印度電子政f府建設的成功經驗及借鑒價值
來源:電子政務雜志 更新時間:2012-04-14

    作者:張明鋒 王衛

  一、前言

  印度作為世界第二人口大國,本身面臨人口膨脹的巨大壓力,然而,印度政府在開展電子政府建設方面卻走在了世界前列。一般來說,電子政府按其成熟程度可以分為3個階段:第一階段是政府對信息進行歸類整理并建立政府網站。第二階段是政府在網上處理事務,并允許公民通過網絡與政府建立聯系。第三階段是整合不同政府部門之間的管理程序,使公民可通過進入任何一個政府的電子入口就可以完成與其他任何一級政府的聯系;這種整合又分為兩種方式——縱向整合和橫向整合,縱向整合是指中央和地方各級政府之間的管理程序的整合,而橫向整合是地方政府之間的功能整合。目前,印度政府電子政f府建設的水平處于上述第三階段,印度正致力于從上下級政府之間的縱向整合向不同政府部門之間的功能整合邁進。總體上看,印度政府十分注重通過電子政f府建設,以提高公共服務質量,在民眾中樹立良好形象;尤其是近年來,印度政府在電子政府建設方面不斷加大資金投入,擴大覆蓋范圍,取得了令人矚目的成績。

  印度政府電子政府建設何以能夠達到如此水平?特別是面臨人口眾多、社會和經濟發展在地域間存在不平衡等多方面的不利因素的情況下,印度政府電子政府建設為什么能夠達到與其發展中國家的“定位”不相稱的狀態?筆者認為,下述3個方面是印度電子政府建設成功的重要經驗。

  二、印度電子政府建設的成功經驗

  (一)完善的法律法規

  電子政府必須依賴相關配套的法律、法規作保障才能正常運行,否則必將引起極大的混亂[1]。2000年6月9日生效的《信息技術法》(theInformationTechnologyAct)是印度規范電子政府的全國性法律[2]。該法的目的是對“政府信息的電子交換、傳輸和存儲以及政府文件的電子歸檔”等問題給予“法律上的承認”。印度《信息技術法》的立法起點比較高,它是在聯合國大會1997年通過的《電子商務示范法》(the Model Lawon Electronic Commerce)的基礎上制定出來的,可以說是站在了一個較高的立法“制高點”上;并且印度中央政府號召地方政府制定的電子政府法也應該與聯合國的《電子商務示范法》近似。這樣一來,就保障了相關電子政務法律文件之間的協調一致,便于進行舉國上下的電子政府建設。為實現立法目的,在印度《信息技術法》中,還規定了專門負責電子政府建設的管理者,賦予其制定和電子政府有關規則和條例的權力。該法還設置了計算機網絡上訴法庭,負責審理與該法相關的糾紛,并作出處理;為了有章可循,《信息技術法》還設計了專門的審理程序規則。《信息技術法》的主要內容有:第一,特別規定電子文檔(包括政府歸檔的文件和其他商業文件)具有法律約束力。第二,規定官方文件可通過數字簽名證明其真實性并為數字簽名提供了多種保護性措施。第三,允許公民通過電子方式向政府提出建議。第四,規定了某些電子記錄的隱私問題,特別強調掌握電子記錄、賬薄、登記材料、信函、信息、文件的信息持有人負有保護信息的義務,擅自披露給第三方的,根據該法規定,可以判處監禁或最高為10萬盧比的罰金。第五,設置專門的一章稱為“網絡安全”,以強化電子政府安全的法律規范。

  印度《信息權利法》(the Right to Information Act)于2005年10月12日生效,該法的重要內容是規范獲取政府信息的電子方法。該法把“信息”界定為包括以電子形式固定下來的電子郵件和數據材料。更為重要的是,該法特別規定:“在法律允許的情況下,公眾可以獲取所有以電子形式存在的政府記錄。”印度《信息權利法》從公民享有的憲法權利角度對政府開展電子政務過程中的義務進行了法律上的設定。

  (二)切實可行的政策計劃

  政策是政府實現其管理目標的重要手段。電子政府作為政府追求的目標,其實現離不開政策保障。政府不制定周密的、可操作性強的電子政務政策,電子政府的建設目標就難以實現。印度政府特別注重有關電子政府的政策制定和實施,是保障電子政府建設高速發展的重要因素之一。

  印度政府把電子媒介運用于政府治理的歷史可以追溯到20世紀70年代,當時印度政府在國防、經濟監管、選舉、民意調查、納稅管理等領域開發了應用軟件。但是,直到20世紀90年代,電子政務才引起印度政府的廣泛注意[3]。為了大力推進和深化電子政務建設,印度政府制定了一系列政策。《信息技術2020年遠景規劃》(ITVision2020)為印度規劃了一個基于電信、廣播、電腦互聯網的信息社會。1998年,信息技術和軟件開發全國任務組(National Task For ceon Information Technology&Software Development)確立了把印度發展成為世界信息技術超級強國的行動計劃。在印度政府的支持下,印度科技協會、管理協會、印度科學協會等發展信息產業的機構相繼成立。特別值得注意的是,1999年,印度政府在合并電子部、全國信息中心、電子和軟件出口委員會的基礎上組建了印度信息技術部,而且,信息技術部建立了一個電子政府中心(Centrefor E-Governance),作為全國電子政府計劃實施的領導機關。

  印度政府推行的全國電子政府計劃(2003-2007年)試圖奠定電子政府建設的基礎和為印度電子政務長期快速發展提供助推力[4]。該計劃尋求創建真正的管理和制度機制,建立核心的基礎設施,實施中央和地方之間電子政府項目的整合,以便創建一個以人為本的和以事務處理為中心的管理環境。2007年,旨在推進電子政府建設的印度任務聯盟成立,為印度全國電子政府計劃的實施提供了機構保證;另外,印度政府還在內閣大臣下面成立了一個頂級委員會,為電子政府的建設提供戰略導向和管理的遠景規劃。

  (三)強大的技術支撐

  在政府的治理過程中,信息和通訊技術起著重大作用。任何一個國家電子政務的發展,很重要的一個因素在于信息和通訊技術的發展程度,印度也不例外。沒有信息和通訊技術的保障,印度的電子政府建設就不可能得到長足發展。在過去的10多年中,印度信息技術產業得到了整個世界的首肯,并且其影響正在擴大中,這是印度進一步做大做強其電子政府的技術保障。

  電子政府基礎設施建設,是保證政府與公民之間的信息資源、政府與政府之間的信息資源、政府與商業之間的信息資源共享的前提。自1996年以來,印度政府在全國范圍內,大力開展支撐電子政務項目的基礎設施的建設,集合技術專家的力量規劃電子政府項目建設,印度電子政府發展所需的硬件設施得到較大程度的完善。印度中央政府和地方政府做出的可貴努力,改變了電子政府建設的“孤島”現象,逐漸形成全國上下“一盤棋”的局面。

  成功地實施電子政府計劃,要求進行大量政府管理流程的重新設計,需要重新界定政府的管理程序,這是一項繁瑣、浩大的工程。如果政府部門在研究開發數據處理技術、保持軟件升級以及與網絡同步方面缺少專家,政府搜集和存儲信息就會存在不安全的入口和漏洞,在這種情況下,電子政府建設很難達到令人滿意的結果,由此不難看出,技術對于電子政務建設的重要意義。目前,印度許多級別或職位較高的政府職員開始使用基于網絡的工作流技術來管理文件,使用文件管理系統和工作流技術越來越受到政府雇員的歡迎。

  印度政府還形成共識,在全國范圍內成功實施電子政務所應該具有的技術條件包括以下幾個方面:第一,全國性的電子政府框架應該具有充分的帶寬,以服務數以億計的社會公眾。第二,信息的語言應該多樣化,以便使到達少數民族地方和發達地區的信息能夠充分為公眾所理解。第三,建立全國公民數據庫是電子政務建設的主要內容,公民數據庫無論是在縱向上還是在橫向上,應該能夠適用于中央和地方之間,這需要一系列技術突破。第四,在全國范圍內和中央政府部門之間,電子政務的協同工作能力標準應該統一,以確保信息交換通暢和信息安全。第五,虛擬的私人網絡接入政府信息網時,應該有一個可靠的信息傳輸框架。第六,在中央政府和地方政府之間,資料的處理中心需要能夠確保自動化操作、相互配合以及進行信息安全認證。

  為了掌握和提高開展電子政府的技術,印度政府倡導和舉辦了許多培訓項目,針對電子政府中的政策制定者、高級公務員、政治類業務人員、電子警察等進行培訓。這種培訓項目包括電子化管理培訓,文件管理系統和工作流技術應用,公鑰基礎設施解決方案,公務處理自動化,等等。通過各種形式的培訓,大大提高了印度政府工作人員開展電子政府的技術水平[5]。

  技術是任何信息技術項目的核心。印度政府十分注重一些重要的技術原則,通過軟件開發等方式,對資源進行整合。電子政府作為政府之間、政府與公眾之間相互協作的橋梁,大大改變了以前印度政府管理的孤島狀態,取得了良好的社會效益。

  三、印度電子政府成功經驗的借鑒價值

  電子政府不但意味著政府管理、運作模式的根本改變,而且預示著政府更大的責任;電子政府不僅僅是政府工作流程的變革,它還是一個改變政府形象和創新公民參與民主過程的路徑。所以,電子政府不是一個“政府+電子計算機”的簡單組合就能實現的問題,它的建設需要有強大的支撐保障體系,才能取得良好的效果。印度電子政務建設的成就是和它的法制保障、政策保障、技術保障等因素密不可分的。

  印度作為發展中大國,其電子政府建設的成功經驗值得其他國家借鑒學習。中國和印度一樣,同為發展中大國。印度政府在電子政府建設方面的成功經驗,更是值得我們借鑒學習。筆者認為,為了加快我國電子政務的建設,需要從完善規范電子政務的法律法規、制定切實可行的政策計劃、加大技術培訓等方面著手。第一,在規范電子政務的法律法規方面,我國目前還沒有形成完善的法律規范體系,還沒有制定通行全國的法律。2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》是我國規范電子政務的重要規范性文件,是我國社會主義民主法制建設的一件大事,是促進政府信息資源開發應用、實現國家信息化發展戰略的制度保障[6]。但是,它只是國務院制定的行政法規,還沒有上升到“法律”的高度。印度的《信息技術法》的法律位階比較高,它僅次于憲法。所以,完善規范電子政務的法律法規,形成嚴密的規范體系,是我國加快電子政務建設必須強調的要素之一。第二,在制定實施電子政務的政策計劃方面,印度的做法對我國而言,亦有許多可資借鑒之處,印度電子政務政策計劃的密度、效度都值得我們重視。第三,技術是開展電子政務的關鍵要素之一,印度政府十分注重有關電子政務技術的培訓,由政府倡導和舉辦的培訓項目十分繁多。印度政府主導型的技術培訓值得我們學習,它能彌補社會培訓的不足和糾正社會培訓的紊亂。綜上所述,重視和借鑒印度在電子政務建設方面的成功經驗,對加快我國電子政務建設、提高電子政務建設質量十分有益。

  參考文獻:

  [1]趙赟,范志.為電子政務建設創造良好的法制環境[J].兵團黨校學報,2004(4).

  [2]TheInformationTechnologyAct,June,2000][R/OL].[2008-11-10].com/cyber/itact.html.

  [3]E-Governance:20Hote-GovProjec11-3].http://dqindia.ciol.com/coasp.

  [4]The Nationale-GovernancePlan[EB http://india.gov.in/govt/national

  [5]E-GovernanceInitiatives-India[EB www.mapit.gov.in/compendium.pdf

  [6]衛秀紅.從國外信息公開立法看我國《政府信息公開條例》的實施[J].電子政務,2008(9):108-110.

  作者簡介:

  張明鋒,男,1970年生,南昌大學公共管理碩士教育中心教師,憲法行政法學博士,研究方向:政府信息公開、電子政務等。

  王衛,男,1966年生,漢族,北京市人,北京市平谷區委黨校講師,經濟學學士。



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