國外推行電子政府公共服務的經驗與啟示
來源:中國電子政務網 更新時間:2012-04-14

作者:趙雪峰

  現代信息通信技術正在改變著政府提供公共服務的方式,電子政務是構建服務型政府的重要手段。電子政務公共服務,是政府以公眾為中心、以電子政務系統為依托,借助由互聯網和其他信息化手段所構建的現代服務體系向社會大眾提供的公共服務。作為一種新的服務范式,電子政務公共服務在改進公共部門的服務質量、效率和效能,提升政府公共服務均等化水平,推進服務型政府建設方面具有重要的作用。
  2010年4月,聯合國發布了《2010年度全球電子政府調查報告》,從國家排名看,排在前5位的分別是:韓國、美國、加拿大、英國和荷蘭,而我國僅排在第72位。與電子政府應用和發展較為發達的國家相比,我國電子政務公共服務的發展尚處于起步階段,吸收借鑒國際上推進電子政府公共服務的成功經驗,對于提高我國電子政務公共服務發展水平具有重要的現實指導意義。
  一、國外推行電子政府公共服務的指導理念[1]
  國外在推進電子政府公共服務發展方面,非常注重指導理念的創新,提出了兩大類八大理念:一類是從公共服務維度來提的,分別是“以公眾為中心”、“惠及所有人”、“無處不在”和“無縫整合”;另一類是從政府的維度來提的,分別是“開放的政府”、“快速響應的政府”、“變革的政府”和“集成的政府”。
  1.以公眾為中心(Citizen-Centered)。“以公眾為中心”意味著,一切以方便公眾使用和滿足公眾需求為出發點。在美國、加拿大、英國、新加坡等國家,以公眾為中心是電子政務公共服務建設的首要原則。美國《2002年電子政府戰略》中指出,過去以政府機構為中心的做法已經制約了政府生產力的提高,限制了為公眾服務的能力,必須轉變為“以公眾為中心”的新模式。這一理念的重要程度和主要內容體現在:(1)“以公眾為中心”是電子政府公共服務的核心理念;(2)重視公眾利益,一切“以公眾為中心”是21世紀政府管理創新的基本理念;(3)越重視公眾服務的國家,其電子政務水平越高;(4)以公眾為中心,而非以政府機構為中心;(5)公眾(企業)就是政府的客戶,以公眾為中心就是以客戶為中心,引入客戶關系管理是許多政府的做法。
  2.惠及所有人(For the Benefit of All)。“惠及所有人”這一理念的主要內涵是:電子政府公共服務的提供應面向包括老年人、殘疾人、邊遠地區居民、少數民族等在內的所有群體;電子政府公共服務應通過多種渠道提供,這些渠道能夠被大多數人承擔、選擇和使用;電子政府公共服務應能促進電子包容。聯合國、歐盟都大力倡導這一理念。
  3.無處不在(Ubiquitous)。最先倡導“無處不在”理念的是日本,日本在“e-Japan”戰略后提出了“u-Japan”的理念,韓國隨后也提出“u-Korea”的概念,主旨都是建造無處不在的網絡環境,進而提供無處不在的公共服務。“u-Japan”中的理念可以概括為l個大“U”和3個小“U”。大“U”,即無處不在(ubiquitous),其核心是基礎設施建設,通過技術發展引導和帶動基礎設施建設,并以泛在基礎設施環境連接所有的人和物,構筑任何時間、任何地點、任何人都可以方便地上網辦理任何事務的環境。第一個小“U”,即大眾普及(universal),主張通過推廣普及性的設計理念,實現普遍服務。第二個小“U”,即用戶導向(user-oriented),主張通過貫徹“用戶至上”的觀點,實現“用戶導向融合型社會”。第三個小“U”,即獨具特色(unique),主張通過充分發揮信息技術的潛力,培育充滿個性與活力的社會。
  4.無縫整合(Seam1ess)。聯合國和歐盟把其描繪為:資源實現無縫整合,基于信息技術的高度智能化使得政府趨于零成本運作,為每個用戶提供個性化的服務,并且對用戶需求進行即時響應。“無縫”的實質是“政府職能和服務實現超越行政和部門界限的完全電子化整合”。
  5.開放的政府(Open Government)。“開放的政府”也稱做“透明的政府”(Transparent Government),是指通過電子政府公共服務促進政府對公眾的開放,提高政府行為的透明度,這是很多國家追求的目標。韓國是推行“開放的政府”理念較為成功的國家,成為“世界上最好的開放政府”是韓國電子政務建設的總體目標,即通過互聯網、移動電話等多種方式,通過政府門戶網站、上訪中心、部門網站等渠道,通過集成處理平臺,使用戶能夠獲得多個政府部門的公共服務,并且能夠參與到政府的決策中,使政府的效率和透明度提高。韓國“開放的政府”主要包括三個含義:創新服務提供,提高行政效率和透明度,促進公眾參與。為了實現這三個目的,韓國提出了三個實施路徑和目標:建設基于網絡的政府,建設基于知識的政府,建設共享民主的政府。
  6.快速響應的政府(Responsive Government)。澳大利亞提出“響應的政府”的理念,強調通過建設互聯的政府,使公共服務滿足公眾的需求,其核心在于能夠積極主動地為公眾提供所需服務,呈現出政府的新姿態。澳大利亞在其2006年新電子政務戰略《響應的政府:新的服務議程》中指出,建設響應的政府須集中在四個重要領域,即:滿足用戶需求,提供互聯服務,實現經濟效益,提升政府能力。響應的政府其益處不僅是為公眾提供更高效的服務,更是要建立互聯的政府,提供更好的服務,建設更好的政府。
  7.變革的政府(Transformationa1 Government)。英國在其2006年電子政府新戰略《以技術推動政府變革》中提出了“變革的政府”的理念,不僅要通過技術改造政府,更要建立并保持政府對創新及新技術的接受和利用能力,隨著技術的發展及時、高效地從中受益。這一目標包含三個層次的具體含義:一是按需設計,二是共享文化,三是專業化。按需設計的主旨是深化對用戶需求的理解和認識,并尋找現代化的服務渠道,積極促進渠道間的融合與切換。共享文化則是指通過資源再利用和投資共享的方式推行服務共享,在政府中形成服務共享文化。專業化是指加強政府的專業化水平,包括領導和治理、項目管理等方面。
  8.集成的政府(Integrated Government)。新加坡在2006年新電子政府戰略“iGov2010”中提出了“集成的政府”的理念。澳大利亞、加拿大則提出了“一體化政府”。“集成的政府”是一個跨越組織界限、協同地向公眾提供信息、充分理解用戶需求并智能化地向公眾提供服務的政府。在服務的前臺,公眾獲得的是“集成的服務”,即公眾可以通過統一的渠道和界面獲得公共服務;在服務的后臺,服務的提供是跨越部門界限的,是能夠協同辦公的政府部門。因而,“集成的政府”是在實現了政府互聯以及服務集成之后的新超越。“集成的政府”這一理念的提出,標志著以新加坡為代表的電子政府領先國家的電子政府建設重點正在從前臺向后臺轉移。
  二、國外推行電子政府公共服務的典型案例[2]
  在上述理念的指導下,各國采取了各有特色的電子政府公共服務發展道路。
  (一)美國:三位一體的服務
  美國是世界上公認的電子政府發展最早、信息化程度最高的國家,通過推行電子政府,以政府網站的形式為社會提供有針對性的公共服務,大大改進了政府的工作方式,提高了政府的工作效率,減少了政府員工,節約了開支。美國還建設了很多電子政府門戶網站,其中美國政府的官方網站(www.usa.gov)集成了聯邦政府的眾多服務項目,并與許多聯邦政府機構、州政府和外國政府建立了連接,基本上可以提供所有的政府服務。美國電子政務公共服務有三個特色:
  1.層次分明的門戶整合。美國政府網站可以分為聯邦、州與市縣三級,每一級政府網站的服務內容均不相同,分工明確。聯邦級的政府門戶網站作為聯邦政府唯一的政府服務網站,整合了聯邦政府的所有服務項目,與立法、司法和行政部門等許多政府部門建立鏈接,同時也鏈接各州政府和市縣政府網站。作為綜合性網絡門戶,用戶通過該網站可以通往任何政府網站,包括州和地方政府。每個州政府和市(縣)政府都建立自己獨立的門戶網站,企業或公民根據業務內容,通過訪問所在地的州或市(縣)政府網站,即可獲得相應的服務。
  2.三位一體的服務。美國聯邦政府門戶網站的設計很有特色,它將政府服務分為三類,即面向公民的在線服務(Government to Citizens,G2C)、面向企業的在線服務(Government to Business,G2B)以及面向政府機構的在線服務(Government to Government,G2G)。“對公民的在線服務”包括申請護照、天氣預報、彩票中獎號碼等;“對企業的在線服務”包括在線申請專利與商標、轉包合同、商業法律與法規等;“對政府機構的在線服務”包括聯邦雇員薪水冊變化表、聯邦雇員遠程培訓以及聯邦政府職位招聘等。這種設計簡單明確,任何一個尋求政府在線服務的人都可以很方便地找到所需要的服務。G2C、G2B和G2G構成了美國電子政府三位一體的服務。
  (二)澳大利亞:以公眾為中心
  2002年,澳大利亞聯邦政府提出了以“更優的服務、更好的政府”為目標的電子政務發展戰略,整合聯邦、州和地方三級政府和部門之間的網上服務,促進信息在不同層級政府及部門之間共享,面向公眾提供一站式服務。
  1.政府主導。澳大利亞政府認為電子政府成功的關鍵是政府的主導和政府各部門之間的協調。沒有政府的主導,就可能只有電子沒有政務。為此,澳大利亞聯邦政府建立健全了電子政府建設的戰略管理機構、組織協調機構和辦事機構,確保電子政府建設的順利實施。這些機構分別是在線服務委員會、聯邦政府信息管理戰略委員會、聯邦政府首席信息官委員會和聯邦政府信息管理辦公室。在線服務委員會是跨聯邦、州和地方政府開展咨詢和協調工作的組織,主要任務是保障全國電子政府建設的協調一致發展。聯邦政府信息管理戰略委員會是國家電子政務建設的戰略管理機構,負責制定統一的電子政府管理政策,領導政府在信息網絡技術領域的投資、研發和建設工作,為內閣提供咨詢意見。聯邦政府信息管理戰略委員會主席由財政和行政管理部部長兼任,成員包括總理內閣部、國防部、通信信息技術和藝術部等11個聯邦部門的最高行政首長。聯邦政府首席信息官委員會是電子政府建設的組織協調機構,主要負責公布信息管理戰略委員會確定的優先項目,指導信息網絡技術在政府部門的推廣應用,確定發展戰略問題。首席信息官委員會向信息戰略委員會匯報工作。聯邦政府信息管理辦公室受聯邦政府首席信息官領導,負責提出電子政務發展的意見和建議,落實信息管理戰略委員會的決定事項。其具體職責包括領導和管理政府部門的信息網絡技術項目,管理政府在線和電子政務服務相關事務,促進政府部門信息服務、應用等方面的合作等內容。
  2.服務至上。澳政府將公眾視為政府的“客戶”,除提供及時、權威的信息外,主要是通過建立一系列以用戶為導向的門戶網站,使公眾更易獲取集成的服務。門戶網站分為綜合性和專業性兩類。澳大利亞政府門戶網站是綜合性門戶網站的代表。該網站內鏈接了700多個澳大利亞政府機構網站,可鏈接到100萬個網頁,其信息和服務涉及生活的方方面面,包括教育、就業、醫療保健、新聞、法律、文化、經濟、旅游、開辦企業、投資、移民等。公民通過網站得到的服務主要有:(1)網上表格下載:將以往需要到政府機構領取的紙質表格,變成電子表格放在網上,用戶下載、打印、填寫,回寄有關機構即可;(2)網上遠程服務,用戶無須了解政府內部的組織結構和職能分工,就可通過一個“窗口”直接獲取所需要的服務內容,如退休金領取、證件申辦或更新、修建住房、求職、交稅、孩子入托、公司注冊等,只要擁有一臺聯網的計算機,用戶就可以在辦公室或家里辦理電子手續。網上服務有效地減少了公眾到政府訪問的人次,既方便了公眾,又節省了政府行政成本。
  3.反“數字鴻溝”。澳大利亞政府提出要使全體澳大利亞公民都能享受信息技術帶來的收益,政府服務不應只限于富有的精英階層或少數科技愛好者,政府應通過服務幫助把澳大利亞建設成一個更加繁榮和公正的社會。為了避免出現地區間、群體間的“信息差”,澳大利亞政府開展了反“數字鴻溝”行動。一是重視基礎設施建設,提高互聯網普及率,尤其是偏遠地區網絡覆蓋率。聯邦政府制定了產業投資計劃和改善偏遠地區通信條件的行動框架,以及有關數字傳播的推行計劃。二是引入市場競爭機制,降低用戶上網成本。通過采用市場機制,實行項目招投標,提高了信息化建設的速度和質量,有效改善了信息資源配置狀況。由于引入了競爭機制,企業和公民的網絡通訊費用顯著降低。三是面向特殊群體提供專門信息服務。專門建立了農村、偏遠地區及老年人信息服務中心,并為殘疾人等弱勢群體提供特殊信息服務,如建立專門網站、開發盲人專用系統等。
  (三)新加坡:從搖籃到墳墓的服務
  新加坡從20世紀80年代起就開始發展電子政府,現在己成為世界上電子政府最發達的國家之一。在新加坡,電子政府被列為《21世紀發展規劃》中的一項重要目標。信息化己滲透到新加坡社會的各個層面,全國范圍內己實現各政府部門的聯網辦公,發達的網上管理和服務體系己經建立。
  1.“一站式”網上辦公。1999年,新加坡的電子政務開始出現整合趨勢,一些業務不再按照部門來設置,而是按照流程做打包處理,也就是說,公民或企業在辦理網上業務時,不必再考慮要登陸各個政府站點,分別辦完各種相關手續,而是按照業務流程,一步步地在一個單一的網站上完成所有這些相關業務手續,實現了“一站式”網上辦公。目前,所有這些打包服務都可通過新加坡的政府門戶網站找到。該政府站點就像一本政府白皮書,完全代表政府,而不是政府的某一個方面。中心站點將政府服務劃分為政府信息與電子服務、新聞公告、為企業的信息與電子服務、為非新加坡公民的信息與電子服務以及電子公民服務等幾大塊,欄目的設置讓人一目了然,給公眾帶來了極大方便。
  2.電子公民中心。始建于1999年4月的“電子公民中心”,其目的是將政府機構所有能以電子方式提供的服務整合在一起,并以一攬子的方式輕松便捷的提供給全體新加坡公民。“電子公民中心”將一個人“從搖籃到墳墓”的人生過程劃分為諸多階段,在每一個階段里,都可以得到相應的政府服務,政府部門就是公民人生旅途中的一個個“驛站”。每一個“驛站”都有一組相互關聯的服務包,例如,“就業驛站”的服務包就包括:“雇傭員工”(專為雇主設計)、“尋找工作”(專為求職者設計)、“退休”、“提高技能”和“在新加坡工作”(專為外國人提供)等。目前“電子公民中心”網站里共有9個驛站,涵蓋范圍包括:商業貿易、國防、教育、就業、家庭、醫療健康、住房、法律法規和交通運輸,這些驛站把不同政府部門的不同服務職能巧妙的聯系在一起。例如,在“家庭”驛站里,“老人護理”服務包來自衛生部,而“結婚”服務包則來自于社區發展部。
  3.“One-Stop;Non-Stop”。新加坡政府推行電子政府公共服務之所以取得成功,與堅持“One-Stop;Non-Stop”的理念緊密相關。“One-Stop”服務是指“一站式服務”,即訪問者只要登陸到政府網站,即可享受到政府跨部門的服務,而不必關系它們之間是如何運作的。這一理念大大簡化了政府工作的辦事程序,相對于傳統的、需要在不同政府部門來回穿梭才能辦理的政府事務來說,是一個革命性的進步。因此,這種電子政府服務方式受到了廣大民眾的熱情支持和積極參與。“Non-Stop”是指政府的電子政務服務是不間斷的在線實時服務,用戶在世界任何一個角落都可以享受到每周7天,每天24小時的服務,打破了傳統政府管理和服務中的時間、空間界限,為社會公眾帶來最大限度的便利。
  三、國外電子政府公共服務的變革方向
  從國外電子政府公共服務發展的理念和具體行動可以看出,隨著內外環境的變化,電子政府公共服務正在處于新的變革中。這種變革主要體現在服務內容、服務方式和服務渠道等方面。
  1.由簡單地滿足公眾需求向深入調查和理解公眾需求轉變。未來的電子政府公共服務將是以公眾和企業為中心的個性化、多元化、增值化服務。澳大利亞政府制定的“服務提供框架”尤其注重對用戶需求的調查和理解,在新戰略中明確提出由政府信息管理辦公室組織開發一套統一、科學的方法,用于研究用戶需求、及時調查了解服務使用情況和服務滿意度。這樣不僅使各個部門能夠更好地回應用戶需求,而且能夠更好地促進以“一體化”的方式提供政府服務。歐盟啟動“eUser”項目則是通過定期調查和分析研究的方式,促進和鞏固用戶需求在信息社會建設中的核心地位,有助于明確公眾的需求,對于提升歐盟各國電子政府服務水平將起到積極的作用。加拿大政府引入了“公共部門服務價值鏈”的概念,并以這一概念來指導政府服務提供的改革。
  2.由訪問單個部門向訪問統一門戶轉變。澳大利亞政府認為,簡潔的、更加流程化的政府網站更易于提升關注度和使用率,因此澳大利亞在重新評估和整合政府網站后,形成了以“澳大利亞政府網”、“澳大利亞公眾網”和“澳大利亞指南網”為支柱的政府門戶網站體系,其他一些政府門戶網站都將緊密地整合到“澳大利亞政府網”上,將所有的政府服務進行集成,并在統一的網站上提供。
  3.由單一渠道服務向多渠道一體化服務轉變。一方面,公眾可以通過多種渠道獲取政府信息和服務;另一方面,對于同一項服務,公眾可以根據自身需求和條件選擇合適的渠道。也就是說,政府將根據細分用戶群的特征和服務自身的特點確定適當的服務渠道。此外,調查發現,雖然互聯網已經日益普及,但是當前及未來一段時間,電話仍將是公眾最習慣、最喜歡用的與政府打交道的方式。因此,各國今后將加強傳統服務方式與電子化、網絡化服務方式的融合,以促進服務創新,并確保所有用戶都能從電子政務服務中受益。
  四、啟示與建議
  1.構建有利于發揮電子政府效能,促進服務型政府建設的宏觀環境。以政府為主導,制定清晰明確的電子政府公共服務發展戰略和規劃。明確國家和各地區強有力的電子政務管理機構,逐步建立政府首席信息官制度,建立跨部門、跨地區信息共享、業務互動協調機制,為利用電子政府推動服務型政府建設提供強有力的組織和體制保障。研究構建各級“電子政府服務體系框架”,提出電子政府公共服務參考模型,確定服務提供的優先級。建立國家級電子政府實驗室,構建電子政府公共服務的模擬仿真環境。建立服務導向的電子政府績效評價機制,擴大績效管理范圍,完善評價指標體系,引入社會化專業咨詢服務,加強績效評價的社會監督,建立全過程績效跟蹤制度,引導電子政務建設向集約化、低成本、見實效的方向發展。
  2.依托電子政府推行職能有機統一的公共服務大部門制。公共服務實行大部門制管理,是行政體制改革的發展趨勢。電子政府在推動公共服務大部門制的機構變革進程中,可以發揮流程協同和技術賦能的作用。電子政府具備信息開放、流程關聯等天然特性,在組織間的協調配合、業務間的協同運轉等過程中可以充分發揮效用,促進相關機構的整合,加快公共服務大部門制的形成。電子政府的另一個重要功能就是便于實現資源共享,促進政府部門之間的整合,借助于電子政府打破信息壟斷、業務分割和部門分割,整合原本各自分散的業務和資源,實現服務的規模效應和協同效應,提高政府的綜合公共服務能力。
  3.圍繞公眾公共服務需求,盡快制定和啟動電子政府重點行動計劃。(1)堅持“以需求為導向,以應用促發展”的指導方針,建立和完善電子政府公共服務的需求機制。(2)啟動“政府服務上網行動計劃”。從政務信息公開、在線事務處理、網上參政議政三個方面同步推進政府服務上網,各級政府都應當制定并向社會公開政府網上服務目錄,提出服務上網數量和質量承諾,公布服務上線時間表,明確各項服務的提供部門和負責人,建立政府網上服務問責制。  (3)啟動“重大民生工程行動計劃”, 圍繞社會熱點問題利用電子政府支撐公共服務。開展電子政務公共服務時,應確定優先次序,選擇既關系公眾切身利益又適合電子手段實現的服務事項優先發展。當前公共服務的重點在公共教育、基礎醫療、社區衛生、勞動就業、社會保障、住房、交通出行、農民工權益維護、公共安全和公用事業等領域,有關部門應當有計劃、有組織地推出一批重點業務信息系統建設工程,通過這些工程的實施,大幅度提高電子政務促進改善民生的水平。
  4.努力消除“數字鴻溝”,推進電子公共服務均等化。啟動實施“最后一公里”行動計劃,重點解決電子政府服務項目向社區、村鎮延伸服務的問題,確保廣大人民群眾用得上、用得起、用得好。把電子政府建設與社區信息化、農村信息化緊密結合,充分利用電話、傳真等傳統信息手段,大力整合發展各類呼叫服務中心,試點推行移動電子政務。促進電子政府與數字電視相結合,大幅提高電子政務公共服務覆蓋面。加大政策和資金引導力度,發展低成本信息終端,加大公共和公益性網絡接入場所建設,加強社區、街道、村鎮等基層單位的信息基礎設施建設和信息化人才培養。設立專項資金幫助經濟落后地區優先發展成本低、效益好的電子政府公共服務項目,重點為包括老年人、殘疾人、邊遠地區居民、少數民族語言群體等弱勢群體提供更多、更好的服務,使不同地區、不同社會階層、不同教育背景以及不同性別和年齡的人群都盡可能跨越數字鴻溝成為電子政府的服務對象。(作者系國家發改委經濟體制與管理研究所公共管理與社會體制研究室 助理研究員)

[1]本部分主要參考文獻:[1]石懷成,黃鵬,楊志維.國外推行電子政務公共服務的主要理念[J].信息化建設,2007(7). [2]電子政務價值理念建設:內涵分析和意義探討[J]. 理論月刊, 2007(09) .。
[2]本部分主要參考文獻:[1]石懷成,黃鵬,楊志維.國外推行電子政務公共服務的重點做法[J].信息化建設,2007(9).[2]周立卓,汪傳雷.美國電子政府成功經驗及其啟示[J].理論觀察,2008(5).[3] 陸悅.國外電子政務案例分析[J]. 互聯網周刊,2004(20).[4]董禮勝,雷婷. 國外電子政務最新發展及前景分析[J]. 中國社會科學院研究生院學報,2009(6)。



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