國外基于電子政府的公共就業服務的實踐與啟示
來源:信息化建設 更新時間:2012-04-14

作者:李志更 唐志敏


摘要:對國外發達國家基于電子政府的公共就業服務的實踐進行了概括總結:發達國家公共就業服務體系主要包括建立公共就業服務的信息網絡環境、建立公共就業服務信息管理與監測系統、建立公共就業服務信息庫、建立公開免費的公共就業服務信息平臺等基本構件;各國基于電子政府的公共就業服務的實踐發展呈現出一些明顯的共性特征與優勢 , 表現在注重服務自助性、注重資源整合、注重信息構建科學性、注重保障措施建設等方面;指出國外經驗對我國發展基于電子政務的公共就業服務具有啟示意義與借鑒作用 , 我國應從完善基于電子政務的公共就業服務體制機制、發展網上公共就業服務、提升基于電子政務的公共就業服務能力和強化服務導向等方面提升公共就業服務能力與水平。

關鍵詞:電子政府 ;電子政務; 網上就業 ;公共就業服務

公共就業服務是指由政府出資、向勞動者提供的公益性就業服務。國外的公共就業服務主要包括職業信息服務、職業介紹、職業與就業指導、就業與轉業培訓等。促進就業是各國政府經濟、社會政策的優先目標 , 促進就業的成效與能力是國家發展與競爭力的重要表現 1 。因此 , 提供公共就業服務是現代政府的基本職責 , 提高公共就業服務能力與水平是各國政府的重要職能目標 , 也是促進就業和提升國家競爭力的有效措施。源于信息化與電子政務的獨特優勢 , 推動基于電子政務的公共就業服務已成為各國政府提高公共就業服務效率與效益的重要途徑與手段。

一、國外基于電子政府的公共就業服務實踐概況

基于電子政府的公共就業服務始于公共就業服務的辦公自動化。早在 2O 世紀 6O 年代后期 , 以美國為代表的發達國家的就業服務機構就開始利用計算機技術建立職業 ( 空缺工作崗位 ) 數據庫 , 向求職人員提供系統、豐富、準確的空崗信息 [1] 。 20 世紀 7O 年代末 , 美國政府在州一級建立了以計算機為基礎的電子化職業信息庫 , 并與州內所有的公共職業介紹機構連通;到 2O 世紀 9O 年代初 , 美國已經建立起了與各州聯網的國家級 “美國職業信息庫”和 “美國人力資源信息庫”[2] 。從 20 世紀 90 年代上半期開始 , 以社會信息化和辦公自動化為基礎 , 發達國家的電子政務迅速發展。這不僅實現了政府管理與服務的網絡化 , 也使政府網站等網絡公共服務平臺快速建立并發展起來。在此過程中 , 公共就業服務信息化成為各國經濟社會信息化和電子政務發展的重要內容 , 發達國家的公共就業服務從此由基于辦公自動化的發展時期跨入基于電子政府的發展時期 , 公共就業服務的信息資源共享、自主自助式的公共就業服務逐步制度化與常態化。目前 , 基于電子政府的國外公共就業服務體系主要包括如下幾個方面的構件。

( 一 ) 建立公共就業服務的信息網絡環境

目前 , 發達國家公共就業服務一般采取政府勞工管理職能部門加 “一站式 ”服務機構的管理體制 , 其中 , 勞工部門負責公共就業服務政策的制訂、資金的管理、就業服務機構的監管 , 公共就業服務機構負責提供具體服務。經過 2O 余年的發展 , 發達國家政府公共就業服務職能部門的電子政府環境已經建立。各國的公共就業服務機構 , 不論是屬于政府部門系列 , 還是屬于具有獨立法人地位的自主性公益組織 , 也都基本上具備了良好的網絡自助服務環境。一方面 , 實現了信息網絡接入 , 配置了足量的信息網絡服務終端等設施 ;另一方面 , 實現了公共就業服務機構之間、公共就業服務機構與政府有關部門之間的就業信息互聯互通與資源共享。

( 二 ) 建立公共就業服務信息管理與監測系統

有效的公共就業服務依賴于全面、及時、準確、系統的就業信息監測 , 而全面、及時、準確、系統的就業信息監測依賴于以信息收集、加工、分析為核心內容的就業服務信息處理。隨著經濟社會的不斷發展 , 職業的多樣化、就業形式的多樣化、就業影響要素的多元化也

不斷發展 , 這不僅使就業信息爆炸性增長 , 也使傳統的就業服務信息處理方式受到嚴峻挑戰 , 建立公共就業信息管理與監測系統成為各國各級政府發展電子政府與公共就業服務的基本內容 , 也成為公共服務機構發展與有效發揮作用的基礎措施。目前 , 美國、加拿大、英國、德國、法國和瑞典等國家就紛紛建立了功能強大的勞動力信息管理系統。信息網絡不僅是公共就業信息收集的基礎平臺 , 更是公共就業信息處理與分析的必然工具。 2002 年 , 美國勞工統計局開始使用自身投資開發的互聯網數據收集設備進行互聯網數據收集 , 目前 , 在美國勞工部統計局的勞動力市場監測信息中有 17% 的數據直接來源于互聯網;與此同時 , 通過其他方式如電子數據交換、自助式按鍵錄入、電話訪問方式獲取的數據也都需要依靠信息網絡支持才能接收。此外 , 以勞動力就業和失業狀況為核心的監測信息多達十幾個類別的數十項內容 , 且樣本數量巨大 , 有效樣本數約占所有非農雇員總數的三分之一 , 有限的人力 , 在有限的時間內 , 處理與分析如此海量的信息 , 只有在信息化和電子政務條件下 ,通過信息管理系統才有可能實現。

( 三 ) 建立公共就業服務信息庫

公共就業信息管理與監測系統的運行、政府和公共就業服務機構的公眾服務平臺的運行都要以公共就業信息庫建設為支撐。因此 , 建設公共就業服務信息庫成為各國公共就業信息化建設的重要內容。縱觀各國公共就業信息庫的建設實踐 , 目前 , 各國直接為基于電子政府務的公共就業服務提供支撐的數據庫主要有四大類①工作崗位或職位數據庫 , 其基礎資源是崗位需求與發展信息 , 勞動力信息監測與用工單位用人登記是其重要來源; ②人力資源數據庫 , 美國將其稱為人才銀行 , 其基礎資源是求職者信息 , 勞動力信息監測與求職者登記是其信息的重要來源; ③職業信息數據庫 , 其基礎資源是經濟與產業發展動向、就業發展趨勢、工資變化狀況以及勞動力需求預測 , 勞動力信息監測是其信息的重要來源; ④就業培訓數據庫 , 其基礎資源是培訓主體及其課程 , 勞動信息監測、用人單位與求職者需求、培訓機構營銷是其信息的重要來源。

( 四 ) 建立公開免費的公共就業服務信息平臺

目前 , 各國向就業者提供公共就業服務都是線上線下并舉 , 主要有三種形式一是在一站式服務機構中提供綜合性人工服務;二是通過入戶或其他個性化接觸方式提供人工服務;三是通過公共就業平臺 , 即主要是通過政府及公共就業服務機構的門戶網站或自助服務系統提供自主與自助服務 , 即基于電子政府的方式。隨著社會文明程度的不斷提高 , 基于電子政務的服務形式具有明顯的發展潛力 , 而其中又以依托門戶網站的自助服務具有更為廣闊的發展前景。目前 , 發達國家政府及其有關部門或公共就業服務機構幾乎都有依托門戶網站、部門與服務機構網站建立的面向公眾的免費公共就業服務信息平臺。美國的一站式就業服務網(www.careeronestop.org)、英國中央政府門戶網站 Dlrectgov(www.dimct.gov.UK) 的就業頻道、法國的就業服務局網站、加拿大的求職網、日本的綜合就業信息系統等都是在國際上很有影響力的公共就業服務網絡平臺。其中 ,美國的公共就業服務平臺數量較多。如在聯邦政府層面 ,除了一站式公共就業服務網 , 還有依托于人力資源數據庫、職位數據庫和職業信息數據庫的職業航程網、職業信息網等平臺 , 以及其他幾個政府部門主辦的專門網站。

二、國外基于電子政府的公共就業服務的主要特征與優勢

各國基于電子政府的公共就業服務表現形式各有特色 , 如目前英國將中央政府網站作為公共就業服務的一生占式自助平臺 , 而其他國家則主要通過機構網站作為公共就業服務的一站式自助平臺。由于公共就業服務與電子政務都具有其國際性共性特征 ,目前 , 各國基于電子政府的公共就業服務的實踐發展呈現出一些明顯的共性特征與優勢。

( 一 ) 注重服務自助性 , 自主服務能力強

源于持續的關注與努力 , 各國基于電子政府的公共就業服務發展取得了良好績效。

1. 公共就業服務的自助程度高

一是服務業務的網上實現程度高。目前 , 在發達國家 , 除了勞動力供求雙方面談、合同簽訂以及個性化技能培訓 , 大多數公共就業服務都可在網上辦理。

2. 根據美國勞工部網站資料翻譯整理。

二是 " 一站式 " 服務機構以強化個性化服務方式促進自助服務發展。目前各國 " 一站式 " 公共就業服務機構針對不同服務對象采取不同的服務方式 , 而其總的發展趨勢是以公民信息化素質不斷提升為前提 , 大力普及自助服務 , 將人工服務定位在少數特殊群體上。如美國的 " 一站式 " 就業服務機構基本上將服務對象分為三種類型:第一類為就業能力較強的初次求職者或自愿轉換工作的人員 , 他們可以通過 " 一站式就業服務中心 " 提供的設施實現自助服務 ; 第二類為需要提供基本服務的短期失業者 , 他們在工作人員指導下 , 掌握職業數據庫和人力資源數據庫等網絡資源的使用方法與技術后進行自助服務 ; 第三類為長期失業人員、困難群體、因產業結構調整而大規模失業的特殊群體等 , 在就業咨詢、職位匹配、學習培訓、領取社會救濟等方面都需要幫助 , 是重點工作對象 [3] 。

2. 公共就業服務的自助能力強

一是信息化服務效率高。首先 , 服務信息全面。如美國現行的人力資源信息監測涉及就業基本情況、勞動力特征、工資、行業就業、地區失業、大規模裁員、個人職業發展、空崗與勞動力流動配置、就業預測、崗位形成與消失等各方面的信息 2 。其次 , 服務信息豐富。早在 2003 年前夕 , 美國的職位信息庫每天就向全美發布幾百萬個職位空缺信息 [2] 。再次 , 服務信息時效性強。基于勞動力市場監測的信息多數采取月度更新 , 采取半年度

以上的信息更新種類有限。

二是信息化服務的質量好。首先 , 服務無障礙與無縫隙程度高。不論是美國的一站式就業服務網 , 還是英國中央政府門戶網站的就業頻道 , 登錄者都可一次性完成瀏覽就業信息、獲得就業指導、進行職業生涯規劃、在線申請職位、了解職業相關信息、接受職業培訓等各類就業服務 ; 與此同時 , 對于每一項自助服務 , 服務系統都有簡潔清晰的指導使用說明 , 不同服務內容之間的銜接也較為自然順暢。其次 , 技術剛性與智能化保證了人崗匹配等服務的最優化。據統計 , 在法國 , 有 87% 的求職者對在網絡匹配基礎上通過商談方式就業的公共服務表示滿意 [4] 。再次 , 服務信息準確性較高。一方面 , 相當一部分數據直接來自網絡 , 避免了二次處理可能產生的錯誤 , 另一方面 , 依托信息處理系統的數據分析也大大降低了失誤概率。

( 二 ) 注重資源整合 , 信息開發能力強

源于技術剛性 , 電子政府所具有的提高效率與效能作用的有效發揮必須以基于系統規劃、統一標準、協同行動的組織與流程再造為基本前提。經過一個時期的實踐探索 , 電子政府先發國家對此有了更為深刻的認識。因此 , 在發展基于電子政府的公共就業服務過程中 , 越來越重視消除數字鴻溝、信息孤島以及信息的延伸開發 ,進而提高了基于電子政府的公共就業服務的質量與水平。

1. 建設一站集成式公共就業服務平臺

這是英國網上公共就業服務的典型做法。英國早在21 世紀初就提出了整合政府網站的計劃 ,2007 年這一計劃得以有效落實 , 英國關閉、裁撤了很多政府網站。其中 , 網上公共就業服務業務被集中轉移到 Directgov 和Businesslink 兩大門戶網站 , 而就業與養老金部網站(www.dwp.gov.uk) 和就業服務中心網站 (www.jobcentreplus.gov.uk) 則不再提供此類業務。現在 , 在就業服務中心網站首頁顯著位置上設有提示本網站的服務內容已經轉移到 Directgov 、 Businesslink 和 DWP, 并提供了三個網站的具體鏈接。美國一站式就業服務網 (www.ca reeronestop.org) 也具有一站集成性服務平臺的特點 ,vvww. ame ricajobexchange.com、 www.careerVoyages.gov 、online 企 onetcenterorg 以及 50 個地區的就業服務網都是其服務數據提供者。這種一站集成的服務模式不僅集中了服務資源 , 同時也有效整合了服務資源 , 克服了服務功能重復設置和服務資源分散化的弊端 , 提高了服務效率。

2. 發展公共就業服務的互聯互通

強化互聯互通以美國的網上公共就業服務最為典型 ,其發展實踐對其他國家具有榜樣的效應。為有效避免信息孤島、重復建設、效率低下等信息化與電子政府發展中的頑疾 , 美國從優化電子政務管理體制入手 , 提出了基于電子政務的一體化政府組織架構 , 從根本上解決了公共就業服務信息互聯互通的體制機制障礙。美國的一站式就業服務網不僅是一個集成的公共就業服務平臺 ,也是全美公共就業服務機構網站的導航圖與中轉站 , 從這個網站可以到達聯邦政府機構以及任一地區的公共就業服務網站。

3. 公共就業服務信息的延展性開發程度較高

發達國家基于電子政府的公共就業服務已經超越了提供自然屬性信息和簡單的崗位與人員匹配檢索階段 ,基于自然屬性信息的二次開發或深度開發日益發展 , 其中 , 就業發展、勞動力供求變化、職業存續周期研判等方面的分析與預報都是其典型表現。

( 三 ) 注重信息構建的科學性 , 對象取向突出

在電子政府先發國家 , 電子政府建設伊始就比較注重公共部門網站的信息構建問題。隨著電子政府的不斷發展 , 尤其是隨著網上辦事功能的深入挖掘 , 各國越來越強化包括就業網站在內的公共部門網站信息構建的科學性和用戶取向。

1. 公共就業服務頁面信息組織與展現的框架清晰

一是信息圍繞服務主題和服務對象兩條路徑組織與展現 , 以服務主題分類為主 , 具體信息組織和展現則主要依據服務行為或活動的自然演進過程進行。美國的一站式就業服務網和法國就業局網站是這種信息組織方式的典型代表 ( 參見圖 1 、圖 2 、圖 3) 。二是服務信息分類清晰。服務對象根據服務需求性質分類 , 服務主題根據服務行為自然演進的具體模塊分類。三是信息展現效率較高 , 除首頁外 , 一幅界面以 3 層( 參見圖 2 、圖 3) 信息平鋪的展示形式為主 , 盡量減少信息演進層次、縮短信息演進路徑 , 且依靠標識系統的有效引導 , 信息層次清晰可辨。

2. 公共就業服務界面設計突出公共特征

一是服務定位明確 , 關注弱勢群體的基本需要與其他群體的基本共性需求 ; 二是頁面為典型的公共服務辦事平臺 , 只提供公共就業服務 ( 辦事 ) 的各項具體業務 ,三是將公共服務的具體欄目放在網頁核心區域 , 重點突出 , 四是頁面簡潔、平實、大方、有親和力 , 各種標識簡單、醒目、明了、準確。

3. 關注公共就業服務對象的體驗與需求

其典型表現就是尊重服務對象的思維邏輯、網絡閱讀規律與審美習慣 ( 參見圖 1 、圖 2 、圖 3) 。一是信息組織框架與展現結構較為符合服務對象的思維模式 , 一、二層頁面的服務欄目數量適中 , 平面導航與逐層遞進的閱讀安排相對平衡 , 遞進順暢 ; 二是每個欄目的信息展現相對完整 , 自成一體 ; 二是服務提供以文本文件為主 ,追求瀏覽速度與辦事效率 ; 四是頁面舒適度較高 , 色彩、圖示風格與內容協調 , 頁面信息與留白結構也較為合理。

( 四 ) 注重保障措施建設 , 服務基礎扎實

基于電子政府的良好的公共就業服務依賴于扎實的基礎保障和到位的相關支持。因此 , 發達國家在發展基于電子政府的公共就業服務時 , 十分注重基礎保障建設 ,其中尤為重視如下幾個方面工作。

1. 基礎數據收集與基本問題研究

一是加強公共就業服務信息監測與基礎分析。發達國家已經建立起了比較健全的就業市場監測信息體系與比較穩定的信息分析模型。為擴大服務信息規模 , 美國等的公共就業服務機構甚至設置了公共就業服務信息員 ,定期到有關企業了解空崗狀況及用工需求 ; 法國為了加強就業分析預測 , 在就業服務局設立了 " 就業觀察站 "[4] 。

二是加強網絡服務特征、規律與需求研究。尤其關注服務對象網上辦事的行為習慣、心理偏好與接受能力、需求結構與優選順序等方面的研究。目前一些發達國家公共就業服務平臺的信息供應及信息構建等方面之所以呈現明顯的相似性 , 一個重要原因就是服務對象的需求與心理體驗具有一定的相似性。

2. 服務環境與服務管理體制建設

一是以推動社會信息化和電子政務為基礎 , 為服務對象提供信息化服務環境。在美國 , 網絡環境是公共就業服務中心的必備資質 ; 在歐洲的英、法等國 , 就業服務中心都能上網。

二是建立公共就業服務信息共享機制。集成式服務平臺是信息共享機制的一個重要表現 , 而線上共享基于線下共享機制的形成。美國早就建立了聯邦政府與州政府之間、聯邦政府勞工局與其他機構之間以及勞工局內部各機構之間勞動力就業信息的共享機制。

三是建立統一集中的電子政務管理體制。其重要的保障制度是政府首席信息官制度和政府信息公開制度。基于政府首席信息官制度 , 各國實現了電子政務的統一集中管理 , 為公共就業服務信息的五聯互通提供了組織保障。美國正是在政府首席信息官的領導下 , 實現了電子政務的業務框架與流程、績效標準與技術標準的一體化 ; 基于政府信息公開制度 , 實現了公共就業服務信息的及時公開。美國政府公共就業服務管理部門 , 根據《電子政府法案》對相關網站公共就業服務信息公開的內容、時限等都做出了詳盡規定。

3. 法律法規體系建設

法律法規是各國發展基于電子政府的公共就業服務的主要依據。因此 , 健全與優化法律法規體系成為各國促進基于電子政務的公共就業服務發展的重要工作 , 且成效顯著。國外促進基于電子政務的公共就業服務發展的法律法規不僅數量多 , 空白點也極少 , 主要集中在兩個領域公共就業服務業務發展和管理體制建設領域 ,主要涉及相關業務機構設置與權責劃分、業務范圍與內容等。基于電子政務的公共就業服務信息化發展領域主要涉及信息化程度、信息化標準等 , 相比而言 , 以前者數量居多。據統計 , 從 2O 世紀初到 2O O 2 年 , 英國通過了大量的勞動法案 , 比較重要的就有 60 余部 ; 自 1926 年《鐵路勞動法》立法以來 , 到 2O02 年 , 已出臺發展公共就業服務的相關法規有 6O 余部 [5] 。

三、國外基于電子政府的公共就業服務發展對我國的啟示

實踐證明 , 各國基于電子政府的公共就業服務具有明顯的一致性 , 而這種一致性主要源于基于電子政府的公共就業服務具有的共性特征與規律。也正因如此 , 國外經驗對我國發展基于電子政府的公共就業服務具有啟示意義與借鑒作用。目前提高效率與效能是我國進一步發展公共就業服務的重要任務。

( 一 ) 加強基礎建設 , 進一步完善基于電子政府的公共就業服務體制機制

一是加強公共就業服務信息化建設。以社會信息化發展為基礎 , 推進公共就業服務網絡的延伸與拓展。

二是加強勞動力信息統計與分析。在現有各種統計信息的基礎上 , 建立與完善勞動力信息統計指標體系 ,尤其是要參照其他國家的指標體系 , 增加統計指標要素 ,擴大統計樣本覆蓋范圍與數量規模 ; 建立勞動力信息分析模型 , 加強公共就業服務預報預警體系建設。

三是加強公共就業服務信息庫建設。以勞動力統計為基礎 , 加強信息分類 , 建立與完善公共就業服務的資源積累。

四是加強公共服務對象網絡服務需求與網上行為分析 , 提高網上服務的有效性。

五是改革公共就業服務信息化管理體制。在推進城鄉一體化公共就業服務體系建設和建立統 -規范的人力資源市場的基礎上 , 以推進服務業務、信息化相關標準、內部管理規范等方面的一體化為于段 , 加強基于電子政務的公共就業服務的集中統一管理。

六是推進法制化和制度化建設。加強《就業促進法》配套法規建設 , 盡快出臺人力資源市場管理法規 , 尤其是要盡快出臺網上就業服務管理規范 , 逐步形成健全的公共就業服務法律法規體系 , 并以此支撐網上公共就業服務的制度化、規范化發展。

( 二 ) 提高公共就業服務的自助程度 , 發展網上公共就業服務

一是加快公共服務職能與業務上網。在進一步發展網上人崗匹配服務的基礎上 , 大力發展網上就業趨勢分析預測、職業與能力培訓 l| 、能力測評與分析、業務代理、就業咨詢等服務業務。

二是以完善勞動力統計體系和公共就業服務信息整合為基礎 , 努力提高公共就業服務信息的供應量。

三是以網絡環境建設為基礎 , 推行公益類就業服務機構就業服務信息管理系統建設 , 提高公共就業服務機構的自助服務水平。

( 三 ) 強化資源整合 , 提升基于電子政府的公共就業服務能力

一是以克服體制機制障礙為基礎 , 整合不同層級、不同部門之間的公共就業服務信息資源。依托信息采集與處理的技術標準化、信息供應合作協議機制 , 實現公共就業服務信息數據的跨庫共享 , 并實現基于此的集中信息組織與展示 ; 采取鏈接與中轉的方式 , 實現公共就 業服務信息的互聯互通。

二是加強基于公共就業服務信息分析的信息深度開發。逐步建立、完善開放性的公共就業服務信息分析系統 , 盡快實現網上公共就業服務從以簡單的基礎數據統計結果發布為主的階段向基礎數據統計結果發布與相關數據二次開發、深入開發并重階段的轉變。

( 四 ) 注重公共就業服務信息平臺設計 , 強化服務導向

一是優化網上公共就業服務信息組織設計。統一、明確信息組織邏輯和展現思路 ,

以服務主題和服務對象為坐標組織與展現服務信息 ; 加強信息分類 , 整合服務欄目 , 將新聞信息打包弱化、將服務辦事內容打開強化并整合分類 ; 在信息分類的基礎上 , 明晰信息展現層次 ,加強信息展現的立體性。

二是突出公共就業服務平臺的公共服務功能。明確公共就業服務網站與綜合信息網站、政府網站的差異性定位 ; 將新聞移出核心區域 , 將服務辦事移入核心區域 ,設立熱點事務區域。

三是加強信息導航與搜索系統。在建立信息展現層次的基礎上 , 充分發揮導航與搜索系統的作用。

四是完善標識系統。重點是提高標識的準確性與有效性 , 防止標識失靈。

五是盡量提高瀏覽效率。努力減少點擊次數 , 努力提高頁面打開速度 , 充分利用搜索與導航系統縮短瀏覽路徑。

    參考文獻 :

    [1] 瑞陽 .美國的就業服務體系 [J] 出國與就業 ,1994(4)

    [2] 王列軍 , 丁寧寧.有關就業問題的國際經驗及其啟示 [J]. 中國勞動,2004(2)

    [3]湛姿.歐美就業服務模式及其對我國就業問題的啟示 [J]. 商場現代化 ,2008(16)

    [4] 谷新珊 .法國的就業服務 [J] 中國勞動保障 ,2007(4)

    [5] 曾湘泉 .世界就業趨勢及各國就業政策 [J] 求是 ,2003(18)

    作者簡介 :

李志更 , 中國人事科學研究院電子政務與績效管理研究室主任、研究員。

唐志敏 , 中國人事科學研究院副院長。



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