FEA促美國電子政府轉型
來源:echinagov 更新時間:2012-04-13
FEA具有很多鮮明的特點,表明美國聯邦政府的電子政府政策正在發生重大的轉變,由原先的注重具體項目、業務與資金配給的特別管理,轉變為通過引入績效管理、制定業務規范、明確技術標準而將電子政務納入制度化運
行軌道的例行管理。
美國是最早實施電子政務的國家,也是最早面對與之相關的各種問題的國家。長期以來,重復建設、信息孤島、效益低下等問題一直苦惱著美國政府信息化建設。為此,美國政府一直在尋求破解之道。
 
  2002年,預算管理辦公室(OMB)根據"聯邦政府組織架構框架"的基本精神,提出了"聯邦政府組織架構"(Federal Enterprise Architecture,FEA),并為此成立了"FEA項目管理辦公室(FEAPMO)"。FEA的目的是將整個聯邦政府的所有機構的錯綜復雜的關系當作一個大型的組織系統,根據信息化和電子政務的基本規律,大膽地規劃網絡環境下的全新的聯邦政府行政管理體系。
 
  FEA正在成為聯邦政府行政管理的日常工作內容與操作工具。實際上,FEA已經用于美國聯邦政府2006和2007財政年度的預算編制。FEA表明美國聯邦政府的電子政務政策發生了重大的轉變,由原先的注重具體項目、業務與資金配給的特別管理轉向通過引入績效管理、制定業務規范、明確技術標準而將電子政務納入制度化運行軌道的例行管理。這表明,美國的電子政務正在趨于成熟,其思路與方法很值得我們學習和借鑒。
 
  FEA的5大參考模型
 
   FEA是一種基于業務與績效的、用于某級政府的跨部門的績效改進框架,它為OMB和聯邦政府各機構提供了描述、分析聯邦政府架構及其提高服務于民的能力的新方式,其目的就是確認那些能夠簡化流程、共用聯邦IT投資及整合政府機構之間和聯邦政府的業務線之內的工作的機會。FEA由5個參考模型組成[1],它們共同提供了聯邦政府的業務、績效與技術的通用定義和架構。如果政府機構要建立理想的組織架構,這些參考模型將可以作為系統分析政府的業務流程、服務能力、組織構件與所用技術的基礎。這些模型可專門用于幫助跨部門分析發現政府的重復投資與能力差距、尋找聯邦機構內部與聯邦機構之間的協作機會。
 
  1.績效參考模型(FEA-PRM)
 
   PRM是為整個聯邦政府提供一般結果與產出指標的績效測評框架。它為政府機構提供了一種對照理想的FEA并縮短現實與理想之間差距的方法,與此同時,它也能夠讓政府機構從戰略高度更好地管理政府業務。PRM提供了政府機構用于實現其業務規劃目標的通用的績效結果與方法的集合。其模型解釋了內部業務構件配置與業務成績和以顧客為中心的結果之間的聯系。最重要的是,它能夠幫助政府機構根據那些使規劃或組織結構有效地發揮作用的參照因素來做出資源配置的決策。
 
  PRM還可用于OMB整合與實施計劃評估比較工具(PART)和通用指標。通過定義服務領域、服務類型與服務構件的結果與產出,PRM能夠為聯邦政府提供衡量跨部門的行動計劃的各服務構件的效率所必須的工具。
 
   2. 業務參考模型(FEA-BRM)
 
   BRM是描述聯邦政府機構所實施的但與具體的政府機構無關的業務框架,它構成FEA的基礎內容。該模型描述了聯邦政府內部運行與對外向公民提供服務的業務流程,而這些業務流程與聯邦政府的某個具體的委、辦、局沒有關系。因此,由于它拋開了政府部門的狹隘觀念,它能夠有效地促進政府各機構之間的協作。
 
   BRM有兩個版本。由于將業務流程與政府部門分開、增加了"服務提供方式"層以及與"預算功能說明"緊密配套,因此第二版與第一版相比存在著顯著差異,該版現在正用于支持2005年聯邦政府財政預算形成過程。BRM包含四個業務區,39條(內外)業務線和153項子功能。
 
   3.服務構件參考模型(FEA-SRM)
 
   所謂構件就是一項可以自我控制的、事先已經進行功能設定的業務過程或服務,其功能可以通過業務或技術界面加以體現。SRM是一種業務驅動的功能架構,它根據業務目標改進方式而對服務架構進行分類。SRM基于橫向的業務領域,與具體的部門業務職能無關,因此,它能夠為實現業務重用、提高業務功能、優化業務構件及業務服務種類提供基礎杠桿。
 
   4.數據參考模型(FEA-DRM)
 
   DRM用來描述那些支持項目計劃與業務流運行過程的數據與信息,描述那些發生在聯邦政府與其各類客戶、選民和業務伙伴之間的信息交換與相互作用的類型。它將政府信息劃分為與BRM子功能相對應的通用內容區域,并將這些內容區域分解為更為詳細的功能模塊,特別是許多業務過程都通用的數據構件。DRM按照大家都容易接受的方式對聯邦信息加以分類,因而比較容易確定那些重復建設的數據資源,并由此實現政府機構之間的信息共享。一個通用的數據分類模型有助于實現與政府業務過程的無縫隙連接,無論這些業務過程是發生在聯邦政府內部的政府機構之間還是發生在政府與其利益相關者之間的信息交換。
 
   DRM基于逐個的業務流程而不是基于單個部門的種種努力,這就使得人們能夠認清與關注關鍵的業務改進區域,獲得清晰地界定且可以測量的結果。聯邦組織架構項目管理辦公室將監督DRM方面的重點變化,以保證所有的適合整合的業務都能被發現。此外,它們還有助于鑒別那些支持業務流程或子功能的、可以重用的數據構件。這些數據構件的特征建立在FEA技術參考模型的基礎之上,也與特定的業務構件相一致。
 
   SRM和其他的FEA參考模型提供了聯邦政府的業務、績效和技術的定義與架構。如果政府機構要建立其理想的組織架構,它們可以作為改進現有的業務流程、提高業務能力、優化服務構件技術與數據模型的基礎。
 
   5.技術參考模型(FEA-TRM)
 
   TRM是一種分級的技術架構,用于描述傳輸服務構件與提高服務性能的技術支持方式。它規定了一套技術要素,用以采用與實施基于構件的參考模型以及確定聯邦政府的工作項目(如FirstGov、Pay.Gov 以及24個總統優先的電子政務計劃)所采用的成熟的技術與工具。
 
   6.FEA中的其他方法
 
   值得注意的是,美國政府在進行電子政務的頂層設計時,除了應用上述方法外,還很注意應用其他的相關方法。在遴選跨部門的通用業務時,采用了IBM公司已經應用多年并為IT產業界所熟悉的BSP法,即業務系統規劃法(Business System Planning),應用該方法建立"過程或業務/機構矩陣"(如表1),并通過考慮其他因素與方法從中發現具有更高價值的業務類型。例如,FEAPMO曾對"為民服務項目"建立了"過程或業務/機構矩陣",對各政府機構的業務運行情況進行了分析,得到如表1的分析結果,再在此基礎上結合有關因素確定優先建設項目。
 
   表  過程或業務/機構矩陣
 
機構1
機構2
機構3
……
 
業務1
子業務1
*
 
*
……
子業務2
 
*
*
……
子業務3
*
*
 
……
業務2
子業務1
 
*
*
……
子業務2
*
 
 
……
業務3
子業務1
*
 
*
……
子業務2
 
*
 
……
子業務3
*
*
*
……
……
……
……
……
……
……
        
                                      注:表格中的"*"表示該機構有該業務內容。
 
   FEA的基本特點
 
   1.業務規劃是核心。在FEA模型體系中,業務參考模型是其基礎,決定后面的服務構件參考模型(SRM)、數據參考模型(DRM)、技術參考模型(TRM),以及績效參考模型的具體評估內容。
 
  2.注重流程整合,淡化部門概念,強調業務協調和統一。FEA不是部門概念,它是大政府的概念。實際上,隨著發展水平的提高 ,在信息化環境下,傳統的部門割裂的做法是難以取得更好的績效的,必須對流程進行整合。就FEA而言,流程整合的原則除了表現在業務規劃方面外,也同樣體現在數據參考模型、服務構件參考模型以及績效參考模型中。特別績效參考模型,通過定義服務領域、服務類型與服務構件的結果與產出,該模型能夠為聯邦政府提供衡量跨部門的行動計劃的各服務構件的效率所必須的工具。
 
   3.系統關聯性是其價值所在。在傳統環境或是信息化的發展初期,業務本身就包含了績效考核、數據管理以及技術實施方案等諸多內容,但是相互之間卻缺乏科學合理的邏輯關系。然而,在FEA中,業務過程與績效管理、數據中心、技術實現條件是相互分離的,不再糾纏在一起;與此同時,它們之間又通過服務構件相連接,構成一個相互關聯、密不可分的系統。
 
   4.應用信息管理系統的理論思路與技術方法。不僅是在構建網絡架構時采用信息系統方法,在對業務整合的過程中,同樣應用科學合理的方法對其進行分離、梳理。例如,BRM對業務區、業務線和子功能的劃分,SRM對服務域、服務類型和服務構件的劃分,應用BSP方法遴選聯邦政府的共性業務內容與數據庫建設項目等。


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