管理信息系統等，都是十分成熟的信息化產品，巴西30—40%的銀行都使用這些系統，而不是每個銀行都開發自己的大而全的系統。

（七）強調自主創新，有效保障電子政務信息安全

伴隨信息化和經濟全球化的飛速發展，發達國家IT行業跨國公司在知識產權方面過度的保護戰略并未發生改變，在很大程度上嚴重削弱了發展中國家信息技術創新能力，在增加了發展中國家推進信息化的成本的同時，也帶來了極大的信息安全隱患。巴西政府意識到，在推進電子政務過程中，必須逐漸擺脫信息化產品對西方國家的過度依賴，需要在核心技術方面有所突破。為此，巴西聯邦政府開始重視并強調培育自主創新能力，將推廣開放源代碼的應用作為推進電子政務、促進本國信息產業發展的一項基本政策，大力提倡應用基于開放源代碼技術開發的系統和產品。巴西聯邦政府的這一政策和做法得到了各級政府機構和私營企業的支持，取得了比較顯著的建設效果。許多政府部門、大學和大型企業參與了這項開放源代碼工作計劃。目前，有1300余個政府機構、1900余家企業，以及巴西中央銀行和全國4800余家支行基本使用基于開放源碼的操作系統，而不再是Windows產品，其他少數非開源碼的應用系統也在逐步向開放源碼系統轉化。最近發生的“斯諾登”事件讓巴西政府享受到了上述英明決策帶來的益處，巴西是沒有被美國監聽的極少數的國家之一。“斯諾登”事件也更加提高了巴西政府對信息安全的防范和重視程度，將信息安全保障作為電子政務建設的第一要務，政府決定重新構建一個不經過美國的政務網絡，巴西總統頒布總統令要求建立政府統一的安全郵箱，強調進一步提高部門和信息技術服務單位的信息安全管理，嚴格健全并實施信息安全管理體系。巴西聯邦政府的這些政策有效提升了國家對于信息資源安全的掌控力度，避免了本國電子政務應用對國外特定技術路線的依賴，使本國信息技術發展逐步擺脫西方國家的制約，為電子政務建設提供了強有力的技術支撐。
二、巴西公共網絡建設和電子政務應用的模式和措施

（一）集中統一的信息化管理體制

巴西國家信息化由聯邦政府有關部門根據部門職能分別負責推進工作。聯邦政府出臺國家信息化整體發展規劃，科技部負責制定國家整體信息化發展思路、政策，國家計劃與預算部負責制定聯邦政府電子政務規劃和項目預算，并監督檢查電子政務項目實施情況和測評各部門電子政務發展水平。巴西總統府下設國家信息安全辦公室，管理聯邦政府內部信息安全。聯邦審計法院從政府投資角度檢查和審計政府各部門電子政務投資使用效率、效益發揮情況。巴西通信部負責通信與傳媒管理，下設巴西通信局承擔通信業務規劃與管理，其下屬的巴西通信公司，負責國家寬帶出口支干線建設。巴西國家信息技術研究所受國會委托負責全國數字認證工作。

巴西政府在推行電子政務的過程中，優先考慮改善政府機構的工作效率和服務水平。這一理念推動巴西電子政務建設比較好地實現了資源的有效整合，避免了業務系統的自建自管自用和部門所有。在項目建設上，巴西政府非常重視業務的相關性和服務的整體性，對不同部門和單位的相關業務，通過建立一套統一的信息系統，從源頭上整合資源，減少重復投資，很好地保證了政務信息資源的合理配置和項目的深化應用。

（二）外包的網絡建設和技術應用運行模式

巴西電子政務建設基本以采取項目外包服務形式進行，電子政務建設和運行維護的市場化、專業化水平很高。巴西政府推進電子政務建設的主要理念是: 推行電子政務的效果主要不取決于誰開發軟件，而是取決于政府機構對應用系統的管理和使用水平；政府機構很難長期擁有高水平的專業技術人才，必須通過市場競爭，選擇實力、強信譽好的企業，才能長期獲取規范、專業和優質的IT服務。通過多年的實踐，巴西政府和IT企業建立了良好的外包合作關系，通過外包，IT企業為政府提供了良好的基礎設施、完善的數據安全保護、先進的應用解決方案和及時快捷的服務，也獲得了合理的利潤和穩定的合作關系。聯邦政府各部門和州政府的電子政務項目建設，大多是以外包的方式進行。在鼓勵外包的同時，政府部門可把精力投入到電子政務應用系統的管理使用和對外包公司的監督管理上，并在有關部門設置信息化管理機構，負責對外包公司的監督和運行管理。

財政部、計劃與預算部、聯邦審計法院共同使用的政府開支信息系統對適時監控政府各項支出情況發揮著十分重要的作用，系統應用效果顯著。該系統已覆蓋聯邦政府各部門，實現了聯網，各部門每開支一筆費用，審計法院均能通過網絡實時獲得賬目，可對其進行審計。通過該系統，可對被審計單位提出適時的建議和預防性措施。該系統也是通過外包，由第三方公司開發建設并參與運維工作。巴西聯邦和州政府的數據資源存儲大部分也委托給第三方企業。政府在存儲公司的選擇上，一般不采取招標方式，而是通過法律規定的方式指定長期合作并信任的公司，這類公司一般也只為政府部門提供存儲服務。在巴西，承擔政府重大外包項目的機構主要以國家信息技術研究所、巴西中央銀行信息處理中心等類似中國的事業單位為主。

（三）基于電子認證的信息安全保障體系

巴西政府高度重視電子政務信息安全體系建設，將電子認證作為信息安全保障的主要抓手，予以重點部署。巴西國家電子認證的快速規范發展主要得益于《電子認證法》的頒布實施。《電子認證法》明確了使用數字證書的電子文檔具備與傳統文檔一樣的法律效益。巴西數字認證體系采用歐盟標準，全國使用統一密鑰，統一根證書由聯邦政府負責管理，由國家信息技術研究所具體實施數字認證工作。加密技術基于PKI非對稱加密方法，符合國際標準兼容性強；數字認證后的數據文檔保存時長達30年且強制投保；數字證書存儲介質類型多樣，既可以使用磁條、芯片又可使用U-key。

巴西數字認證工作體系分為四層架構，業務機制合理有效。四級架構由ICP（巴西公共密鑰基礎設施）管理委員會、國家信息技術研究所（Root CA）、證書認證機構（CA）和證書注冊登記機構（RA）組成。巴西ICP管理委員會于2001年8月成立，由政府機構、司法機構、大專院校和相關專業協會組成，代表國會制定數字認證工作發展規劃、規范辦法，負責與其他國家、地區和組織間的雙邊認證；ICP管理委員會下設專家組，負責數字認證技術論證與業務支持。國家信息技術研究所受ICP管理委員會委托負責國家根證書管理、證書數據庫維護和密鑰認證工作，對證書發放機構實施監管，自身不發放證書。證書認證機構（企業）向國家技術研究所申請數字證書辦理許可，經審查通過后可委托證書注冊機構（企業）面向企業、組織和個人辦理證書；證書認證機構接受國家技術研究所年審。截至2013年底，巴西全國有數字認證登記機構13家，注冊機構600余個，業務覆蓋全國范圍。

（四）有效的公共網絡建設和電子政務應用推進措施

巴西有許多用于推進公共網絡建設和電子政務應用的有效措施，大致可以歸納為以下四類：

一是重視頂層設計。以巴西金融體系信息化為例，其主體結構和骨干系統十分規范。巴西中央銀行的三大信息系統（全國支付系統、中央銀行信息管理系統和全國金融體系骨干網絡系統）的建立，對全國各銀行信息化的整合與通信起到決定性的指導作用和骨干作用。另外，他們還根據其他部門的需要提供信息資源共享服務。

二是重視法律制約。巴西全國的金融體系信息化整體性強，主要原因之一是金融行業立法和信息技術立法完善，中央銀行等管理部門各項措施的下達有法可依，各銀行的信息技術開發有法可循。例如，在法律保障下，電子簽名具有和實體簽名同等的法律效應。

三是重視安全規范。巴西國家金融體系信息化的主體結構和骨干系統都是通過整體規劃實現的，考慮到金融系統安全保密要求十分嚴格，巴西央行對各銀行進入國家金融體系信息系統都有嚴格規定，對銀行自身的信息系統開發保密設備、技術和管理措施都有統一的詳細規定。例如，中央銀行兩大數據中心采用主備冗余方式確保信息系統安全；內外網在突發狀況發生時可以自動切換；所有線路都采用了加密措施，并采取統一監控方式，監控所有設備信息。通過全面推廣電子認證，為電子政務應用提供支撐。巴西聯邦政府高度重視電子認證工作，將電子認證系統作為電子政務建設和應用的重要基礎設施。在聯邦政府的強力推動下，建成了全國統一的電子政務認證系統，并形成一套比較完整的法律法規及管理制度。

四是注重發揮專業化的優勢。巴西各銀行都設有信息技術中心，在70－80年代，各銀行以自己開發信息系統為主。隨著市場需求的迅速提升和1990年后巴西金融業對國外業者的開放，銀行紛紛感到力不從心。由此，專業開發金融信息系統的企業應運而生，使巴西金融信息化逐漸走上正軌。現在，各銀行信息技術中心的業務性質與功能是以開發銀行新服務產品的信息技術解決方案的規劃、監督、管理為主，具體的項目開發和系統維護基本上都外包給專業信息技術部門。銀行的信息技術專業水平高，有效促進了銀行整體業務水平的提升。

三、大力推進中國公共網絡建設和電子政務應用的建議

我國和巴西都是幅員遼闊、資源豐富、人口眾多的發展中國家，在很多方面面臨的挑戰與機遇頗為相似，巴西政府推進電子政務的有些做法和經驗值得同為“金磚五國”的中國借鑒。

（一）建議強化頂層設計，注重統一規劃和集中管理

巴西雖為聯邦制國家，但在政府公共網絡建設和技術推進中十分重視統籌規劃工作，不僅在稅務、進出口等系統從中央到地方協調有序地推進，而且對政府機構和立法、司法機構之間的電子政務也做到了統籌協調。巴西里約熱內盧州設立了由里約州各廳局組成的統一的信息通訊技術理事會，統一規劃整個里約州的電子政務建設，并由里約州信息通訊技術中心負責實施。這種做法有效地避免了普遍存在的重復建設和資源浪費問題。我國電子政務發展雖然已經取得了較大進展，但還存在著比較突出的“條強塊弱”現狀，“條強”主要體現在工商、稅務等各大部委業務系統已經相當完善；“塊弱”則體現在信息資源共享利用較為不足，重復建設問題仍然比較嚴重。建議借鑒巴西統一推進電子政務的發展思路，成立由各大部委組成的信息化統籌規劃管理機構，具體負責整理需求、制定規劃。

（二）建議嘗試自主管理和外包服務相結合的公共網絡建設管理模式

推行適合本國的電子政務建設和運行維護外包，不但有利于提高電子政務建設效益，還有利于促進本國信息產業發展。巴西里約州電子政務建設采取了核心部門（管理和監督）由自身承擔，運維部分外包給政府自己的IT企業的做法，一方面有效緩解了政府信息化專業人員匱乏的現實，另一方面又高度保證了電子政務項目的安全性，同時還有力促進了本國IT企業和IT產業的發展，可謂政府、企業、市場的多贏之舉，值得中國政府借鑒。建議根據中國電子政務發展現狀，積極推進服務外包，不斷完善我國電子政務建設和運行維護機制。要在保障安全的前提下，鼓勵有條件的部門積極開展電子政務項目建設和系統運行維護外包，使政務部門的精力更多地轉移到搞好業務流程分析與梳理、提高電子政務應用水平上來。同時，要結合實際，完善電子政務投資管理體制和運行維護機制，通過推進外包，采取體制內外包和市場化外包相結合的方式，提高電子政務建設與運行維護的專業化、社會化水平和業務系統的應用水平。項目應該優先外包給長期服務于電子政務發展的政府專業信息化服務機構。

（三）建議利用開源免費軟件，推進社會公共服務

巴西政府利用開源軟件為特殊弱勢群體提供免費的信息技術服務，既解決了軟件經費問題，又推動了開源免費軟件應用推廣。目前，中國開源軟件應用已經有了一定基礎，但發展還不完善，存在著大量采購國外軟件的情況，這對我國信息安全和經費投入具有不利影響，建議在一些服務民生的非關鍵性領域優先使用開源軟件，引導和鼓勵各地區各部門的電子政務建設優先使用國產開源軟件，鼓勵企業參與開源軟件開發，減少政府財政支出。

（四）加強電子認證和信息安全保障工作

電子認證是深化政府公共網絡建設和技術應用的重要手段，也是維護電子政務安全的重要保障。巴西政府信息化建設能取得顯著成效，很大程度上得益于建立了比較完善的電子認證體系。巴西政府推動數字認證的主要做法有：一是聯合政府和社會力量，自主研發核心技術以保證信息安全；二是采用根CA的建設模式，有效解決交叉認證難題；三是實施典型應用牽引數字認證的業務方法，積極推廣基于數字證書的附加業務。建議借鑒巴西建立數字認證工作體系的模式，利用電子政務外網數字證書中心負責支撐國家電子政務外網的電子認證體系工作，建立電子政務外網根CA，協調各級CA進行互認互通，為各級政務部門的電子政務應用提供身份認證服務。同時，為有效防范類似“斯諾登”事件的危害性，建議采取進一步完善國家電子政務網絡、建設國家電子政務統一的安全郵箱等手段，有效保障國家信息安全。