新加坡既是一個主權國家，也是一座具有重要國際地位的大都市。新加坡大都市政府治理機制在運行實踐中積累了豐富的經驗，也取得了顯著的成績。大都市政府治理機制的運行既與所在國家的具體國情密切相關，也在一定程度上反映城市發展和治理的客觀規律。對于大都市政府治理機制運行實踐中反映了客觀規律的先進經驗，是可以而且應該相互借鑒的。新加坡以華人為主體，和中國同處東亞，在政府治理機制運行中都強調政府的主導作用。深入分析新加坡大都市政府治理機制運行的實踐、特征和因素，對于促進我國大都市政府治理機制的創新具有積極的價值。新加坡卓有成效的治理吸引了眾多國內外研究者的關注，如Raj Vasil的《治理新加坡：民主與國家的發展》，Boon Siong Neo與Geraldine Chen合著的《動態治理：新加坡政府的經驗》，楊沐的《從雷曼迷你債事件看新加坡對突發事件的治理》，等等，一些研究者也對新加坡大都市政府治理的某些方面如社區管理、公共服務提供、電子政務等展開了研究并取得了積極的成果，這些成果為大都市政府治理機制的研究提供有益的借鑒，但有關新加坡大都市政府治理機制的專門研究仍然很少，對新加坡大都市政府治理機制的運行邏輯、實踐特征和背景因素仍然缺乏有解釋力的分析和說明，這也是本研究的目的所在。

　　一、新加坡大都市政府治理機制運行的實踐分析

　　新加坡位于馬來半島南端、馬六甲海峽出入口，北隔柔佛海峽與馬來西亞相鄰，南隔新加坡海峽與印度尼西亞相望。它由新加坡島及附近63個小島組成，面積710平方公里，其中新加坡島占全國面積的88.5%。截至2010年6月，新加坡人口達到508萬，其中新加坡公民有323萬，永久居民(持綠卡)54萬，其余約131萬人是持工作準證、就業準證、長期社交訪問準證以及學生證等在本地逗留的外國人；從1970年到2011年，新加坡的常住人口從201萬增加到378萬(見圖1)。當前，新加坡全國農業用地和農業人口幾乎沒有，人口多居住在占據大部分國土面積的城市區域中，因此被稱為一個沒有郊區的“城市國家”。從新加坡的城市化程度和國際影響來說，盡管它的人口規模相對于中國的北京、上海要小得多，但仍然是在世界上占有特殊地位的國際大都市，已經成為東南亞地區重要的金融中心、航運中心和國際貿易中心，世界電子產品重要制造中心和第三大煉油中心。

　　　　圖1　新加坡常住人口(公民和持綠卡的永久居民)示意圖(1970-2011年)

　　作為大都市，新加坡的政府治理過程同時也就是其政府治理機制運行的過程。實際上，新加坡大都市政府治理機制的運行也經歷了一個深刻的變遷過程。作為一個城市國家，新加坡大都市政府治理機制的變遷是與其國家政治體制變遷聯系在一起的。在1965年脫離馬來西亞獨立建國以前，新加坡長時間處于英國殖民統治時期，二戰期間經歷了日本的占領，戰后又經歷了英國的殖民統治、1959年自治和1963年并入馬來西亞。實際上，在1970年新加坡第三次人口普查公布人口達到200萬以前(見圖1)，新加坡還不具備大都市典型的人口特征，然而之前的城市治理機制仍然構成了新加坡大都市政府治理機制運行和變遷的基礎，也應當加以考察。

　　在英國殖民統治時期，新加坡城市治理機制的運行是一體化和城郊分治的。英國殖民統治時期，新加坡殖民地政府需要向英王和英國殖民部負責，但在城市治理方面殖民地政府自成體系，自行負責，由殖民地政府的各部門承擔城市的管理和服務職能。在行政系統中設有新加坡市政局(府)和新加坡鄉村局，其中，市政局(府)是殖民政府根據法律把一部分市政交予市民自行管理的機構，市政府內部組織龐大而復雜，但主要管理供水、供電、供氣、市政建設、消防、衛生等市政事項。新加坡鄉村局管轄的是市區以外的鄉郊地帶，鄉村地方的行政及建設一直由殖民地政府里的各有關部門直接辦理，因此，鄉村局的機構設置比較簡單。1959年自治后，新加坡成為英國的一個自治邦，享有完全的內部自治權，在城市治理方面仍然延續了一體化和城郊分治的格局。自治邦只設一級政府，自治邦內閣下設國家發展部等部門，在國家發展部下面設立主管地方政府、城市及鄉村事務的具體部門。1963年并入馬來西亞后，新加坡成為馬來西亞的一個州，根據地方政府的職能范圍管理著自身的城鄉事務。1965年，新加坡脫離馬來西亞建立了共和國，獨立建國后的新加坡在城市化的迅速推進中很快發展成為一個大都市國家，大都市政府治理機制的運行呈現出一體化和城郊融合的態勢。作為一個面積很小的城市國家，新加坡只設立一級政府管理全部行政事務。政府由社會發展、青年及體育部，國防部，教育部，財政部，外交部，衛生部，內政部，新聞、通訊及藝術部、律政部，人力部，國家發展部，總理公署，環境與水源部，貿易與工業部，交通部等15個部門組成，履行政府職能。此外，截至2012年，新加坡政府還建立了64個法定機構，由政府各部委負責管轄，但作為獨立于政府序列之外的半官方機構代行公共管理和服務職能。隨著新加坡建國后城市化的迅速推進，大部分國土面積都迅速納入大都市范圍，城郊分治也就不再現實。因而，大都市政府治理機制的運行也不再是城郊分治的。作為對缺乏中央與地方層級劃分的一種補充，1997年3月，新加坡政府在人民協會下成立了中區、東北、西北、東南及西南社區發展理事會等5個社區發展理事會。每一個社區發展理事會對應大約80萬戶居民。社區發展理事會由市長領導的12-60名董事所組成的董事會負責管理，履行一定的地方社區管理和服務職能。

　　二、新加坡大都市政府治理機制運行實踐的特征分析

　　大都市政府治理機制描述的是大都市區域內各種治理主體在管理社會公共事務、提供公共產品、解決社會公共問題、促進社會公共利益中相互作用的關系、過程和方式。治理結構、過程和方式的選擇是決定特定政府治理機制的三大要素。新加坡大都市政府治理機制運行實踐的特征可以通過反映治理結構的治理主體構成、反映治理過程的公共服務提供和治理方式選擇三個方面表現出來。

　　(一)治理主體的構成。在新加坡大都市政府治理主體的構成中，政府占據著絕對主導的地位。應該承認，政府是治理職能的主要承擔者，因而也是主要的治理主體。然而，新加坡政府在大都市治理中所占據的地位和發揮的作用仍然遠遠超過一般的程度，也是西方發達國家的大都市所無法比擬的。政府主體的另一個特殊之處體現在一體化的融合治理方面。一般來說，大都市政府治理作為地方治理的一種表現，主要屬于地方政府的職能范圍，中央政府一般不介入，而新加坡大都市政府治理的特殊性就在于大部分的公共管理和服務都是直接通過中央政府進行的。除了政府這一治理主體，法定機構在政府主體之外構成了新加坡大都市治理的另一重要主體，也成為治理主體構成的一大特色。當前，新加坡政府一共設置了64個法定機構(見表1)。這些法定機構涵蓋了新加坡絕大部分的基礎設施和公共服務領域，在新加坡經濟社會發展中發揮了重要的作用。例如，公共事業局(the Public Utilities Board)向公眾提供電力、水和天然氣；人民協會負責發起、執行和協調社區發展項目并且通過它遍布全國的基層網絡來滿足公眾對社區活動的需要。法定機構是根據新加坡議會制定的專門法令而設立的，它具有獨立的法人地位，執行法定職能，盡管在法律上不享有政府部門享有的任何特權和豁免權，但獨立于政府之外的性質又使其較之行政機構在組織構成、人事和財務管理、服務提供等方面具有較大的自主性和靈活性。同時，法定機構又與政府有著密切的聯系，雖然不屬于政府序列，卻掛靠在具體的政府部門下并受其管轄。可以說，在新加坡，法定機構兼具政府機構的權威性和非政府組織的彈性，是大都市治理主體構成的一大特色。在大都市治理中政府占絕對主導地位的情況下，新加坡政府也注意發展與市場和社會組織的伙伴關系，吸收多種力量參與大都市治理。例如，2004年至2005年間，建屋發展局及市區重建局把管制停車場的工作外包給私人公司經營，教育部把管理圖書館的工作以6年期限的合約外包出去，取得了較為明顯的資金節約效應。不過，在此過程中，市場和社會組織受到了政府的嚴格監管。近年來，新加坡大都市治理中的公民參與正發揮著越來越重要的作用，公民日益構成大都市治理的重要主體。許多法定機構注重吸收普通公民參與機構的決策和管理，例如國家發展部下設的市鎮理事會就吸納了很多普通居民。其中，馬林百列市鎮理事會不少理事都是從居民中選出來的社區基層領袖。此外，在市鎮理事會例行召開的理事會會議上，理事與居民共同商討相關管理和服務的具體問題。綜上所述，新加坡大都市治理主體的構成呈現出政府絕對主導，法定機構有力支持，市場、社會組織和公民個人密切配合的特征。

　　(二)公共服務的提供。公共服務的提供是大都市政府治理的主要內容，也是大都市政府治理主體承擔的主要任務。大都市公共服務的提供與治理主體的構成有著緊密的銜接關系，有什么樣的治理主體構成，就會呈現出相應的公共服務提供模式。政府是新加坡大都市治理中占據絕對主導地位的治理主體，與此相應，在新加坡大都市公共服務的提供中，政府也占據了絕對主導地位，表現為政府作為公共服務生產、供應和監管中的強勢支配力量，運用政府的計劃性和權威性嚴格遏制公共服務市場化所帶來的分散性和私立性。新加坡大都市的公共服務不少由政府部門直接提供，另外一些則通過政府下屬的法定機構提供，如大量的城市基礎設施、公共事業和社區服務都是由法定機構運營和提供的。近年來，在政府和法定機構之外，私人公司、社會組織和公民個人在大都市公共服務提供中的作用也在日益增強，但是，與政府和法定機構相比，其作用的發揮仍然有限，而且在參與公共服務提供過程中受到了政府的嚴格監管。

　　(三)治理方式的選擇。重視推進信息化治理和電子政務是新加坡大都市政府治理方式的重要特征。在自然資源緊缺的情況下，面臨著激烈的國際競爭，為了提升國家和大都市的競爭力，新加坡政府從20世紀80年代初就開始推進政府信息化，注重通過信息化和電子政務不斷提升政府的管理和服務能力，在電子政務建設和運行方面取得了突出的成績。首先，加強電子政務基礎設施建設。新加坡電子政務經歷了三個發展階段，在每一階段都注重進行電子政務基礎設施建設。在1992-1999年的第一階段，新加坡建成了全范圍覆蓋的高速寬帶多媒體網絡(Singapore ONE)，政府部門開始提供基于互聯網的服務；在2000-2007年的第二階段，新加坡完成了所有政府部門的業務系統建設工作；目前正處于新加坡電子政務建設的第三階段，在此階段，為了確立在全球大都市中的信息領先地位，新加坡著重推進寬帶基礎設施建設。其次，不斷推進電子政務的實踐應用。新加坡在電子政務的實踐應用方面成績顯著。以網上辦理營業執照為例，由于申領營業執照涉及到眾多的政府部門，其過程往往不但程序復雜，而且耗時耗力，一直是世界各地政府服務的薄弱環節。2004年1月起新加坡建成了OBLS(Online Business Licensing Service，網上商業執照服務)系統，企業的申辦者通過“一次申請、一次支付”即可直接獲得超過200項的商業執照申領業務，不僅縮短了企業營業執照的平均辦理時間，使開辦新公司的辦理時間從過去的5天減少到了現在的1天，而且大幅度降低了執照的申請費用。隨著信息化基礎設施建設的推進以及融合了標準和規則的政府服務技術框架的構建，新加坡不斷提升了電子政務應用的協同程度，上述的網上申領營業執照就是其中一個例子。實際上，新加坡政府門戶網站(www.gov.sg)已經將政府機構所有能以電子方式提供的服務進行了整合，為各種服務提供了一個總的入口，提供了1600余項電網上服務項目，97%以上的可執行服務在網上辦理，88%到政府辦理過事項的人至少有一次采用電子方式完成，滿意度高達81%。另外，注重縮減數字鴻溝。新加坡注重通過電子政務為所有社會公眾提供平等的服務，為此采取各種措施致力于縮減數字鴻溝。早在1992年，新加坡就制訂并實施了在10-15年內將新加坡建成“智慧島”的“IT2000”計劃，該計劃的一個重要目標就是使新加坡公民可以在任何時候、任何地點獲得I T服務。新加坡政府還根據不同群體的具體需要提供有針對性的幫助，以讓所有人都能夠無差別地獲得政府的在線服務，如針對老年人、未受過英語教育的人群和殘疾人提供特殊的培訓服務，并在全國范圍內為3個主要的非英語人群提供與他們的母語一致的政府電子化服務界面。2003年以來，美國新澤西州立大學紐瓦克分校電子治理研究所和韓國成均館全球電子政策與電子政務研究所合作，從全球互聯網使用人數最多的前100個國家中分別選出其人口最多的城市作為評估對象，從公共服務提供和公民參與兩個方面對其電子治理績效進行兩年一次的評估。從2005、2007和2009年三次電子治理績效評估結果來看，新加坡都位居前列，其中2009年名列全球第5(見表2)。這也在一個側面反映了新加坡大都市信息化治理所取得的突出成績。

　　
　　三、新加坡大都市政府治理機制運行實踐的背景因素

　　新加坡大都市政府治理機制的運行實踐受到政治、地理和文化等背景因素的影響，其大都市政府治理績效也與上述因素的影響分不開。

　　(一)政治因素。政治因素主要從以下幾個方面影響新加坡大都市政府治理機制的運行實踐。一是政治體制的變遷。大都市政府治理機制是政治體制的一個組成部分，因而其演變必然受到政治體制的制約。新加坡政治體制經歷了長期的歷史變遷。1824年新加坡淪為英國殖民地，二戰期間被日本占領。1945年日本投降后，英國恢復對新加坡的殖民統治。1959年，新加坡實現自治，并在1963年9月并入馬來西亞聯邦。1965年8月9日，新加坡脫離馬來西亞，成立新加坡共和國。同年9月新加坡成為聯合國會員國，10月加入英聯邦。隨著政治體制的變遷，新加坡大都市政府治理機制也發生了相應的變動。二是政府結構形式的影響。新加坡是一個單一制的城市國家，但全國只設置了一級政府，沒有地方政府。從政府層級上講，新加坡獨立建國后的單級政府體制使得政府既是公共管理和服務政策的制定者，又是政策的執行者，從而也是大都市的具體治理者，這就必然形成大都市一體化的政府治理模式，也有利于政府對大都市治理的有效掌控。三是治理模式的影響。新加坡實行的是威權治理模式。威權治理使得新加坡的市場和社會都受到強有力的監管，私人公司、社會組織和公民個人在大都市治理中的作用受到限制。在這種情況下，為了彌補政府既掌舵又劃槳可能導致的身份不適與能力不足，以及彌補私人公司、社會組織和公民個人參與治理大都市的不足，法定機構作為新加坡大都市治理的重要主體而發揮作用是一種必然的選擇。四是精英政治的影響。新加坡推崇和實踐的是精英政治。精英政治的實踐使得新加坡非常重視建立一支高素質的公務員隊伍，以順利推行政府占絕對主導地位的大都市政府治理機制，進行高效的管理和服務。正如新加坡總理公署公共服務署常任秘書林素芬所指出的，“新加坡是一個很小的花園城市，我們不能冒風險忽略這方面的治理，我們必須擁有強勁的領導能力確保新加坡的生存和繁榮，這意味著，我們要考慮到新加坡長期的利益，而不僅僅看到短期的事情。因此，我們必須要建立一個最高標準的政府，能夠獲得人民的信任和支持。”精英政治與高素質的公務員隊伍為新加坡政府絕對主導型的大都市治理機制的形成和運行提供了組織和能力上的保障。

　　(二)地理因素。地理因素對政治的影響一直受到研究者的重視，托克維爾強調了獨特的地理條件對美國政治體制的影響，他指出，“因國家的地理位置而來的優越性，又增加了居民的風氣與習慣為美國的立法者提供的這種容易性。聯邦制的建立和保持，主要應當歸功于國家的地理環境。”摩根索則將地理視為國家權力所依賴的最穩定因素，對于國內和國際政治有著重要的影響，“無論它今天對政治決策的影響多么不同于歷史上的其他時期，所有國家的外交政策都必須考慮這一因素。”地理因素不單純包括一個國家所處的地理位置，也包括與地理有著密切關系的自然資源、氣候狀況等方面的情況。地理因素對新加坡大都市政府治理機制的運行也有著重要的影響。新加坡是一個面積狹小的城市國家，自然資源匱乏。可以說，新加坡獨立建國后一體化、政府絕對主導型大都市治理機制的形成和運行都與此不無關系。有限的國土面積適合建立中央和地方合一的政府體制，對大都市進行一體化的治理，而自然資源的匱乏則要求通過強調政府權威和主導的方式集中地進行大都市治理，以保障較高的資源配置效率，同時以合乎公共利益的方式進行資源配置。國土面積的狹小和自然資源的匱乏也在新加坡政府和社會公眾中激起了長期的危機感，要求政府高效率地進行公共管理和服務，而政府絕對主導型的大都市政府治理機制正是對這一要求的回應。

　　(三)文化因素。新加坡雖然面積狹小，但是有著因多元種族、語言、宗教、價值觀而帶來的多元文化。在族群比例方面，新加坡華人占75%；馬來人占13.9%；印度人占7.9%，其他種族1.5%。種族的多樣性也帶來了語言、宗教和價值觀上的多樣性。例如，在語言方面，新加坡獨立建國后，“馬來語、英語、華語和泰米爾語為官方語言。英語為行政、教育用語。”在宗教方面，新加坡除擁有佛教、道教、回教(伊斯蘭教)、基督教、印度教、耆那教、錫克教等各大教派外，還擁有最古老的猶太教、拜火教，也擁有最年輕的天理教、答亥教以及華族所新創的“儒、佛、道”三教合一和“儒、道、釋、耶、回”五教合一的宗教。多元文化的差異使得它們在相處和交往的過程中不可避免地會帶來一些社會問題，且其影響則會因國家規模的狹小而被嚴重地放大。例如，在新加坡獨立建國之初，頻繁發生的種族騷亂問題甚至影響到新加坡的國家存續。為了增強國家的凝聚力，必須促進多元文化之間的和諧共處。由于新加坡是一個城市國家，多元種族共處于一個城市，多元文化也在同一個城市交流。促進多元文化之間的和諧共處也必然要求大都市政府治理機制做出回應。事實上，新加坡的文化因素也確實對大都市政府治理機制的形成和變遷產生了重要的影響。例如，人民協會作為新加坡的一個法定機構，促進多元種族和文化之間的和諧是它的一個宗旨。對此，李光耀曾經這樣解釋，“人協的宗旨，是要使謹慎和幾乎獨立自主的各社會和社區集團在超越種族、語言、宗教和文化隔閡的場合聚會在一起。”為了實現上述宗旨，人民協會通過社區活動中心和居民委員會等基層機構，組織文教、體育、休閑等多種活動，將不同的種族聯系起來，增進了解和互動，以打破原有種族之間的藩籬，促進多元種族和文化之間的共處，增強新加坡的凝聚力。再如，新加坡大都市的住房政策也可以看到文化因素的影響。新加坡獨立建國后實施的“居者有其屋”組屋政策，具有社會性和政治性雙重的政策目標，社會性目標是解決當時的“屋荒”問題，為公民提供基本的住房保障；政治性目標則是打破殖民地時期形成的各族群分割居住局面，形成和增強文化認同。為了實現上述政治性目標，新加坡政府決定打破原有的族群集中居住形態，建立各族群分散居住的社區布局，正如李光耀所說，“政府為打破原來的居住模式，我們按照人口比例以抽簽的形式把不同的族群家庭均衡地分布在一個單元，這樣做能夠使我們的社區更加社會化。”為此，1960年設立的建屋發展局制定了打破族群界限的組屋分配制定。按照住房制度規定，建屋局在銷售和分配組屋時，同一組屋和鄰區由不同比例的族群構成，以從空間和地理位置上消除種族隔閡，促進不同種族的社區融合。1962年，新加坡73%的家庭居住條件在“貧困線”以下，在此基礎上實現“居者有其屋”，無疑是一項龐大的系統工程，必然要求建立集中式的大都市政府治理機制，以保障政府能夠集中大量的資源進行組屋的建設和分配。也正是因為這一集中式的大都市政府治理機制，新加坡基本實現了“居者有其屋”的政策目標。

　　四、新加坡大都市政府治理機制運行實踐的啟示

　　新加坡大都市政府治理機制在運行實踐中取得了顯著的成績，積累了豐富的經驗，對于中國大都市政府治理機制的運行和創新具有重要的啟示價值。

　　(一)構建適合本土需要的大都市政府臺理機制。新加坡獨立建國以來，經歷了城市化的迅速推進帶來的諸多治理問題，并通過治理機制的建設和創新進行了成功的應對。從大都市政府治理機制運行的實踐可以看出，新加坡獨立建國之后并沒有照搬其他國家的城市治理機制，而是根據自身獨特的政治、地理、文化等因素構建和創新大都市政府治理機制。因此，適合本土需要是新加坡大都市政府治理機制成功運行的重要前提，也是一條重要的經驗。無論是治理主體的構成、公共服務的提供還是治理方式的選擇都是以適合新加坡特殊國情的需要為前提的。大都市是城市化發展到一定階段的產物。當前，隨著中國城市化的快速推進，一方面給大都市的發展帶來了重要的機遇，另一方面，也給大都市的治理帶來了新的問題，要求大都市政府治理機制的調整和創新。與新加坡相比，中國大都市治理面臨的情況更為復雜多樣，大都市政府治理機制的調整和創新更應該建立在適合中國國情和各個大都市具體情況的基礎之上。

　　(二)創設法定機構作為重要的治理主體。法定機構是新加坡大都市治理的重要主體，也是新加坡大都市政府治理機制運行的重要特色。法定機構既具有政府機構的權威性，又具有非政府組織的自主性和靈活性。相對于政府組織而言，法定機構能夠更為彈性地履行某些管理和服務職能。在新加坡政府集中式治理機制運行的實踐中，市場、社會組織和公民個人參與大都市治理受到了較為嚴格的政府規制，發揮的作用也較為有限。法定機構的創設彌補了大都市治理中政府的身份不適、能力有限和市場社會組織的參與不足，在大都市政府治理機制的運行實踐中發揮了重要的作用。盡管當前中國大都市政府治理越來越注重促進市場、社會乃至公民個人與政府的合作，但大都市政府治理機制的運行也仍然具有明顯的政府主導特征，市場、社會和公民個人的參與盡管受到鼓勵，但其參與程度仍然有限。在這種情況下，中國大都市政府治理機制的運行也可以借鑒新加坡的經驗，在治理主體的構成上積極創新，設立法定機構作為大都市治理的重要主體。在具體實踐中，法定機構可由某些國有企業、事業單位改制而成，或由政府新建，但不管是改制而成還是新建，都應該通過立法明確法定機構相應的法律地位，實現依法設立，獨立運行。法定機構雖然不屬于政府機構，在管理團隊組建和財務管理上自主負責，但承擔的仍然是具有公共性的管理和服務職能，需要接受政府的依法監管和公眾的日常監督。

　　(三)全面促進政府治理方式的信息化。新加坡大都市電子治理的績效位居國際大都市前列，信息化在大都市政府治理過程中的深度運用是新加坡大都市政府治理機制運行的一條重要經驗。新加坡信息化治理的優勢不僅體現為其信息化基礎設施之先進、信息化治理覆蓋內容之多和主動使用人群之廣，而且體現為信息化治理協同程度之高和服務人群之無差別化。相對于新加坡而言，盡管許多中國大都市也在重視并推進電子政務和信息化治理，不少大都市的信息化基礎設施建設也進行巨大的投入，但在信息化治理的效率和質量方面均還存在著不少的差距，其主要原因就在于中國大都市電子政務和信息化治理的推進往往只注重諸如基礎設施建設等某一個或幾個方面，而不是全面立體式地推進。新加坡大都市電子政務和信息化治理的啟示在于，推進電子政務和信息化治理不能只注重某一個或幾個方面，而應該從信息化規劃、基礎設施建設、實踐應用、流程重組、部門協同治理、服務無差別化提供等各個方面全面進行，合力推進。

　　（作者單位：華東政法大學政治學與公共管理學院）