作者:石懷成 黃 鵬 楊志維

    電子政府公共服務的美景宏圖需要實際行動來實現，各國已經做出了許多實際的努力并取得了重要的成果。總結各國的實踐，發現主要有七大做法，分別是調整組織機構、加強自身能力建設、引入EA理論、提高在線服務利用率、推行共享服務、縮小“數字鴻溝”和開展績效評估。
    （一）調整組織機構

    組織機構調整是電子政府公共服務流程和方式創新的最為直接的途徑。調整或組合部分政府機構組織和職能，或者增設特定的機構或職位是許多國家的通行做法，而這些做法的目的都是促進業務流程整合和服務的一體化。

    2005年9月，為了推動政府服務的整合與深化，為用戶提供一站式電子政務服務，加拿大成立了服務部。服務部整合了多個聯邦政府部門的服務職能，作為為公眾提供公共服務的統一窗口。截至目前，加拿大服務部已經聯合了14個聯邦政府機構及其他各級政府機構共同提供一體化的、以公眾為中心的服務，在加拿大各地建立了160多個新的服務網點。

    而2006年，英國則成立了高級別的服務改革委員會，秘書處設在內閣辦公室，作為領導新一輪電子政府公共服務變革的核心部門之一。服務改革委員會的主要職責是依照用戶為中心的原則設計、改革政府公共服務，包括制定全局性的服務設計原則、推廣優秀案例、挖掘技術發展潛能、關注服務改革的實踐推進機制等。

    英國2006年任命了兩位“用戶群主管”，“用戶群主管”由相關部門負責人兼任（如老年人群組主管由退休金服務處長兼任），在相關大臣的領導下行使其職責，主要職責涉及以下方面：負責發起有關用戶群需求的調查；領導服務項目的設計，包括渠道規劃、整合發布、推廣交流和服務改善等；實施服務效果的交流與跟蹤；在跨部門的治理結構中作為本用戶群利益的代表等。

    澳大利亞在提出“一體化政府”的理念之后，隨即提出了設立一個正部級“一體化政府CIO”的職位，負責領導和協調涉及整個政府的ICT項目，目前還籌劃中。

    （二）加強自身能力建設

    各國政府已經意識到，政府自身能力無法滿足新的信息技術環境和公眾需求是造成電子政務公共服務難以滿足公眾期望的一個非常重要的原因。電子政府建設過程中需要提高的政府自身能力主要包括人力資源、業務流程、業務一致性、物理設施、信息技術、知識和信息管理、政府可靠性等方面。一些國家已經在新的電子政務戰略規劃中明確提出了提高政府自身能力建設的目標和計劃。

    澳大利亞新戰略要求提高公共部門的能力，尤其是提供服務的能力，并將建立“澳大利亞政府服務能力模型”，詳細列出政府部門服務提供能力所包含的要素。包括服務能力與成熟度、技能開發、ICT采購、澳大利亞政府職員身份管理和建立必要的法律框架。

    新加坡“iGov2010”戰略要求，2010年前新加坡要建成標準的新一代信息化工作環境，在提高政府運作效率的同時節約成本，并且能夠開發新的桌面辦公應用工具和實現更好的協同辦公。為達成這一目的，未來3年，新加坡政府將通過GENIE Showcase項目開發和應用30項新技術，包括信息通信安全管理技術、提高政府行政效率的技術和促進政府移動化的技術三大類。新一代信息化工作環境的建設，將使得新加坡公務員可以利用跨平臺和跨地域的手機、PDA和計算機，通過集成系統處理大量且復雜的信息，迅速為民眾提供所需要的服務，從而大大提升政府部門的行政效率。

    印度出臺了電子政府能力建設指南。該指南所指的政府自身能力包括制定目標的能力、領導項目建設的能力、進行戰略決策的能力、確定優先級的能力、監督的能力、與其他部門協調的能力等。

    （三）引入EA理論

    企業架構（Enterprise Architecture，簡稱EA）的概念是在企業信息化建設過程中提出來的。企業架構從企業全局的角度將企業管理模式、業務流程、信息資源、信息系統、信息技術創造性地融為一體，并與企業經營、戰略目標相結合，指導企業信息化工作。

    電子政府建設與企業信息化建設有諸多的相似之處，政府部門在開展電子政府活動時可以借鑒企業架構的理念和做法，美國、日本、加拿大、韓國、新加坡、澳大利亞等國已將EA理論引入電子政府建設中。各國建設政府組織架構的主要目標是力圖通過重新梳理業務流程、明確績效目標、建立信息架構、確定技術標準等環節，將信息技術與政府業務有機地融合起來，通過結構化的方式統一政府部門的業務目標，提高跨部門工作的互操作性，提高政府信息資源管理、資金規劃和投資控制的效率，降低政府運作成本，從而實現政府部門之間的協同辦公和資源共享，并最終為公眾提供無縫服務。

    美國率先于2002年將企業架構理論引入電子政務建設中，并啟動了“聯邦組織架構”（FEA）項目。FEA項目提出了五個參考模型（詳見圖1）。目前，美國聯邦政府各部門都依照FEA建立了各自的組織架構，作為業務梳理優化、信息技術項目規劃的重要框架。FEA項目組定期修改完善5個參考模型。

圖1 美國FEA的五大參考模型

    韓國根據自身情況和電子政務建設的理念，提出了包括業務架構（BA）、數據架構（DA）、應用架構（AA）和技術架構（TA）的政府組織框架（詳見圖2）。在全國總體架構的規劃和指導下，韓國已經采用EA的政府包括首爾市政府、國防部、信息和通信部以及行政自治部等。

圖2  韓國EA建設框架

    從不同的角度看，企業架構也會呈現出不同的靜態或動態結構，所以通常并不存在一個單一的企業架構。同樣，各國確定的政府組織架構和模型也略有差異。

    （四）提高在線服務利用率

    調查結果顯示，各國的電子政府在線服務利用率普遍不高，基本沒有達到預期目標。如日本中央政府能夠向用戶提供的在線申請申報手續已經達到了全部手續的96%，但截至2004年底，申請申報手續的在線利用率僅僅達到10%。

    這一嚴峻的現實促使各國采取措施提高在線服務利用率。這些措施包括建立服務中心、擴大宣傳等方法，提高公眾對電子政務的認知度和信任度，進而通過多種方式使公眾知道政府提供了哪些在線服務并利用這些在線服務，從而真正實現電子政府公共服務的目標。

    日本為此在2005和2006年接連出臺了一系列文件部署相關工作，明確將“截至2010年申請申報手續在線利用率達到50%”作為施政目標，并對地方政府提出了三項具體措施：第一，有關政府部門應建立部門內部的推進機制并實施問卷調查，定期掌握進展情況，制定年度的行動計劃并推進其實施；第二，對于面向居民和面向法人或其他組織的兩種類型手續，有關部門應詳細介紹手續的概要、在線申請的效果、在線化的業務效益、促進在線利用應注意的要點以及在線化可能給公眾帶來的好處等；第三，通過媒體、內容和政府主頁等宣傳渠道，開展持續、高效、有效地宣傳和有關信息公布，盡快提高公眾對在線申請申報的認知度。并于2006年4月3日正式開通了電子政府利用支持中心，回答公眾針對電子政務綜合窗口系統的使用方法所提出的問題。

    繼2005年的電子政務“利用普及運動”之后，英國則于2006年4月初大力開展“新媒體運動”，通過報紙、雜志和電臺等渠道，向公眾宣傳優秀的電子政府服務項目和網站，增加公共知悉程度。并且吸納地方政府代表參加，確保和調動地方政府的參與積極性。政府對該活動投入700萬歐元。

    （五）推行共享服務

    所謂“共享服務”就是針對政府部門的通用業務流程，創建一套管理工具和方案，供各個政府部門使用和推廣。這不僅有利于實現規模經濟效益，提高政府部門之間的互操作性和一致性，而且能夠減少重復建設，最終為公眾提供無縫服務。美國、澳大利亞、加拿大、英國、澳大利亞和新加坡等國家相繼確定了推進共享服務的思路和舉措。

    “業務流”項目是美國當前重點開展的一系列電子政府項目的合稱，這些項目都是針對政府部門中應用范圍廣、流程相對穩定的“業務流”而開展的，通過開發通用的解決方案進而實現服務共享。從2004年開始到2006年，已開展的項目已經有9個，分別是案件管理、財務管理、審批管理、人力資源管理、聯邦衛生架構、信息技術安全、信息技術設施優化、地理信息系統和預算規劃及評估。“業務流”項目的實施包括5個步驟，先是運用FEA（聯邦組織架構）的方法分析政府業務，進而確定通用的“業務流”，如人力資源管理，然后開發通用的解決方案，并在政府部門中選擇面向整個政府提供服務的“服務中心”，其他部門 可以通過付費的方式來購買相關“業務流”的服務，從而達到共享服務的目的（詳見圖3）。

圖3 美國“業務流”項目實施步驟

    2006年4月，新加坡財政部內成立共享服務中心，為政府部門提供高質量的、增值的共享服務方案。該中心現在提供的共享服務主要包括人員服務和財務服務兩大領域，前者主要包括任命管理、薪金和收益管理、退休金管理、培訓管理等方面；后者主要包括應付賬目管理、接收賬目管理、底賬管理、固定資產管理等方面。

    英國則成立了泛政府共享服務委員會，并指定了共享服務管理者，與內閣辦公室合作，共同推動和指導英國政府部門的共享服務工作。英國的共享服務主要集中在呼叫中心、人力資源管理等領域。

    （六）縮小“數字鴻溝”

    通過大力拓寬服務對象，重點為包括老年人、殘疾人、邊遠地區居民、少數民族語言群體等弱勢群體提供更多、更好的服務，以及不斷探索新的發展模式和配套措施，提升政府電子政務公共服務的能力與服務范圍，是各國為縮小“數字鴻溝”而采取的積極措施。

    美國的做法是建立社區技術中心。2004-2005年，美國共專項撥款1400萬美元，建設了3萬多個社區技術中心。這些社區技術中心分布在城市、鄉鎮和農村，不僅使公眾能夠通過互聯網訪問政府，而且還提高了使用者的信息技術能力，從而達到了縮小“數字鴻溝”的目的。

圖4 美國社區技術中心地區分布

    韓國“信息網絡村”項目的主要目的是為偏遠地區的人們提供幫助，使他們通過獲取教育、醫療、農技等豐富的媒體內容而獲益。建設內容主要包括六個部分：一是ADSL線路鋪設到各家各戶，并建立各村的“村莊信息中心”；二是每個村設立“項目運作委員會”，成員為15名左右村民，根據一定的標準，免費向部分家庭提供個人計算機，這一措施使韓國農村的計算機普及率達到70%；三是政府開展提高村民技能的培訓項目，截至2003年底有4萬多人參加了培訓項目；四是選取“村莊領先者”，提供特殊培訓，以提高他們的見識和專長；五是內容建設，并確保村民是最主要的受益者，通過該項目提供的服務內容覆蓋了從農業技能到商品定價、從氣象預報到兒童教育資源方面的信息，此外還開發了本地用戶化內容；六是開展公共認知項目，以確保人們了解通過該項目可以開展哪些事務。截止到2006年5月，韓國“信息網絡村”已經達到了280多個，有95%的農村家庭用上了寬帶網，并計劃到2007年使所有的農村都用上寬帶網。

    2006年9月21日，印度聯邦內閣正式批準建設公共服務中心。公共服務中心將為印度的村莊提供寬帶接入、G2C和B2C服務。該項目將由通信和信息技術部信息技術局負責，通過公私合作（PPP）模式開展，計劃于2008年3月底前在印度建設10萬個公共信息中心，預計將投資12.5億美元，其中印度政府出資1.86億美元，邦政府出資1.73億美元，其它的8.91億美元將由企業出資。

    （七）開展績效評估

    電子政府發展到今天，各國都將績效評估視作是電子政務建設中一項重要內容和一個必不可少的環節。加拿大政府設計了專門的評估指標來評估在線服務項目的績效。針對信息服務的指標包括3個二級指標，分別是定制信息服務、基礎信息發布和用戶細分服務。針對事務辦理的指標包括3個二級指標，分別是服務信息發布、互動性和辦事水平。加拿大在電子政府公共服務方面所取得的世界領先水平與其有效的績效評估是分不開的。

    國際知名咨詢公司埃森哲公司每年都會對世界上部分國家的電子政務公共服務進行評估，其評估體系包括2個一級指標：服務成熟度和提供成熟度。服務成熟度包括2個二級指標：政府在線服務的數量和政府在線服務的質量和完整性。另一個一級指標“提供成熟度”包括六個二級指標，分別是對用戶的了解、用戶服務幫助、服務提供渠道、網站結構合理性、網絡連接和集成服務（詳見圖5）。

圖5  埃森哲公司電子政府公共服務評估體系

    電子政府公共服務變革的主要方向

    上述關于電子政府公共服務理念和做法的介紹大致描述了當前國外電子政務公共服務發展的思路和框架。然而電子政府公共服務的理念和做法不是一成不變的。隨著內外環境的變化，電子政府公共服務正在處于新的變革中。這種變革主要體現在服務內容、服務方式和服務渠道等方面。

    一是由簡單地滿足公眾需求向深入調查和真正理解公眾需求轉變。將來提供的服務是以公眾和企業為中心，并要考慮提供個性化服務和增值服務。例如，澳大利亞政府制定的“服務提供框架”尤其注重對用戶需求的調查和理解，在新戰略中明確提出由政府信息管理辦公室組織開發一套統一、科學的方法，用于研究用戶需求、及時調查了解服務使用情況和服務滿意度。這樣不僅使各個部門能夠更好地回應用戶需求，而且能夠更好地促進以“一體化”的方式提供政府服務。歐盟啟動“eUser”項目則是通過定期調查和分析研究的方式，促進和鞏固用戶需求在信息社會建設中的核心地位，有助于明確公眾的需求，對于提升歐盟各國電子政務服務水平將起到積極的作用。加拿大政府引入了“公共部門服務價值鏈”的概念，并以這一概念來指導政府服務提供的改革。

    二是由訪問單個部門向訪問統一門戶轉變。例如，澳大利亞政府認為，簡潔的、更加流程化的政府網站更易于提升關注度和使用率，因此澳大利亞將重新評估和整合政府網站。“australia.gov.au”、“publications.gov.au”和“directory.gov.au”將成為整合后的三大主要政府門戶網站，其他一些政府門戶網站都將緊密地整合到“australia.gov.au”上，將所有的政府服務進行集成，并在統一的網站上提供。

    三是由單一渠道服務向多渠道一體化服務轉變。一方面，公眾可以通過多種渠道獲取政府信息和服務；另一方面，對于同一項服務，公眾可以根據自身需求和條件選擇合適的渠道。也就是說，政府將根據細分用戶群的特征和服務自身的特點確定適當的服務渠道。此外，調查發現，雖然互聯網已經日益普及，但是當前及未來一段時間，電話仍將是公眾最習慣、最喜歡用的與政府打交道的方式。因此，各國今后將加強傳統服務方式與電子化、網絡化服務方式的融合，以促進服務創新，并確保所有用戶都能從電子政府服務中受益。

（作者單位：信息產業部電子科學技術情報研究所）