荷蘭政府的電子政務方案
來源:中國電子政務網 更新時間:2012-04-13

  介紹互聯網有利于政府開展公眾服務和與下屬單位、市民、企業以及其他政府組織形成互動機制。政府對客戶服務越來越重視。目前的經濟環境強化了政府機構專注于信息系統的有效實施和運營。政府領導和公共單位的主管越來越不滿意從信息和通信技術中獲得的回報。飛漲的開發和維護成本,飛快變化的技術,讓單一的組織幾乎不能和最新的開發保持同步。電子政務的費用問題不可避免地成為了公共管理的主要問題,政府機構的協同已經成為成本有效的服務分配機制。

  今天的現實是政府孤島的出現,即由于各級政府部門行動的不協調,造成了信息系統的孤立,致使互操作不能實現。這表明將需要各級公共部門的聯合行動。解決這個問題的關鍵不能靠從相關的工程中學習經驗或者獲得收益,也不是停止使用已經開發出來的服務。公共管理的重點將從技術創新向使用共享服務或者數據中心進行成本效益運作轉化。在荷蘭,小的市級之間已經有一些協同的動向,為了避免重復勞動,他們建立了一個共享的后臺。服務價格不會很低,也不會按照當地的水平實施,因為預算和專業技術人員是有限的。小的組織不能開發所有需要的服務,也沒有足夠的專業技術人才。通過組織之間共享服務和專業人員,就會有很多服務可用。

  web服務技術的出現,讓創建組件具有技術的靈活性,因為web服務是模塊化的,易于訪問、描述、獨立實施和互操作。以服務為目標的設計在今天的信息系統設計上更加重要。一旦支持專門業務流程的組件被開發出來,服務能夠重新用于各種其它的業務過程。更重要的是,新的業務流程將在更短的時間內完成,并使已開發的組件。

  共享服務能夠通過非固定和集中化的活動來開發。共享服務通常固定在合法的獨立機構,呼叫共享的服務中心。它們在地理上和服務的需求方分隔,但是需求方可以通過應用信息和通信技術來獲得服務。共享服務是一種通用服務,通常有公共機構聯合開發,并可以在不同業務流程中使用多次。共享服務能夠使用web服務技術來開發,但這并不能被當作先決條件。共享服務的使用需要一個架構的方法,通過這個方法,服務能夠逐漸的引進到現有的架構中。因此在老系統上可以發揮作用。一個架構應當提供加入通用服務的靈活性和老系統具備的功能性,這樣才不會很容易被取代,才能發展。

  現今,大部分研究工作都是關于公共機構通過互聯網發布信息的延伸,關于必要的訪問種類。報告的目的是辨別和說明通用服務在共享服務中的重要性。我們做這篇報告,首先討論了有關共享服務的背景,然后討論了以服務為目標的架構的重要性。在第4部分我們發布了一個對話集,目的是識別共享服務。后面的章節里我們討論了共享服務的評估。最后一章,我們討論了一些方法的缺陷和進一步研究的方向。

  背景企業和市民不得不在法規的框架下運營,包括和政府頻繁但是必要的接觸。在荷蘭,還沒有一個這樣的一站式服務,可以提供給所有企業和市民。下屬單位分布在不同地區,它們有時候甚至很難固定。公共部門的特色是獨立的機構,包括了所有的異構的信息系統,并提供各種服務。政府機構自由的設計它們自己的架構和選擇合適的軟件供應商。

  目前的情況,每一個政府機構已經開發了自己的信息系統而不是處于孤立的狀態。每一個產品和服務需要獨立的信息系統來提供。每個信息系統通常是單獨打包。沒有通用的架構能夠讓前臺和后臺、后臺和組織外部的系統的應用連接起來進行通訊,識別和授權的功能能夠在每個信息系統中找得到,但不會一個組織內部重新使用,更談不上在組織之間重新使用。

  在一個虛擬的業務柜臺上,荷蘭市政府、稅務和商務部門不得不進行合作來為企業提供一站式的服務。雖然荷蘭的稅務部門分布在不同的省區,這些組織按照圖1(左)統一自動開展。這些服務定義明確,自動化的等級很高。商務部包括了21個自治組織,他們很難共享任何一個信息系統,如圖1(中)。提供給企業中的服務在每個地區的差別很大,通常不是很標準,也沒有結構性。最有說服力的案例是荷蘭的市政府,圖1(右)。荷蘭大約500個市政府機構,每一個向市民提供290種服務。這些服務是標準化的而且是統一描述的。雖然地方市政府按照當地的條件來定制服務。每一個市政府自由的采購或設計自己的信息系統,因為在過去信息系統用來支持每一個產品。最壞的情況是,這將造成500*290個信息系統。沒有一個總體管理的系統。

  互聯網的興起讓大多數的政府機構開發了一些以web為基礎的項目。目前政府機構的現狀還可以反映出這個歷史。只有一小部分的部門實現了服務70%在線。服務僅僅處在2個最低的階段,目錄和交易階段,項目已經開創了web界面,可瀏覽產品信息,可下載表格和實施有限的在線交易服務。

  政府機構獨立的歷史和有時候重復的功能和目標導致了進展的低效。每一個系統一般都有一堆的老系統和一些基于web的項目,這些項目利用了不同的技術架構支持各種業務流程。老系統運行著政府的關鍵應用,政府通常投入大量的資源,開發和維護這些系統。一些大型的老系統已經被設計了很多年,形成了政府的基礎。想利用一個統一的解決方案代替老的操作系統是不可能的。從頭開始開發新的系統需要很多時間和金錢,非常易于失敗,也不能發揮老系統的作用。然后,在未來的架構中引入老系統是很重要的。在老系統中引入現有的應用,如信息和功能組件能夠讓發揮老系統的作用。

  在信息技術被看成是政府機構內部的時候,系統的高度的孤立和的計算應用的非關聯性,在一個公共機構中造成了功能和內容重復建設,引發了“技術孤島”。ICT的架構在機構中垂直的組織起來,但是同一個機構的不同部門很難享有任何通用的水平的功能。公共管理機構是由獨立組織組成,沒有協同工作的歷史,沒有一個如同架構部這樣的部門負責正在開發的所有系統。中央級項目的作用已經不重要,而信息主管指導開發。

  通過共享跨機構的管理流程,可以提升效率和服務交付質量。政府改革部門的目的就是把市民和企業的義務和負擔減少到25%。通過減少不必要的法規和ICT技術的應用,可以達到這個目的。第一步是創建面向服務的架構,在業務流程中提供一系列基礎的服務。

  面向服務的架構架構這個術語用得越來越多,并表示各種使用。從一個結構方法的角度,架構被定義成為協調。即對活動之間關聯性的管理。從協調的角度,架構被描述成為組件和組件之間在業務、流程、功能、應用、技術基礎設施等不同層面上的關系。從設計的角度來看,架構通常被看作是可用資源間的交換。包括財務、人力、時間和與架構相關的功能技術需求(可擴展性、體積反應時間、安全和可用性)。一個架構包括架構描述語言,通用架構模型,交換方法,面向服務(以組件為基礎的)框架和技術。如IEEE1471,就是一個標準的架構的描述框架。

  從業務流程的再造角度,架構的目的是通過多角度定義系統集成,彌補業務和ICT部門的差距,彌補概念和實施設計的差距。在這個概念中,架構不僅是一個技術產品,也是一種組織現象。架構通常建立了共享的視頻,引入一個現有設計和理想設計的藍圖,包括實現各部分的完整的計劃。股東能夠根據架構做系統開發的決策。

  架構是系統的抽象概念,能夠指導這些系統的開發。一個經驗、組件和服務能夠支持這個流程。架構的目標通常是重新使用服務和組件等經驗和資源。架構的使用有以下的優勢。

  1.減少系統的復雜程度。一個復雜的系統可以通過觀察部件分析出來,這些部份的復雜程度要低于整個系統。

  2.增加部件的復用和關聯度。經驗和組件能夠復用。一個機構開發的服務或者組件能夠讓其他機構來復用。

  3.減少錯誤和誤差。當不同架構的經驗累積起來以后,可以避免再犯同樣的錯誤。

  目前,開放,靈活的架構需要小的組件,這些組件可以通過使用網絡服務技術來訪問。面向服務的架構能夠發揮老系統的作用,讓老系統運行企業核心業務應用。架構有3個優勢:

  1.提高復雜度可管理的范圍2.保證一個大型系統的各個部分步調一致3.它容許不確定性模塊化的概念能夠應用于不同的架構級別中,我們關注一組應用級的組件服務。

  服務可以在不同的政府機構中共享,避免相似功能重復開發。一個系統的功能能夠共享和提供給所有其它相關的政府機構。共享服務對各種其它的公共和商務應用有很大的潛力。共享使用能夠令IT基礎設施管理和應用的開發及使用更加有效率。服務的共享為小的政府組織引進了新的機會來(1)外包非核心活動(2)有效的拓寬ICT基礎設施的體積。(3)訪問和使用目前還不能獲得的ICT資源。

  服務按照粒度有粗細之分,在信息系統開發的不同等級中使用。細型的服務是小規模的捕捉源代碼。粗型的服務是組件服務,封裝了完整的業務功能或者復雜的系統。目前解決服務的方法通常是細型的概念,幾乎不支持從業務架構向軟件組件架構的映射。我們關心的服務是粗型的,并且通過使用ICT專家和政府代表經驗知識來開發。

  識別共享服務設計面向服務的架構的主要問題是對服務的識別,包括粗細和彈性的定義。這是個主觀的流程,可能得出不同的結果,并且需要專家技能的輸入:(1)技術,保證服務是技術可行的而且可實施。(2)業務流程,保證識別出的通用服務可以使用在不同的業務流程中。(3)架構,保證新的服務可以集成在現有的架構中。這個過程需要知識型人員的參與。除了有效的動員這些技能知識人員,政府的代表的參與業也很必要,他們保證了共享服務將使用在新的開發項目中。計劃的執行通常依靠中央和地方公共組織的支持。

  識別和選擇服務的流程通過使用GSS(小組支持系統)來支持。GSS非常適合處理復雜的,非結構性問題和為不同利益(知識領域和背景)的參與者使用。GSS在會議的過程中使用,讓小組內的成員共享,凝結,評估意見和想法。GSS的參與者在連網的PC機上輸入它們的思想,反饋或者投票。GSS也用來發布新的意見,提供可視化的數據,評估投票結果。GSS的目的是讓小組會議和決策更加有效。

  GSS是基于計算機的信息系統,包括了計算、通訊和決策支持的技術來幫助協同作業。GSS提供了并行通訊,匿名和存儲功能。GSS提升了用戶的參與性,因為他們能夠自由的貢獻思想而不必考慮一致性。使用GSS的優勢是組織中的員工可以匿名提供自己的意見的關于配套機制提供它們自己的意見,不用和組織的策略和已有的意見相一致。在Delft大學GSS實驗室里,所有的參與者在它們的控制區域都有計算機終端。還有一個大屏幕能夠通訊和討論意見和結果。

  小組對話為了實施計劃,從不同政府層面來的技術專家,信息架構和業務流程專家參與到GSS中的都要識別通用服務和優化這些服務。對話的參與者來自各個級別的公共部門,包括部級,省級和市級。對話的第1步,將出現關于可行服務的意見。第2步這些服務將描述得更加精細、具體。以下是精選的10項服務,它們都有通用性并且有潛力成為共享服務。

  1.基本的通訊服務:該服務保證在政府機構、企業和市民間的安全的、可靠的數據傳輸。

  2.消息交換(通用)服務:該服務使用基本的通訊設施把消息從一個系統傳輸到其它系統。消息日志保證了消息的跟蹤,特別是在在組織間存在信息模糊或爭議的時候。

  3.身份認證和安全認證:傳輸和接收方應當獲得身份和安全認證。身份認證能夠在不同級別上來實施;最簡單的級別是使用用戶名和密碼,在更復雜的級別是使用高級服務,像芯片卡或者生物認證方法;4.導航服務(黃頁):導航服務由源數據位置的參考信息所組成。當有人搜索商會信息時,導航將連接商會信息系統。

  5.真名注冊:真名注冊的原則是收集信息的組織,負責更新信息,和給其他組織發布信息。

  6.渠道集成:這個設施的目的是在不同的渠道中提供統一和連貫的服務配置。一個渠道的互動信息可以為其它渠道共享并使用。

  7.文檔庫服務:電子文檔通常不保存。然而,存儲能保證文檔的期效性和可訪問性。該服務目的是統一存儲文檔,保持文檔在期效性內和文檔源碼的真實的條件下可訪問。

  8.消息交換(專用)服務:針對特殊的領域(稅務或者社會福利)消息的語義和語法的集成。

  9.授權服務:該服務對唯一授權人提供訪問。

  10.業務流程集成:一套服務,目的是在不同組織中協調流程。該服務為虛擬組織提供了統一的對外窗口。

  消息交換服務被分解成數據的通用交換功能(名字或者地址信息)和數據的專有領域的交換功能(犯罪記錄和許可證詳細信息)。這是一個服務粗細度的典型的例子,說明了通用解決方案的經濟效應和個人解決方案的定制性和實用性。

  評估共享服務共享服務將幫助組織解決他們自己的特殊集成問題,并帶來眾多參與者共享標準服務經濟效應。對話參與者把共享服務按照5個標準進行劃分。每個標準的標準有按照-、0、+(-1、0、+1)來計分。

  第1個標準考察的是可使用這些服務的政府機構的數量。技術的緊迫性是關于使用這種服務來實施其它服務的必要性。基本的通訊對所有其它的服務來講是必要的,消息交換和認證服務對運營其它7種服務是必要的。在劃分了服務的標準以后,還要對標準進行深度的討論。組織影響標準主要是關于政府機構利用這些服務必要舉措。如渠道集成需要長期的協議,標準化和業務重組流程。技術影響是關于在現有的政府機構框架下集成服務的必要舉措。如需要改變信息系統和集成服務的工作量有多大。最后一個標準,技術可用性,是關于實施服務的技術準備、成熟度和相關風險。

  對話結束后,我們寫出了一個關于實施通用、共享服務行動意向。這個行動意向引進了共享服務中心,即負責共享服務的分配和維護。共享服務中心(SSC)是一個集中外包的管理方。所有發包方都屬于一個大型的私有或者公共的組織。SSC的引入是一個關鍵的決策。它在SSC和客戶之間實施了長期的決策,進一步的行動目標在于開發完整的架構。

  總結和進一步研究沒有一個完善或者可參考的架構指導荷蘭的電子政務方案。每一個新的方案都不能靠從相關的工程中學習經驗或者獲得收益。共享服務的使用需要一個架構的方法,通過這個方法服務能夠被不斷的引進現有的架構。

  共享服務的識別是一個高度主觀的流程,可以產生不同的結果。在這個研究報告中,人的技能知識通過小組支持系統(GSS)調動起來。技術專家,信息架構和業務流程專家參與到GSS中去識別通用服務和優化這些服務。參加者識別了10個基本服務,并按照一系列標準評估它們。這些服務是面向服務架構的基礎。

  共享服務的識別和實施只是集成政務的第一步,也是最小的一步。向電子政務的過渡將帶來很多機會和挑戰。設計優良和運轉正常的服務能夠支持電子政府。未來的研究將支持架構的開發,包含通用和專用服務。這個架構將在轉換過程中被定期評估。

 


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