美國電子政府的立法狀況及其對我國的啟示
來源:北京工商大學學報 更新時間:2012-04-14

作者:龍生平

 摘要:考察美國電子政府的立法行為,總結其電子政務立法的特點與規律,并提出對我國的借鑒意義。在簡述了美國電子政府發展的歷史進程與現狀之后,詳細討論了美國的電子政府立法行為,對不同領域的政策進行了梳理,并從中歸納總結出三條特征,即:立法的漸進性,新型信息技術的導向性,政策行為與機構設置的關聯性。隨后,提出了我國在電子政務立法方面借鑒美國經驗的幾點原則:首先,我國的電子政務立法應符合我國的政治機構框架以及治理理念:其次,應在技術方面具有適當的前瞻性;同時,電子政務立法還需要整合各方利益,實現協調發展。

  關鍵詞:電子政府;電子政務;立法

  隨著網絡信息技術的日益發展與個人電子計算機的普及,電子政務(electronic government,或者e-gov)作為一項新興的治理方式,得到了各國公共部門的廣泛關注。毋庸置疑,廣泛的使用先進的信息與網絡技術,能夠提高政府部門的工作效率,增進政府的透明度,促進政府與公眾以及政府部門之間的協調互動與協作,有利于提高政府部門的績效水平,從而更好的提供公共服務與公共產品。但是,一些學者也擔憂電子政務的出現與發展會帶來一系列的問題,亟待政府部門加以重視和解決。首先,電子政務應用的結果可能會導致負面效果,例如信息不安全、計算機犯罪等。其次,部署電子政務的過程也會有負面效果產生,例如重復建設、共享程度低、標準不統一等。面對這樣的現實,學者們和實踐者們都認為,加強電子政務立法工作是推動電子政務發展的基礎。本文通過考察美國電子政務發展與立法的現狀,分析其立法特點,試圖為我國電子政務的立法進程提出政策建議。  

  一、美國電子政府發展歷程與現狀   

  美國政府對信息技術非常重視。網絡技術一經問世,就立刻被幾大重要的美國聯邦部門作為科學研究的輔助手段加以運用。從20世紀90年代開始,在計算機技術普及之后,電子計算機才開始被真正運用于政府部門的日常工作中。經過二十余年的發展,電子政府如今在美國已經日趨成熟與穩定,成為政府日常運作,實現政府與公民互動,以及政府各部門間溝通合作的平臺。美國的電子政府政策發展可以以不同總統的基本理念為標準劃分為三個階段。  

  (一)克林頓政府時期——電子政府起步與建設時期

  電子政府的理念成形于克林頓政府時期。上任不久,克林頓便進行了“重塑政府”的運動,對政府進行“企業化”的根本性改革,力圖把一個官僚行政型政府轉變為一個高效、節約、以任務和顧客為導向的政府。這成為了美國電子政務發展的政治基礎與方向。隨后,克林頓政府設立了由副總統戈爾領導的國家績效評估委員會(Clin—ton—Gore National Performance Review,NPR),提出了《運用信息技術改造政府》(Reengineerinthrough Information Technology)的工作報告,明確提出對信息技術的運用。這是美國第一次在官方文件中正式強調要將政府管理工作與信息技術相結合。自此,電子政務成為美國政府改革的一個重要方向。1997年,由NPR與政府信息技術服務局(Government Information Technology ServicesBoard)聯合發布的報告第一次使用了電子政府這個概念。

  在克林頓當政期間,大約30余個美國聯邦政府運用IT與網絡技術設立了網上虛擬的辦事機構。同時,firstgov.gov美國政府網站的門戶站點也應運而生。它整合了美國所有電子政府的資源,至今仍是現存最大的網頁存儲器之一。  

  (二)布什政府時期——以安全為關注點的電子政府成熟期

  布什在2001年入主白宮后,由于聯邦預算壓力以及“9·11”后對安全與公民隱私權的重新考量,美國的電子政府建設經歷了一個短暫的停滯期。但建設電子政府進而推動IT業的整體發展很快成為了9·11后美國政府刺激經濟復蘇的政策手段之一。布什政府在2002年發布了《電子政府法案》(E—Government Act),目的在于“確保對聯邦各機構信息技術活動的有力領導,確保信息安全標準,設定綜合性的電子政府框架,確保互聯網和計算機資源廣泛用于公共服務的提供”。這使美國電子政府真正地走上了正軌。該法案在管理與預算辦公室(Office of Manage-ment and Budget,OMB)之下設立了一個新的機構,電子政府辦公室,負責對電子政府工作的管理,并對跨部門的電子政府項目進行溝通與統籌。同時,聯邦政府還進一步加大了對電子政府的投資力度,設立了電子政府專項基金,以推動IT技術在公共部門的運用。

  在布什政府的努力之下,美國電子政府的發展逐漸步入成熟期。特別是在網絡2.0技術成熟之后,電子政府的優勢更是被極大地發揮了出來。它成了政府部門與公民互動的平臺。通過電子政務,政府不但提高了工作效率與公共服務的質量,同時還極大地促進了公民的政治參與。

  在這一階段,反恐與國家安全成為聯邦政府的政策核心。電子政務的發展也圍繞著“安全”這個要素展開。通過對實際的電子政務領域的全景式考察,Dawes將美國的電子政務分為六大主題:安全,隱私,企業化IT管理,公民政治參與,協作與信息共享,以及數據的管理使用與存儲。而在這六大領域中,安全是聯邦政府最為關切的問題,也投入了最多的研發經費。  

  (三)奧巴馬政府時期——以“信息公開”與“透明政府”為關注點

  在競選期間,草根出身的奧巴馬便顯示了其親民的特質。當選總統后,他大力推動“透明政府”。2009年1月,新人主白宮的奧巴馬總統發布了他的第一個致各部門行政長官的總統備忘錄:關于透明與公開政府的備忘錄。在該備忘錄中,奧巴馬強調:國家首席技術官要同管理與預算辦公室以及總務管理局(Administrator of GeneralServices,GSA)協調合作,以保證政府的透明性與公開性。在奧巴馬的政策主張里,電子政府成為了他建設透明公開政府的利器。

  奧巴馬政府建立了recovery.gov和data.gov兩個網站,專門用于聯邦政府的信息披露和數據公開。2009年5月,47億美元的聯邦資金投入了商務部下屬的國家電信與信息局,用以成立寬帶技術項目組(Broadband Technology Opportunity Program),大力架構國家的寬帶信息網絡,在人口密集的社區設立社區信息中心。這些舉措的目的在于縮小數字鴻溝,為更多的公民提供便捷的互聯網接入服務,從而使得公民能夠在網絡這個電子平臺上實現直接的政治參與,進一步建立透明、公開的政府形象。

  二、美國電子政府的立法現狀

  作為一個制度相對完善的國家,美國政府對電子政府方面的立法工作也從未忽視。立法機關和行政機關出臺了各種政策、法規,以保證電子政務的健康發展。  

  (一)電子政府的宏觀管理與維護

  這一類法規確定了美國電子政務的基本立法精神與原則,屬于整體性規定。美國的電子政府建設隨著NPR的建立拉開了序幕,信息技術被各大聯邦和地方政府所采用。1996年,國會通過了《克林格-科恩法案》(Clinger Cohen Act),以提高政府部門對信息技術的使用和部署水平。為達到這一目的,法案提出兩個相互關聯的基本措施:在各聯邦部門設立首席信息官(Chief Information Officer,CIO)和建立整合的信息技術系統。該法案規定,政府部門對信息技術的獲取、使用以及部署應該等同于該部門的資產投資,各部分要設置CIO的專門職位,對這筆投資進行計劃、管理、監督,以期控制系統發展風險,實現部門績效的提高。同時,該法案強調“整合”的IT部署框架,在進行IT資源的投資時,必須同私人部門考慮投資的方式一樣,對成本收益進行通盤考慮,從而有效提高該部門的績效水平。

  1996年,克林頓政府又頒布了《聯邦信息技術管理條例》(Federal Information Technology Management),這實際上是《克林格-科恩法案》的升級版本。在原有法案的基礎之上,新條例要求進一步強化IT管理,明確了部門行政長官和CIO的責任;同時要求建立一個協調、通暢的跨越行政部門界限的整合電子政府系統,并成立了一個跨部門的CIO委員會,這個機構成為了促進各行政部門協調IT合作管理、實現信息資源共享的平臺。該條例還完善了電子政府的全套管理體系,要求聯邦的各個部門,包括首席財務官委員會、聯邦采購委員會、工業界、學術界等,都要為電子政務的建設出謀劃策;要求信息技術資源委員會對聯邦部門的電子政府發展與管理進行獨立的評估。

  隨著IT技術的不斷發展,通過互聯網所實現的商業交易也越來越多。面對這個現實,政府意識到了對電子商務進行規制的必要性。1997年,克林頓政府發布了題為《全球電子商務框架》(A Framework for Global Electronic Commerce)的總統報告,闡述了扶持電子商務的五條原則:(1)電子商務應有私人部門領導建設;(2)政府應該避免任何對電子商務的限制性政策;(3)當有必要進行政府干預時,應秉持支持發展的目標,為電子商務創立一個自由、持續、簡單的法律環境;(4)政府應該認識到互聯網的獨特作用;(5)透過互聯網進行的電子商務是全球性活動。1998~2000年,美國政府又頒布了幾道總統備忘錄,強調政府的規制的目的必須在于減少電子政府的發展障礙,而同時保護公民隱私、減少數字鴻溝、保證公共利益。  

  (二)內部工作效率的提高和工作流程的優化

  這一類規制政策把重點放在了聯邦機構內部,強調電子政府在提高工作效率和優化組織流程方面的作用與優勢。

  美國政府1986年通過了《文書削減法》(Paperwork Reduction Act),該法案又在1986年、1995年兩次被修訂。這部法案最初的目的在于將政府部門從汗牛充棟的牘文中解放出來。該法案首次提出了“信息資源管理”(Information Re-source Management)這一概念,并要求制定和推行統一、連貫的信息資源管理政策。《文書削減法》及其幾個修正案確立了OMB在信息資源管理中的領導地位。法案規定,OMB的局長對所有的政府信息負有全部責任,不管其形式或格式。這種責任貫穿該信息的整個生命周期。為了保證信息資源管理計劃同程序計劃的協調整合,改善聯邦計劃的生產力,提高政府部門的效益和效率,并減少公眾收集信息的成本,OMB的局長應做到:制定聯邦信息技術政策、原則和方案,監督專業技術標準的制定,檢查行政部門的預算建議、信息資源管理計劃等,同時應敦促聯邦機構利用信息技術提高績效水平。

  1998年,美國政府又頒布了《政府文書銷毀法》,該法案是《文書削減法》的增補。該法案要求,到2003年之前,聯邦政府要實行無紙化辦公,日常工作流程中采用電子表格、電子文件以及電子簽名。與此同時,該法案對OMB局長在電子政務部署方面的職責進行了進一步明確,要求局長負責指導和監督整個聯邦政府的信息技術的采購與使用,包括信息的電子版本提交、在線存儲和無紙化發布的其他可用技術,制定允許私營業主存儲和提交包含其雇員信息的聯邦機構電子表格的程序、協同商務部下屬的國家通訊與信息管理局(National Telecommunications and Information Ad-ministration)對電子簽名的利用進行跟蹤研究,并特別關注文書銷毀、電子商務、個人隱私、安全性以及交易的真實性。同時,所有的監督結果必須定期向議會匯報。  

(三)信息公開與自由

  信息的公開與自由式電子政府運行的基石。1966年,美國國會頒布了《信息自由法》,促進聯邦政府信息公開化,賦予公民更大的知情權。隨后的幾十年中,這個法案被幾次增補修訂。1996年,美國政府出臺了《電子信息自由法增補案》(Electronic Freedom of Information Act Amendments),要求所有的聯邦信息都能夠以電子版本的形式發布傳播,要求聯邦部門設立電子閱讀室,為公民獲取電子信息提供便利。  

  (四)安全

  對于電子政務來說,安全有幾個維度的含義。聯邦政府很早就認識到電子政府安全性的重要作用,并對政府部門的網絡交易、整體電子架構的保護,以及計算機安全作出了立法保證。

  早在1987年,美國議會就頒布了《計算機安全法案》(Computer Security Act)。法案要求每個聯邦機構都要對其含有敏感信息的計算機系統建立安全計劃,并交由國家標準與技術局(National Institute of Standards and Technology)審查。法案授權國家標準與技術局為聯邦政府的計算機系統設定安全標準;并在商務部下設立計算機系統安全與隱私建議委員會(Computer Systems Security and Privacy Advisory Board),負責對聯邦計算機系統的安全與隱私性進行技術、行政與物理的保護。該法案還要求所有的聯邦雇員都要定期接受計算機安全方面的相關培訓。

  2002年,議會頒發了《聯邦信息安全管理法》(Federal Information Security Management Act),以替代原有的《計算機安全法案》。這部法案把信息安全定義為:為了保證信息的完整性、保密性以及可用性,必須對信息以及信息系統進行保護,防止其被未獲授權方獲得、利用、泄露、修改或刪除。法案首次正式強調了信息安全的重要性,明確了信息安全與國家安全和經濟利益的緊密相關關系。法案要求所有聯邦機構都要部署并實施全機構整合的計劃,以確保信息及信息系統的安全,規定各部門的行政長官和CIO對本機構的信息安全狀況進行年度評估并向OMB上交評估報告。同時,國家標準與技術局制定了詳細的信息安全管理框架,成為了聯邦各部門進行信息安全管理的綱領性文件。

  除了對無形的信息資源進行安全管理,美國也極其重視對相應電子政務硬件設備的安全管制。1996年,克林頓政府成立了關鍵基礎設置總統保護委員會。1998年,在該委員會提交的報告的基礎上,白宮簽署了《63號總統決定指令:關鍵基礎設施保護》。該指令設定的時間表為:到2000年,實現政府系統安全性的顯著提高;到2003年在全美設立可靠的、互聯的、安全的信息系統基礎設施。為了達到這些目標,指令設立了國家基礎設施保護中心在內的四個機構,加強了對包括信息與電信設施在內的關鍵基礎設施的保護與監管。  

  (五)隱私

  保護公民隱私是美國電子政府立法的一個主要要素。在保證信息公開的同時,美國政府也對保護公民的隱私采取了法律措施。

  美國保護公民隱私的立法最早成文于1974年,當時出臺的《隱私法》保持了對傳統主要隱私權的認定,同時確認:公民可以了解聯邦政府所掌握的關于其本人的信息。該法案體現了一系列進行信息實踐時應遵循的保密原則。

  由于在日常工作中開始大量使用計算機對公民個人的信息進行登記和匹配,美國國會于1988年增補了《隱私法》。新增補頒布的法案全稱為《計算機匹配與隱私保護法》(Computer Matching and Privacy Protection Act)。該法案確定了聯邦部門對公民個人信息進行登記匹配時所遵循的原則與程序,加強了對個人隱私的保護。同時,該法案要求所有進行信息登記和匹配的部門都要成立由資深行政官員組成的數據完整性委員會(Data Integrity Board),對整個的匹配過程進行監督、評估,并定期匯報。

  1999年,OMB發布了局長備忘錄,要求所有的政府網站在顯著位置聲明聯邦網站的隱私保護政策,并對網站利用cookies跟蹤訪問者信息進行了明確的規定。

  除了強調保護公民隱私,美國政府還特別對兒童和聯邦網站進行立法,以加強保護和規制。國會分別于1998年和2001年通過了《兒童網絡隱私保護法案》(Children’s Online Privacy Protec-tion Act)和《兒童網絡保護法》(Children’s Inter-net Protection Act),對包括私營部門在內的各種機構收集兒童信息的行為進行了規定,同時凈化未成年人的網絡環境。  

  三、美國電子政府立法的特征以及對我國的啟示   

  (一)美國的電子政府立法的特點

  經過幾十年的不斷完善,美國已經建立起來相對完整的電子政府法律體系。從其立法進程以及立法內容上看,美國的電子政府立法呈現出以下三個特點。

  第一,美國電子政府立法遵循漸進原則。從前文的分析可以得知,美國電子政府的立法并非一蹴而就的,而是隨著電子政務和信息技術的發展與進步呈現出漸進的特點。以漸進模式制定政策是美國學者林德布羅姆(Charles E. Lindblom)早在1959年提出的。漸進模式強調通過小步伐的改變來推行政策,解決社會問題。當政策環境相對穩定,現行政策的執行相對平穩時,采用漸進的模式進行政策制定,可以利于政策的連貫性,同時避免政策與環境發生沖突。

  例如,1986年美國政府頒布了《文書削減法》,該法案在1988和1995年兩次修訂之后,到1998年又出臺了《文書銷毀法》。隨后,聯邦政府與國會又頒布了一系列的法規政策,推動無紙化辦公,實現電子文檔與簽名在日常交易中的普遍使用。如,1998年出臺了《互聯網稅收自由法案》(Internet Tax Freedom Act),1999年的《統一電子交易法案》(Uniform Electronic Transaction Act),2000年對《文書銷毀法》進行的“關于電子檔案與電子簽名的條款”(Electronic Filing and Electronic Signatures Provisions)的補充,2000年的《電子簽名法案》(E-Sign)。隨著這一套法規政策的出臺,美國政府逐漸從簡單的利用計算機處理聯邦政府文件發展到對電子交易、電子簽名的廣泛使用與認可。在信息安全領域,從1987年的《計算機安全法》,1988年的《關鍵基礎設施保護法》,2002年的《聯邦信息安全法》,2005年的《真實身份證明法案》(Real ID Act),到2007年的電子護照(Electronic Passport)。美國政府對信息安全的關注從簡單的計算機存儲內容發展到了全國范圍內的網絡互聯與信息共享。

  第二,美國的電子政府立法是以技術進步為基本支撐的。當新的技術日趨成熟,最終被包括公共部門在內的社會各部門廣泛采用之后,聯邦政府便會出臺相應的法律法規,對其主要的應用范圍進行規制。參考借鑒幾位學者對美國電子政府發展階段的概括之后,表1總結了在每個階段之下的主導技術,出臺的政策法案以及其規制的領域。

  第三,美國的電子政府立法與其機構調整及設立相輔相成。當一項新的關于電子政府的政策出臺時,聯邦政府會進行相應的機構設置與調整,以保證該政策的順利執行。機構設置與調整的方式包括:調整或改寫某一機構的職責與任務范圍、增設新的機構或部門、增設或削減工作崗位、調整工作流程等等。以美國的聯邦管理與預算局(OMB)為例,隨著電子政務在聯邦政務應用的不斷展開,OMB的職責也相應發生了變化。OMB是總統行政辦公室下屬的一部分,發揮著內部協調人的作用,它負責協助總統監督聯邦預算的準備以及行政機構各個部門的管理工作,評估各個部門項目、政策與工作流程的有效性,設定各部門的工作重心,同時保證各個部門的報告、規定以及政策草案不會與總統的宏觀預算及管理政策相沖突。在美國推行電子政務政策的過程中,OMB的職責也隨著政策的逐步深入而改變。   

  (二)對我國實踐工作的啟示

  毋庸置疑,美國是電子政府發展最快的國家。其快速發展與電子政府的立法、法規政策的實施與監督是分不開的。我國目前隨著電子政務建設的不斷加強,水平的不斷提高,也先后出臺了一些與規范電子政務發展有關的法規政策,甚至出現了一些具有“開創性與引導性”的比較成熟的法規,如國家工商總局的《企業登記程序規定》、天津市的《電子政務條例》等。目前,中國社會科學院法學研究所電子政務法研究課題組也在原國務院信息化工作辦公室的委托之下,起草了《中華人民共和國電子政務法》的專家建議稿。當我國的電子政務立法也箭在弦上之時,更需要借鑒美國在此領域的先進經驗。從美國電子政務立法的歷史趨勢、基本概況以及特點來分析,其對我國實踐工作的啟示主要有以下三方面。

  首先,我國的電子政務立法應實事求是,符合我國的政治機構框架以及治理理念。盡管作為一種新興的治理手段,發展電子政務的趨勢已經遍布各國。但電子政務終究是“器”。沒有高效的政府,也不可能有完善的電子政務。電子政務是政府部門的助手,協助政府部門進行管理與服務。美國電子政務的立法與政策制定均是立足于其聯邦政府的治理理念之上的。例如,克林頓發起的重塑政府運動要求創造高效低耗、充滿活力的聯邦政府。在這種理念之下,電子政務立法集中于削減政府文書、架構聯邦政府網站、同時規范電子政務投資。奧巴馬政府草根親民的特性使他將縮小數字鴻溝提升到了優先解決的位置。在我國電子政務的立法過程中,也應當遵循這種實事求是的精神。一方面,對美國和其他西方先進國家的經驗進行借鑒式的學習;另一方面,認清形勢理清任務,在我國的基本宏觀政策的框架之下完善電子政務的立法。

  其次,我國電子政務立法應在技術方面具有適當的前瞻性。美國的電子政務立法是以技術為核心的漸進性立法模式。這種模式在實際工作中有一定的優勢,保證了政策穩定與持續。但漸進的政策模式也有局限性。漸進性堅持“小步前進”,反對冒進,要求當政策平穩運行而沒有重大問題產生時不對政策進行調整。而倡導漸進模式的學者林德布羅姆自己也承認,漸進模式是一種“應付”的摸索辦法,只能在問題發生之后才進行解決,具有時滯性。客觀地說,我國的電子政務發展落后于美國,而也因此產生了后發優勢。通過學習借鑒美國的經驗,我國可以避免在漸進立法上的滯后性。以未來技術應用前景為預警信號,在電子政務立法上適當超前,從而降低政策發生問題后再進行修補的成本。同時我們也應該意識到,技術上的前瞻性在具體實施上也有一定的困難。這不但要求政策制定者能宏觀全盤的思考問題,還要求他們具有技術上的戰略眼光。因此,在我國進行電子政務立法的過程中,必須廣泛征詢各個相關部門,特別是技術應用與開發部門有關專家的意見。

  第三,電子政務立法需要整合各方面相關利益,協調發展。從美國的治理經驗可看出,任何一項關于電子政務的立法,從文書削減,到公民隱私權的保護,無一例外的,都有牽一發而動全身的效果。每一步小的改變都會涉及行政部門內的多個機構。因此,推動電子政務的健康發展,需要在其立法過程中統籌各方面的關系、利益,理順治理結構,逐步改善政府部門和公務員的管理觀念與管理方法,做到從形式手段到內容理念的整體提升。



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