奧巴馬政府對外網絡干涉政策評析
來源:現代國際關系雜志 更新時間:2014-06-16

  “斯諾登事件”以及“棱鏡計劃”(PRISM)的曝光使奧巴馬政府在全球范圍的網絡行為備受矚目,也讓各國政府和民眾意識到美國不再僅僅將網絡視為維系信息優勢的媒介平臺,而是已將網絡行動的觸角滲透到他國內部。美對外網絡干涉政策及其動因是什么?如何進行網絡干涉?其實質與影響如何?本文擬對這些問題進行梳理與探討。

  一、美國網絡干涉政策及其動因

  所謂網絡干涉,是指利用與網絡有關的手段或行動干涉其他國家的政治事務、輿論導向和意識形態。奧巴馬上臺后,除了重視網絡安全和網絡反恐之外,還將網絡的功能加以拓展,將之作為對外政策的新工具,并試圖利用網絡干涉他國,從而實現美國的戰略目標。正如麥克阿瑟基金會、微軟公司和美國國家研究委員會支持的一項研究所指出的,“以網絡攻擊為基礎的行動可以被用來影響選舉,煽動政治派別之間的沖突,騷擾不喜歡的領導人或者實體,或者轉移金錢”。①為了推行網絡干涉政策,奧巴馬將網絡問題提升到前所未有的戰略高度,從制度層面將其重要地位確定下來。2009年5月,奧巴馬在白宮設立“網絡安全辦公室”,任命“網絡安全協調員”,直接對總統負責。同年6月23日,美國國防部宣布正式成立網絡戰司令部,協調軍隊內部各部門和機構的網絡戰行動,進行統一管理,保護美國網絡安全,并整合提升對別國進行網絡攻擊的能力。該司令部于2010年5月正式啟動運行,并計劃在2030年完成網絡戰部隊的組建。

  在奧巴馬政府網絡干涉政策形成過程中,時任國務卿希拉里扮演了重要角色。她的多次演講清晰地反映了基于“網絡自由”的干涉思維。2009年11月3日,希拉里出席在摩洛哥舉行的“未來論壇”并發表關于“公民社會2.0”演講,提出美國要幫助世界各地的草根組織提高利用網絡等電子技術的能力,以更有效地表達訴求、相互聯絡并鞏固組織,具體舉措包括幫助它們建立網站和博客,發動短信攻勢,建立網上社區,以及教會它們如何利用社交網絡策劃運動。②2010年1月21日,希拉里在華盛頓新聞博物館發表演講,闡述關于“網絡自由”的主張,并將推廣網絡自由的外交行動稱為“21世紀治國方略”。她以帶有冷戰色彩的語氣指責一些國家控制互聯網自由的行為是在修筑虛擬世界的“柏林墻”。摩爾多瓦和伊朗的局勢讓她更加堅信網絡干涉的作用。她表示,在這兩個國家的網絡動員促使網民對選舉結果表達抗議,促進了民主進程,美國政府將為那些受到審查的人提供資金、技術和培訓幫助,讓他們安全上網。③2011年2月15日,希拉里在喬治·華盛頓大學發表演講,將言論、集會和結社自由并稱為“連接的自由”,公開指責別國國內的網絡政治,比如批評緬甸政府限制獨立新聞網站、批評伊朗政府封鎖反對派網站。她提出,那些利用審查和技術過濾、限制網絡自由的政府要么會坍塌,要么會為網絡鎮壓付出代價;美國的駐外使館和使團已成為在當地推動網絡自由的重要力量;美國政府將投入2000萬美元用于支持技術人員和網絡活躍分子,以讓他們對抗當地政府的網絡管制。④

  盡管出于道德和國家形象的考慮,美國政府沒有將對外網絡干涉政策明確寫入戰略規劃和政府報告,但在已有相關政府文件中依然可見端倪。事實上,網絡干涉已成為美國網絡外交一條隱藏的主線。2010年《美國國家安全戰略報告》指出,互聯網、無線網絡、移動智能手機等新技術的出現為促進民主和人權提供了新機遇。⑤2011年5月16日,由奧巴馬親自作序的《網絡空間國際戰略》出臺。這份戰略報告提出:許多國家限制信息自由流動,或者利用互聯網鎮壓異見者或抗議活動,美國政府將與相關組織合作,保護互聯網的自由和開放性;美國政府將推動全球各國公民通過互聯網自由表達言論,監督選舉,組織社會運動或者政治運動,并使一些國家的互聯網企業免受當局的行政干預,確保那些持異見的公民社會活動者、記者和人權倡議者自由使用互聯網。⑥2011年5月19日,奧巴馬發表關于美國對中東和北非政策的講話,提出美國致力于在中東和北非推動民主過渡和政治變革,這一地區的青年人通過手機和社交網絡組織起來,政府的鎮壓不再有效,專制暴政必然倒臺;政府的合法性取決于公民的知情權,美國政府必須支持互聯網的自由開放,保護記者和博客作者的話語權。⑦2011年7月14日,美國國防部發布《國防部網絡空間行動戰略》,提出“國防部的國際行動將支持美國的《網絡空間國際戰略》以及美國總統在基本自由、隱私和信息自由流動方面的承諾”。⑧

  奧巴馬第二任期以來,美國政府希望將網絡力量再次整合改進,以服務于美國的外交目標。新任國務卿克里啟用奧巴馬上任之初的網絡競選精英以及白宮電子技術革新方面的人才,以讓美國政府能夠影響外國公眾。⑨2013年12月3日,美國與愛沙尼亞簽署關于網絡伙伴關系的聲明,提出兩國在網絡安全與網絡自由方面開展合作,愛沙尼亞作為“自由在線聯盟”(Freedom Online Coalition)的現任主席國,將與美國一起推廣網絡自由。⑩

  奧巴馬政府之所以將對網絡的運用拓展到對外干涉層面,主要緣于以下幾方面因素。首先,小布什時期的反恐戰爭給奧巴馬政府遺留了沉重的財政負擔,而互聯網提供了一種成本低廉的干涉他國和改造他國的新手段。其次,美國政府長期信奉自由主義價值觀,相信信息自由化時代的互聯網能夠促成政治上的民主化和自由化,相信全球化時代的網絡連接能使威權體制轉向所謂的終結型(end-state)多元政治國家。(11)第三,美國在全球互聯網體系中的主導地位為其實施對外網絡干涉提供了條件。美國擁有網絡空間的絕對技術優勢和話語壟斷,而且美國擁有眾多全球性的網絡公司,政府可以與它們開展合作。曾經擔任美國國務院政策規劃司司長的國際關系學者安尼-瑪麗·斯勞特(Anne-Marie Slaughter)認為,在21世紀,美國在網絡領域擁有超群的實力,這能夠重振美國的權力,重塑其全球目標。(12)第四,互聯網在全球范圍日益普及,網絡化的生活方式深入人心,基于網絡平臺的政治滲透很容易發揮作用,尤其對于容易被激進觀點和情緒誘導的青年人來說更是如此。西亞北非國家的政局動蕩證明了這一點。最后,社交網站等網絡新媒體的出現使公民個體以及非政府和次政府實體都成為信息的發布者和傳播者,局部事件可以瞬間演變成影響外交進程的重大事件。正如約瑟夫·奈(Joseph Nye)所指出的,在外交政策制定過程中,應當重視互聯網平臺對個人、非政府組織以及軟實力作用的強化,因為政府所面臨的競爭并不完全來自其他國家的政府,而是來自新媒體、公司、非政府組織、政府間國際組織和科學共同體網絡。(13)

  二、美國實施對外網絡干涉政策的手段

  奧巴馬政府的網絡干涉政策主要由國務院和國防部負責實施。另外,通過開展全民網絡外交,大批美國官員、學者和公民社會組織參與到美國政府領導下的價值觀網絡推廣和意識形態滲透行動之中,外交、軍事、傳媒和法律等手段都被充分整合利用,從而形成了從宏觀到微觀的多層次、多渠道網絡干涉手段。第一,通過“公共外交”、“網絡水軍”、“病毒式視頻”或傳播謠言等方式擾亂輿論,干涉對象國的政治穩定,顛覆其政權。截至2013年8月,美國國務院已經擁有超過300個Twitter賬戶、400多個Facebook主頁和180個YouTube頻道。(14)目前整個國務院的網絡公共外交團隊由150名國務院雇員和900名海外專家組成,形成了政府與民眾接觸的龐大平臺。(15)2011年3月17日,英國《衛報》曾揭露美國軍方正在研制能操縱社交網絡的軟件,構建“網絡水軍”,一名美國軍人可以在全球范圍內擁有10個“馬甲”,以各種虛假身份出現在網絡上,影響網上對話,在其他國家的網站上對抗極端勢力的言論和宣傳,創造更加“親美”的網絡輿論。(16)美國國務院對“病毒式視頻”非常重視,通過某種視頻在Youtube等網站上以極快速度傳播,發揮政治影響力。(17)利用這些平臺、軟件和傳播介質,美國政府在網絡上制造和傳播謠言,直接威脅別國的政權穩定,如在伊朗政局動蕩中,美國的網絡干涉就發揮了直接的推動作用。

  第二,培植美國政府代言人,按照美國意志塑造網上輿論導向和議程設置,進而發揮組織動員的作用。美國國務院設立了一個“穆斯林共同體特別代表”的職位,將其作為美國國務院的網絡代言人和美國價值觀的化身,其職責就是接觸穆斯林世界的網絡。國務院一項網絡工作就是說服更多的穆斯林網絡活躍分子支持國務院這一特別代表,使特別代表獲得大量追隨者。(18)將“特別代表”推向前臺并將其打造成具有特殊影響力的網絡明星之后,特別代表所關注的議題就更容易成為網絡空間的熱門話題,從而在社交網絡中發揮塑造網絡輿論的作用,同時在需要時可以動員其追隨者共同開展行動。

  第三,通過非政府組織和基金會,培訓網絡力量,拉攏“意見領袖”,推動對象國反政府街頭革命的發生。2013年1月,法國出版的一份研究報告表明,美國通過美國國際開發署、國家民主基金會、國際共和學院、全國國際事務民主研究會、自由之家和開放社會學院等非政府組織和基金會推動“阿拉伯之春”的發生,這些組織通過培訓網絡高手,形成“網絡阿拉伯聯盟”,向阿拉伯國家進行民主滲透,介入阿拉伯國家的街頭革命。例如,這些組織培養埃及網絡高手,并且教會他們掌握非暴力街頭斗爭的手段和策略。(19)在社交網絡運用方面,美國國務院官員在2013年1月的一次演講中公開承認,國務院“中東伙伴計劃”(MEPI)已幫助培訓了1500名非政府組織工作人員和活躍分子。(20)美國務院的網絡觸角不僅僅限于中東地區,國務院官員還在各種社交網絡上尋找那些可能開展合作的“意見領袖”,在直接接觸這些“意見領袖”并說服其為美國政府服務之后,向他們提供各種形式的支持,并在關鍵節點向他們發號施令,引導其共同發力,最終將網上運動轉化為線下聲勢浩大的反政府游行示威活動。

  第四,借助美國網絡公司在硬件軟件方面的優勢地位,干涉對象國的網絡主權,甚至侵犯對象國國民的隱私。美國國務院曾組織Twitter等多家網絡公司負責人以促進信息基礎設施建設為名到伊拉克考察,實際目的是大力在伊拉克推廣Twitter。2013年初,美國駐的黎波里大使館與微軟等公司簽訂備忘錄,啟動“利比亞全民網絡”項目,在的黎波里公共場所和學校建立無線網絡。(21)“斯諾登事件”使“棱鏡”項目進入公眾視野,谷歌、雅虎、微軟和Facebook等網站的服務器成為美國政府獲取信息的重要途徑,美國政府借此進行全球范圍的監控活動。被斯諾登揭開內幕的“X關鍵得分”(X key score)計劃,更是通過在全球的150個站點和700臺服務器展開全球性網絡監控,嚴重干涉別國主權,威脅別國的信息安全,使各國公民的網絡隱私受到侵犯。

  第五,向對象國反政府組織提供技術支持,使其突破網絡管制、逃避網絡審查和網絡過濾向政府發起網絡攻勢。2013年5月7~8日,敘利亞國內互聯網發生斷網事故,反政府分子卻并未受到影響,美國政府提供的先進網絡通信技術讓他們得以正常開展軍事行動。(22)美國國務院在伊朗、敘利亞和利比亞建立了秘密的無線網,使這些國家的持異見者能突破政府的網絡封鎖。(23)2013年美國廣播理事會下屬的反網絡審查處(IAC)獲得910萬美元的財政預算支持,用于幫助其他國家的異見者繞過政府的審查和監督,比如幫助開發突破政府信息管控的安卓軟件,以及在古巴建立基于短信的社交網絡等。(24)

  第六,利用有關網絡問題的美國國內法干涉對象國內政。美國政府慣用的干涉手段就是將別國事務納入本國立法進程,為其干涉行動披上“合法性”和“正當性”外衣,在網絡干涉問題上也是如此。“伊朗受害者審查法案”中的一項措施就是由美國財政部支持設立總額達2千萬美元的基金,由美國務院負責管理運作,用于支持伊朗人在互聯網和其他電子媒介的言論自由和集會自由,具體方法包括開發社交網站的波斯語版本,采取措施應對伊朗政府控制網絡以及干擾手機網絡或短信系統的行為,促進美國人和伊朗人之間的網上交流,等等。(25)

  第七,以“網絡自由”為名,詆毀對象國的國際形象,指責和干涉對象國的網絡管理活動。包括美國在內的大部分國家都對網絡實行管控,但美國卻不斷在網絡管控問題上向其他國家發難。2012年11月,美國政府以限制互聯網使用為由,對伊朗通信部部長和一些軟件公司實施制裁,致使這些軟件公司及其負責人因為監控網上信息和阻止用戶使用Facebook和Youtube而遭到制裁。(26)2013年8月,美國政府聯合谷歌和Facebook指責越南政府7月頒布的第72號法令禁止在網絡上散布反政府和威脅國家安全的言論。在該法令起草階段,美國駐河內大使館的官員就與互聯網公司一起向越南政府施壓,迫使越南政府放棄了一些更加嚴厲的措施。(27)2013年8月26日,美國政府還聯合其他國家以“自由在線聯盟”名義就第72號令問題向越南政府施壓,指責越南政府違反人權領域的國際公約,破壞基本網絡自由。(28)美國政府這種行為除了意在強制其他國家按其要求進行“改造”之外,也是試圖在全球范圍內扮演一種“道德審判官”的角色,在國際輿論中炒作某些事件,抹黑別國的國際形象,打亂別國網絡和信息管理的正常日程,將自身打造成網絡事務中值得模仿的所謂“范例”。

  三、美國網絡干涉政策的實質及影響

  美國網絡干涉政策的實質主要體現在以下幾個方面。第一,維持網絡空間霸權。美國控制著全球互聯網的主根服務器和信息流節點,掌握全球互聯網管理規則的主導權,擁有無可匹敵的網絡傳媒實力。但是奧巴馬政府并未滿足于這些優勢,而是通過網絡干涉在網絡的外交運用方面贏得先機和壟斷權,將網絡干涉從點到面逐漸鋪開,形成宏大的全球網絡控制體系,鞏固美國網絡霸權。第二,主導全球網絡的意識形態和價值觀,進一步推廣美國的普世價值。通過網絡干涉,美國政府將具體的公民個體作為對象,進行價值觀滲透和灌輸,培養親美傾向,提升美國的軟實力和國際聲望。第三,推動所謂民主化進程,改造或顛覆他國政權,觸發“顏色革命”。對于美國政府來說,“阿拉伯之春”是一場受計算機影響的后冷戰時代的無形戰爭。(29)有學者直截了當地指出,美國政府在網絡問題上大做文章,導致其他國家更加堅信“網絡自由”是美國為執行帝國主義政策而植入的一個“木馬”,“網絡自由”更像是通過網絡空間渠道推翻別國政權。(30)

  美國的對外網絡干涉政策引發了一系列后果,影響著網絡空間的未來發展和各國網絡政策。首先,美國政府為了自身戰略利益,通過網絡隨意干涉他國事務,使網絡世界變得更加混亂;美刻意擾亂他國網絡輿論和制造政治動蕩的政策和行為使地區穩定受到更大挑戰。一些國家和非政府組織可能模仿美國,從而使網絡空間可能面臨更嚴重的失序。其次,美國的網絡干涉政策更加暴露了美國在網絡問題上的“雙重標準”,加劇網絡空間的不公平現象。美國對敵對國家和盟國持完全不同的雙重標準,所謂的“網絡自由”無法實現。(31)奧巴馬政府一方面要求其他國家網絡透明,另一方面卻全力查處維基解密事件。美國這種做法遭到諸多批評。(32)第三,美國的網絡干涉政策嚴重侵犯他國主權和公民隱私,引發國際爭端。美國不再占據網絡領域的“道德高地”,世界各國意識到所謂的“網絡自由”只不過是美國實現狹隘國家利益的借口。作為盟友的德國和法國,對美國的網絡監控行為深為不滿,法國甚至威脅要暫停歐美自由貿易協定談判。在一些美國人看來,“斯諾登事件”讓他們認識到政府以反恐為由進行的無限制監控侵犯了公民言論、集會和宗教自由。(33)其他國家更加警惕美國的所謂“網絡自由”觀念,并采取措施開發國內社交媒體資源,以取代美國網絡媒介。最后,美國的網絡干涉激化了國家間在網絡信息領域的矛盾,導致“網權力”的爭奪更加白熱化,也直接引發了世界范圍的網絡軍備競賽,使全球網絡治理面臨更大的挑戰。

  注釋:

  ①William A. Owens, Kenneth W. Dam, and Herbert S. Lin, eds., Technology, Policy, Law, and Ethics Regarding U. S. Acquisition and Use of Cyberattack Capabilities, Washington, D. C.: The National Academies Press, 2009, p. 21.

  ②“Secretary Clinton Announces Civil Society 2.0 Initiative to Build Capacity of Grassroots Organizations”, November 3, 2009, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2009/nov/131234.htm.(上網時間:2013年10月2日)

  ③Hillary Clinton, “Remarks on Internet Freedom”, January 21, 2010, http://www.state.gov/secretary/rm/2010/01/135519.htm.(上網時間:2013年8月12日)

  ④Hillary Clinton, “Internet Rights and Wrongs: Choices & Challenges in a Networked World”, February 15, 2011, http://www.state.gov/secretary/rm/2011/02/156619.htm.(上網時間:2013年9月20日)

  ⑤“National Security Strategy”, May 2010, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf.(上網時間:2013年10月10日)

  ⑥“International Strategy for Cyberspace: Prosperity, Security, and Openness in a Networked World”, May 2011, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/international_strategy_for_cyberspace.pdf.(上網時間:2013年10月2日)

  ⑦“Obama's Speech on U. S. Policies it Middle East and North Africa”, May 19, 2011, http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2011/05/20110519124857su0.5616201.html#axzz2mBYdfkup.(上網時間:2013年10月2日)

  ⑧“Department of Defense Strategy for Operating in Cyberspace”, July 2011, http://www.defense.gov/news/d20110714cyber.pdf.(上網時間:2013年10月9日)

  ⑨Philip Rucker, “Obama's Officials to Revamp Digital Diplomacy at State Department”, September 19, 2013, http://articles.washingtonpost.com/2013-09-19/politics/42215028_1_diplomacy-maconphillips-radio-show.(上網時間:2013年10月10日)

  ⑩“The United States and Estonia: Partners in Cyber Security and Internet Freedom”, December 3, 2013, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2013/218234.htm.(上網時間:2013年10月9日)

  (11)Thomas P. M. Barnett, “In Globalized World, Time Is on America's Side”, World Politics Review, April 23, 2012.

  (12)Anne-Marie Slaughter, “America's Edge: Power in the Networked Century”, Foreign Affairs, January/February 2009, Vol. 88, Issue 1, p. 113.

  (13)Joseph S. Nye, Jr., “The Information Revolution and American Soft Power”, Asia-Pacific Review, Vol. 9, No. 1, 2002, pp. 68-69.

  (14)“Diplomacy in the Digital Age: How Twitter, Facebook have Changed Statecraft”, August 29, 2013, http://www.scmp.com/lifestyle/technology/article/1066424/diplomacy-digital-age-how-twitter-facebook-have-changed.(上網時間2013年10月10日)

  (15)Elena Chernenko, “Digital Diplomacy: Threat or Opportunity?” March 14, 2013, http://rbth.ru/international/2013/03/14/digital_diplomacy_threat_or_opportunity_23865.html.(上網時間:2013年10月10日)

  (16)Nick Fielding and Ian Cobain, “Revealed: US Spy Operation that Manipulates Social Media”, The Guardian, March 17, 2011.

  (17)Jesse Lichtenstein, “Digital Diplomacy”, New York Times Magazine, July 18, 2010, pp. 26-27.

  (18)Jesse Lichtenstein, “Digital Diplomacy”, New York Times Magazine, July 18, 2010, p. 29.

  (19)“美國是‘阿拉伯之春’的背后推手”,《光明日報》,2013年1月10日。

  (20)Tara Sonenshine, “Public Diplomacy in a Changing Middle East”, January 16, 2013, http://www.state.gov/r/remarks/2013/202945.htm.(上網時間:2013年10月15日)

  (21)“'Internet for All-Libya' to be Launched Soon”, March 1, 2013, http://www.tripolipost.com/articledetail.asp?c=1&i=9706.(上網時間:2013年10月15日)

  (22)“Internet Down in Syria: Who Did It?” http://www.examiner.com/article/internet-down-syria-who-did-it.(上網時間:2013年10月10日)

  (23)James Glanz and John Markoff, “US Funds Secret 'Internet in a Suitcase' for Dissidents”, New York Times, June 13, 2011.

  (24)Patricia Moloney Figliola, “Promoting Global Internet Freedom: Policy and Technology”, October 22, 2013, www.fpc.state.gov/documents/organization/166789.pdf.(上網時間:2013年10月15日)

  (25)“Victims of Iranian Censorship Act”, http://mountainrunner.us/files/congress/VOICE_Act_FY2010.pdf.(上網時間:2013年10月9日)

  (26)“US Sanctions Iran over Internet, Media Censorship”, November 10, 2012, http://www.thenews.com.pk/Todays-News-1-142151-US-sanctions-Iran-over-Internet-media-censorship.(上網時間:2013年10月15日)

  (27)Chris Brummitt, “US Criticizes Vietnam New Internet Control Decree”, August 6, 2013, http://bigstory.ap.org/article/us-criticizes-vietnam-new-internet-control-decree.(上網時間:2013年10月10日)

  (28)Marie Harf, “Freedom Online Coalition Joint Statement on the Socialist Republic of Vietnam's Decree 72”, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2013/08/213505.htm.(上網時間:2013年10月15日)

  (29)Sascha Meinrath and Marvin Ammori, “Internet Freedom and the Role of an Informed Citizenry at the Dawn of the Information Age”, Emory International Law Review, 2012, Vol. 26, Issue 2, pp. 924-929.

  (30)Evgeny Morozov, “Freedom.gov”, Foreign Policy, January/February 2011, Issue 184, pp. 34-35.

  (31)Clay Shirky, “Netizens Unite”, Foreign Policy, March/April 2011, Issue 185, pp. 15-16.

  (32)Eric R. Sterner, “The Folly of Internet Freedom”, The New Atlantis, Summer 2011, Vol. 32, pp. 138-139.

  (33)Rogette Nicole Harris, “Hero or Traitor, Snowden Makes Us Think about Privacy vs. Security”, August 23, 2013, http://www.pennlive.com/opinion/index.ssf/2013/08/hero_or_traitor_snowden_makes_us_think_about_privacy_vs_security_rogette_harris.html.(上網時間:2013年9月10日)



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