國外電子政府與政府管理創新研究概述
來源:國外理論動態 更新時間:2012-04-14

 作者:金湘軍

隨著互聯網接入觸角的不斷延伸并加快向經濟社會各個領域滲透,全球各級政府都把發展電子政務作為政府行政管理改革的重要手段和內容,這將從客觀上促進電子政務和政府管理創新研究向更高的深度和廣度發展。

  一、國外電子政務研究發展簡要回顧

  1.關于電子政務概念的討論

  關于電子政務概念的提法有多種多樣。電子政務的概念源自于1993年美國發布的一篇報告《運用信息通信技術再造政府》,該報告強調政府應運用信息通信技術作為政府再造策略性措施,以革新其行政效率(美國副總統辦公室,1993)。聯合國經濟與社會事務部(2002)將電子政務定義為,政府通過信息通信技術手段的密集性和戰略性應用于公共管理的方式,旨在提高效率、增強政府的透明度、改善財政約束、改進公共政策的質量和決策的科學性,建立良好的政府之間、政府與社會、社區以及政府與公民之間的關系,提高公共服務的質量,贏得廣泛的社會參與度。這個定義涵蓋了電子政務的性質和作用。

  世界銀行作為一個國際發展性金融組織,也參與到了電子政務的討論中。世界銀行認為,電子政務是政府機構使用信息通信技術(廣域網、因特網、移動通訊),改造政府與公眾、企業、其他政府機構的關系,以實現更好地向公眾提供公共服務、改進政府與產業界的互動關系、便利獲取信息來增加公民權利、更有效率的政府管理等目標。

  2002年,國際著名咨詢公司埃森哲(Accenture)對23個國家和地區的電子政務發展情況進行了調查研究,并按電子政務發展的成熟程度依序分成四個類別:創新和領先的國家(加拿大、新加坡、美國)、發展較好的國家(澳大利亞、丹麥、英國、芬蘭、中國香港、德國、愛爾蘭、荷蘭、法國、挪威)、穩步進展的國家(新西蘭、西班牙、比利時、日本)、正在打基礎的國家(葡萄牙、巴西、馬來西亞、意大利、南非、墨西哥)。從中可以發現,世界上電子政務走在前面的都是實施電子政務建設和開展電子政務研究比較早的國家,如新加坡從1981年起就開始推動政府服務的電子化,并于1999年啟動網上公民港;美國在1995年和1996年,先后出臺《政府紙張消除法案》和“重塑政府計劃”,要求在2003年10月以前實現政府辦公的無紙化作業,聯邦機構最遲在2003年全部實現上網;加拿大在1999年正式頒布國家的電子政務戰略計劃“政府在線”,要求政府部門要成為使用信息技術和因特網的模范,計劃到2004年實現政府所有的信息和服務全部上網;日本自2000年開始積極推進電子政務以及相關基礎建設工程;等等。有關各國為此組織實施了一系列的發展策略和建設項目,如加拿大政府推行“統一的政府”實施策略,新加坡政府分別于2000年和2003年實施《電子政府行動計劃》和e化政府的第二次行動計劃,美國于2002年和2003年兩次制定電子政府戰略報告,韓國政府于1999年制定實施“數字韓國21”計劃等。

  2.國外電子政務的研究簡述

  西方發達國家在信息通信技術產生后不久,就將其應用于政府的各項業務,開始對政府業務流程的電子化改造。多年來,不同的研究主體從不同的視角對電子政務與政府管理創新的研究不曾停止過,并不斷加大對電子政務研究的投入。有資料顯示(于施洋,2007年),美國國家科學基金會從1998年到2005年連續加大在電子政務研究領域的投入,資助電子政務研究項目總數超過600個,資助金額超過4000萬美元(約合3億元人民幣),并且資助項目數和額度逐年增加。

  雖然電子政務已成為世界各國政府實施的重要項目,但各國學者對于電子政務的實質性認識和研究議題各不相同,但也呈現出一定的趨勢。從研究的方向來看,學者們對電子政務的研究有兩大類。一些學者試圖通過政府網站和內部辦公系統來研究電子政務,側重于對與政府有關的網站進行數據采集和測評,對辦公系統的構成和聯接進行技術系統研究。另一些學者從公共管理和行政改革角度研究電子政務,他們的一些研究成果更具理論性。這一類的成果一方面將新管理思想——企業再造、流程重組、增加組織的靈活性——引入政府組織,思考政府以及政府部門的流程設置;另一方面從政治改革和政府創新角度提出電子政務的方向,并以信息技術推動政府理念、體制和規則的創新。從研究的視角來看,學者們從信息管理、組織改造、政府創新、民主參與等角度進行了相當廣泛的探討,但卻缺乏一個整體性的架構(Grant and Chau,2005)。從管理的角度來看,Niederman等人(1991)以及Gottscahk(2001)認為信息通信技術對組織管理的影響,可以歸納為組織與科技、設計與控制、以及外部與內部三個層面的四組議題,而這些議題可作為信息系統的管理過程中的關鍵,其中包含:組織關系、技術架構、內部效能、科技應用。從組織層面來看,Kraemer與King(1986)認為,科技的進步給公共組織帶來了科技擴散、組織結構、人員、決策過程、組織內政治、工作環境等許多議題。而Kraemer與Dedrick(1997)認為除了上述幾點之外,信息通信技術在公共部門和私有部門的差異性比較,也是信息通信技術與組織相關的重要議題。Chadwick(2003)則認為,電子政務研究常常會缺乏或遺忘民主的價值,為了提升電子化政府的治理價值,以及理解信息通信技術如何影響治理、參與和民主,應該為公民團體創造能夠與官僚進行互動的機會,并使其意見產生實質的影響力,發揮組織內部人員的決策參與作用,提供諸如信息公開、在線申辦等政治便利,讓所有的公民都能夠有平等機會,享用信息通信技術所帶來的便利,消除“信息鴻溝”。

  二、國外電子政務與政府管理創新的研究

  從上述學者的議題中可以看出,信息通信技術的發展已經給公共行政帶來了許多本質性的改變。只是從不同的角度切入,電子政務之相關研究議題取向就會有所不同,而這些研究議題的內容基本上涵蓋了政府公共服務、公民參與、市場秩序以及信息架構整理與標準化等方面(Grant and Chau,2005)。可以肯定,電子政務從當初的萌芽階段到今天的大規模推廣應用,其討論研究的重點已經從技術層面向價值層面轉移,研究領域不斷拓寬,研究熱點不斷增加,研究成果也不斷豐富。下面著重介紹電子政務在民主化參與和政府管理創新研究領域令人振奮的進展情況。

  1.民主的議題在電子政務研究中逐漸受到重視

  綜合不同研究主體對電子政務發展階段的研究來看,電子政務的發展大致分為五個階段:起步階段(政府信息網上發布)、政府與用戶(企業和居民)單向互動階段、政府與用戶雙向互動階段、網上事務處理階段和無縫集成階段。除了起步階段,其他四個階段都需要公眾的廣泛參與才能被認定是成功的電子政務。因此,電子民主自然成為電子政務發展的一個目標,電子民主議題越來越受到許多學者和各國政府的關注。有學者認為,政府信息通信技術與民主之間存在著三個重要連結:包括信息通信技術革新所帶來不同的溝通模式、新的溝通模式在民主治理中所扮演的角色,以及科技革新如何轉換民主過程與制度(Weare,2002)。John ONeil(200l)認為,公民參與在公共決策的制定和實施的過程中發揮重要的作用,有助于解決協商制度下各種利益團體代表者不足、表達不充分的問題。以聯合國的架構來看,民主參與包含電子信息/信息呈現(E-information)、電子協商/公共協商(E-consultation)、電子決策/決策制定(E-decision-making),而這些都是電子政務中的重要要素(UN,2003)。聯合國經濟社會事務部發布的《2008年全球電子政務調查報告》圍繞電子政務對于政府轉型的巨大潛力進行了持續的爭論和思考。Guido Bertucci(2008)在前言中指出,在全球化推動下,知識經濟為私人部門和公共部門帶來了挑戰也帶來了機遇;從政府內部來看,電子政務可以減少財務成本和信息交易成本,優化管理流程,提高政府機構之間、政府部門不同層級之間的信息流動速度,分配不同的責任和義務,提升公共服務水平。近年來越來越多的國家和組織開始在電子政務建設中增加民意調查,涉及的方面大到國家大政方針、政府效率、具體政策,小到公民個人利益問題。2007年,澳大利亞、美國、歐盟等更是紛紛推出政府博客,提高政府行為的透明度,促進公眾參與。這些都與電子民主的研究推動分不開。2.電子政務的發展促進政府治理變革的研究

  隨著全球經濟社會的快速發展和各國電子政務建設的加快推進,對政府服務效率和性能要求更高,對政府的職責定義要求更加正確合理,對政府公信力考驗更為嚴峻。各國為了適應政府治理職能的新需求,必須對各自的組織結構、職能等方面進行改革。由此導致出現了許多國家以電子政務促進公共部門重組,推動政府治理變革的新趨勢。相應地引起了各國政府、相關組織和學者對這個領域的研究興趣。B.Guy Peters(1996)認為,電子政務吸收了電子商務導向和客戶關系管理等管理理念,使政府實現職能創新,把政府管理導向治理和服務,從而積極促進政府治理變革。Douglas Holmes(2001)認為,電子政務不僅僅是通過互聯網行使政府的特權,而且是工業化社會向信息社會轉型的一次變革,信息化發揮了巨大的技術支撐作用,開始介入政府管理改革的全過程,為政府改革和創新提供了高效率的手段和動力。Russell M.Linden(2002)系統地論述了把電子政務應用到各級政府管理中的思想觀念,認為政府組織將從傳統的邊界清晰的組織向無邊界的無縫隙組織轉變,以促進政府管理從傳統的官僚制管理向現代的扁平化、無隙化管理轉變。2005年,美國政府組織架構工程首席建筑師和主管Dick Burk在美國電子政務協會第5屆政府組織架構(EA)會議上指出:“公共服務的前景必須是圍繞公眾而非服務者的需求來進行個性化服務設計,政府服務應以公眾需求為中心與牽引力,在為公眾與企業提供更多一站式服務的同時,也合理地改革了政府。”美國的《2002年電子政務戰略》認為,過去以政府機構為中心的做法已經制約了政府生產力的提高,限制了為公眾服務的能力,必須轉變為“以公眾為中心”的新模式;英國在其2006年電子政務新戰略《以技術推動政府變革》中提出了“變革的政府”的理念,指出應當制定整體的行動方案和政策框架,并把重點放在實現政府服務變革的運作機制上。聯合國經濟和社會事務部對電子政務促進政府治理變革的研究比較深入,其在《聯合國電子政務2008調查——從電子政務到互聯治理》報告提出了“互聯治理”(Internet Governance)的新概念,將其作為報告的主題,認為互聯治理是電子政務發展的必然趨勢,互聯治理的目的在于增進政府機構之間的合作,從而不斷鞏固公民與政府之間的咨詢與交流,使政府的服務和職能效果更加有效。該報告同時還指出,電子政務的發展必須高度重視跨組織的業務協同和信息共享,必須以不斷升級完善的基礎設施為前提實現有效的整合,從而促進政府管理和公共服務向互聯的方向發展。這應該是電子政務與政府管理創新研究的新成果之一,指出了電子政務的發展方向和趨勢。

  3.開展電子政務引發政府再造的研究

  20世紀80年代初,世界范圍內掀起了一場重塑政府、再造公共部門的行政改革運動,被稱為“新公共管理”(New Public Management)運動,以英國、美國、澳大利亞、新西蘭等為代表的西方國家政府紛紛利用管理改革來重塑國家的作用、政府內部的關系以及政府于與公民、企業的關系。隨后的現代信息通信技術的迅猛發展,為政府的管理理念、治理結構、程序和工作流程、政策制定方式發生重大改變提供了技術支撐。轉變行政理念,推行電子政務,重塑組織結構和再造政府流程,進而塑造一個更加開放與民主、更具有適應性、更有效率的政府,逐漸成為許多學者共同的研究選擇。有學者把電子政務視為政府再造,其目的與政府的實質性改革緊密相連。Bozeman和Bretsehneider(1986)認為,信息技術的快速發展會進一步促進社會變革,電子政務建設的目的不僅僅是對現代技術的追求和政府辦公自動化水平的提高,而在于提高公民、企業和社會組織的工作效率。Osborne和Gaebler(1992)主張把企業或私營部門的一些成功的管理方法移植到政府管理中來,政府像企業那樣引入競爭機制,樹立客戶意識,采用企業管理的理論、方法和技術對公共部門進行全方位的改革和再造,以提升公共管理的水平和質量。IBM電子政務研究中心主任Janet Caldow(2003)認為:“電子政務絕對不僅止于一般人所認為的服務上網,我們甚至還未觸及政務的表層——科技驅動的政府再造。”電子政務更深遠的方向應是“制度化的改革”(institutional reform),以達成政府所期待的減少成本、跨機構整合、強化對錯誤及弊端的管控、強化創新的能量、增進透明度和責任、促進經濟發展及民主、簡化服務流程及提供民眾更好的安全服務。日本學者白井均(2004)認為,電子政務建設不能僅僅停留在政府部門運用信息通訊技術這一層面上,它的主要作用是推動政府管理的革命,電子政務將徹底改變政府的治理結構和管理方式。Olli Maeaa(2004)把電子治理理解為信息通信技術應用于公共行政中去并加以組織化變革和相配套的新技術,其目的就是為了改善公共服務與民主過程,增強對公民政策的支持。

  4.對電子政務和政府管理創新關系的研究更加深入

  20世紀90年代,全球性的政府管理創新熱潮和第二次信息技術浪潮幾乎同時出現,這兩個并行的潮流相互融合迅速成為一種不可阻擋的趨勢。在這個背景下,政府對社會的管理是以機構管理向信息管理過渡,信息處理水平和效率成為政府治理能力的重要標志。如何從以傳統工業技術為基礎的政府行政模式轉變為以信息技術為基礎的政府行政新模式成為一個時代性課題。隨著電子政務建設的不斷深化,越來越多的人認識到電子政務與政府創新已經構成互為促進的關系,電子政務對政府創新的作用和重要性正在進一步增強,涉足這一領域的學者日漸增多,對電子政務如何促進政府管理創新的研究成果也不斷豐富。Alfred Tat-Kei Ho(2002)指出,電子政務和政府管理創新是良性互動的關系,二者是一種相互促進,相輔相成的雙贏關系。Christine Bellamy and John A.tailor(1998)認為,在政府管理中推行電子政務本身就是一種創新,電子政務為政府職能由管理型向服務型的轉變提供了重要的物質設備與技術支持。他們同時指出,電子政務不但降低了公共服務的成本,還有助于重建政府與公民之間的關系。Jane Fountain(2000)認為,克林頓時期的政府改革有別于大多數先前的美國政府改革,它更強調重新設計工作程序、強化對市民的服務、以及利用新技術增強政府能力。Riehard Heeks(2001)從不同角度闡明電子政務與政府管理之間的關系,認為電子政務的核心目標并非是不斷加強電子政務的技術能力,而是消除政府內部的政治性分歧和障礙,實現不同部門的整合與制度創新。美國白宮管理與預算辦公室的《無邊界政府——跨政府項目管理辦法》指出,電子政務建設改變傳統政府的“金字塔”式結構,形成跨部門的協同辦公、管理與服務,建立扁平化、無邊界、無縫隙的政府,實現政府結構創新。

  三、結語

  通過考察國外電子政務與政府管理創新研究的新進展,可以發現,電子政務與政府管理創新有緊密關系,電子政務作為技術手段參與政府創新,是推動政府實質性創新的力量。電子政務的發展不但改變了政府行政方式,同時也影響到了行政決策和行政措施的變化,對促進政府行政的現代化、民主化、公開化、效率化起著十分重要的作用。開展這兩個方面的研究,任何時候都不能單獨割裂開來。

同時,通過分析國外電子政務與政府管理創新研究的進展情況,可以看出國外電子政務與政府管理創新的幾個發展趨勢,為今后推進電子政務建設與行政管理改革提供重要的借鑒。

  1.公眾至上的理念更加突出。埃森哲咨詢公司從2002年開始對國家級電子政府進行量化測評,所發布的電子政務績效評估年度報告,引入了客戶關系管理評估方法,把在線公共服務的廣度和深度作為核心指標。在聯合國發布的2008年全球電子政務調查報告中,除了門戶網站、電信基礎設施、人力資源指標之外,也把電子參與程度指標也放在重要位置。澳大利亞政府的Cetrelink、新加坡政府的E—Citizen等公共服務門戶網站,都把面向公民和企業的在線服務作為核心。因此,必須借鑒和吸收國外新公共管理、新公共服務等先進理論,牢牢把握電子政務公共服務的變革方向。

  2.電子政務與政府創新互動發展仍是熱點。在寬帶建設不斷普及、互聯網接入快速發展和信息通信技術越來越多應用于政治、經濟、文化、社會各個領域的背景下,推動電子政務向前發展主要力量已經不是靠技術,而是政府管理創新,同時政府創新需要電子政務作為主要技術手段。電子政務作為信息通信技術與政府創新相融合的產物,必然要與政府管理創新實現互動發展。

  3.服務整合和互聯治理是最終方向。根據電子政務發展階段論,大多數發達國家都進入了政府與用戶雙向互動階段和網上事務處理階段,還沒有國家進入到無縫集成階段(聯合國2008年修訂為互聯治理階段)。接下來的重點將是推進服務整合,包括服務項目的整合、服務渠道的整合、公共部門服務和私人部門服務的整合。通過政府與政府之間、政府內部機構、政府與公民及非政府組織、非政府組織之間的整合聯結,最終實現電子化的“互聯治理”。

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作者:華中科技大學管理學院博士研究生 金湘軍



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