作者單位: 中國人民大學政府管理與改革研究中心
文摘: 就國際上已經開展的電子政務評估來看，大體上可分為政府外評估和政府內評估兩種，前者是指由政府以外的第三方國際組織、咨詢企業以及學術機構開展的評估等，后者由政府自身開展的評估開展。本文側重介紹政府內評估。
     一、美國電子政府績效評估的發展背景
    就國際上已經開展的電子政府評估來看，大體上可分為政府外評估和政府內評估兩種，前者是指由政府以外的第三方國際組織、咨詢企業以及學術機構開展的評估等，后者由政府自身開展的評估開展。本文側重介紹政府內評估。
    電子政府的績效評估可以直接上溯到西方國家極為盛行的政府績效管理。以美國為例，自20世紀90年代開始，美國國會通過了一系列法律法規，為提高政府績效和加強政府責任打下了基礎。這些影響績效管理發展的催化劑包括：1990 年通過的《首席財務官法》（Chief　Financial　Officers  Act）及相關財務管理法規，為更加規范、高效的財務管理和政府財政報告提供了框架；1993 年通過的《政府績效與結果法》（GPRA），要求各部門明確任務、確定目標、制定績效衡量標準；1994 年的《監察長改革法》(Inspector　General　Act)、1996年的《克林格-科恩法》（Clinger-Cohen Act）以及 2002 年通過的《電子政務法》（E-Government　Act）。在政策實施層面，OMB自1985年起發布了一系列有關政府績效實施的通報。
    事實上，美國現任政府提出的“加強電子政務建設”本身就是其“提高政府績效”宗旨的一個方面。在布什總統的總統管理議程（PMA）的五項行動計劃中，推行電子政務是其中一項，其他四項分別為：對人力資源的戰略管理、財政和績效評估相結合、競爭性的資源調配、以及改善財務管理。這五項計劃目標彼此相關的，績效是它們的共同的思路，最終旨在建立一個“以公民為中心、以結果為導向和以市場為基礎”的政府。
    其中，OMB 對推進電子政府、開展績效評估起著舉足輕重的作用。美國的電子政府建設由總統管理委員會其（PMC）領導，并由總統行政辦公室和OMB聯合執行的，實際工作主要由OMB執行。2002年頒布的《電子政府法》更以法律的形式確立了OMB在電子政務建設中對其他政府部門的領導和指導地位，同時在OMB新設了電子政府辦公室，其負責人由總統直接任命，負責監督信息技術在聯邦政府部門的實施情況。自2000年開始，OMB還制定了關于國家電子政務建設的一系列指導政策，包括2001年和2003年《電子政府戰略》、《關于實施<電子政府法>的指導》、《申請電子政府基金的程序》、《年度電子政府發展報告》等。
    二、電子政務績效評估體系的提出
    但是，盡管布什政府對電子政府的發展給予了高度關注，在績效方面卻遭到了民主黨的猛烈攻擊。在2004年布什與克里的大選中，民主黨智庫“前進政策協會”（Progressive　Policy　Institute）于大選前夕的2004年10月發表了一篇文章：《布任政府的電子政府建設-難以令人滿意的進展》（Unsatisfactory　progress:　The　Bush　Adminis-tration　on　e-Government　Initiatives），公開撰文指責布任政府領導下的電子政務建設進展緩慢，績效情況不容樂觀。撇開黨派之爭的政治目的，該文以一些有力的評估數據表達了其觀點，這其中包括：
    多數電子政府項目未能達到預期目標：據美國審計總署2004年3月發布的績效評估報告稱，聯邦政府并未實現1999年頒布《政府紙張作業消除法》中預定目標，該法要求到2003 年10月，聯邦政府部門應全部實現無紙化、電子化辦公。審計總署的報告發現，截止到2003年10月止，僅不達60%的聯邦實現了在線事務處理；另外，截止到2004年3月，在布什政府確定的25大項電子政府優先項目、91項具體目標中，只有33項完全或大部分達到了預定目標；
     公眾對電子政務的接受度或使用率并不高：據普林斯頓調查研究協會(Princeton Survey　Research　Associates)　2004年4月發布的一項調查報告稱，僅8%的美國公民訪問過居民娛樂門戶網站recreation.gov；僅5%的美國公民訪問過提供政府福利的門戶網站benefits.gov；
    多數聯邦電子政府未達OMB預定標準：據OMB2004年3月發布的發展報告稱，僅5 個聯邦政府部門達到符合成功電子政務建設標準；有9個聯邦政府部門甚至及格分數都未達到；
    OMB 對此的解釋是，國會所通過的一系列法律體系并未形成一個真正統一、持續的電子政府績效評估體系，其制定的“績效參考模型”將  克服這些問題，并真正有效的提升電子政務的績效。
    目前，OMB推出的“績效參考模型”已經在2005財年預算中初步推廣，凡是劃分為“發展型”、“現代化型”以及“增強型”（development,　modernization　and　enhancement）的主要電子政務項目均將采用該模型。
    三、評估體系的主要內容
    “績效參考模型”是OMB“聯邦電子政府體系結構”（FEA）其中之一的模塊。早在2002年，OMB 成立了由其直接領導的“聯邦事業架構管理辦公室”（FEA-PMO），以負責推出　FEA（聯邦事業架構）。推出該架構的目的包括：（1）借鑒私有部門的實踐經驗，通過應用一系列的共同參考模型（如業務及數據參考模型），對聯邦政府的業務流程和IT結構予以定義和統一部署；（2）對聯邦政府開展的電子政務項目予以重新評估，減少重復投資，實現低投入、高產出；（3）促進橫向（聯邦政府各部門之間）和縱向（聯邦政府與州政府和地方政府）的IT資源整合。FEA架構詳細描述了聯邦政府與公民互動的過程、政府履行的各種功能與各類業務以及關鍵的業務流程。作為一個以業務為中心的框架，FEA使得OMB和聯邦各部門可以控制、分析、評估電子政府建設投資，同時有助于政府部門間橫向整合以及各級政府間的縱向集成。
    FEA包括五大參考模型：“績效參考模型”“、業務參考模型”（Business　Reference Model，簡稱BRM）、服務組件模型（Service Components　Reference　Model，簡稱SRM）、數據參考模型（Data　Reference　Model，簡稱DRM）以及技術參考模型（Technology　Reference　Model，簡稱PRM）。其中，“業務參考模型”最早于2002年6月推出了第一版，隨后做出了較大調整，于2003年推出了第二版。同時，“技術參考模型”和“績效參考模型”也分別于2003年8月和9月推出了第一版，這三大模型均在2004年做出了較小的修正，并納入OMB　的2005財年預算。目前另一“數據參考模型”還在開發之中。
    在上述結構圖中，“業務參考模型”共分為三個層級，第一層級包括4大“業務域”（Business　Areas）；第二層級為4大“業務域”下的39項“業務線”（Business　Line），包括內部的業務線和外部的業務線；第三層級則為“業務線”下具體涵蓋的153小項　“子功能”（Sub-function）。在這4大“業務域”中，其中的19項與G2C相關，也即外部業務線，　其余的20項則與其他三類“業務域”相關。簡言之，外部的業務線主要體現在政府對公民的外部服務上，而內部的業務線則更側重于政府內部的業務流程和資源管理，主要圍繞著政府機構、公民和合作機構三大主體展開。統計之，這39項業務線共包括153項子功能。
    “服務組件參考模型”主要包括“客戶服務”（如客戶關系管理、客戶幫助、客戶個性化服務等）、業務管理（如流程管理、供應鏈管理、組織管理、投資管理等）、數字資產管理（如文檔管理、知識管理等）、業務分析服務以及后臺服務等。“數據參考模型”和“技術參考模型”則主要側重于數據交流和技術管理。
    在OMB電子政府結構體系中，“績效參考模型”是最重要、最根本的一個模型，其旨在建立一個標準化的電子政務項目評估體系。整體而言，“績效參考模型”包括六大評估領域（Measurement　Areas）構成，包括對任務和業務結果的評估（Mission and Business　Results　Measurement Area）、對用戶結果的評估（Customer　Results　Measurement Area）、對業務流程及活動的評估（Process and　Activities　Area）、對人力資本的評估（Human　Capital　Measurement　Area）、對技術評估域（Technology　Measurement　Area）以及對其他固定資本的評估（Other　Fixed　Capital　Measurement　Area）。　如下圖2所示：
從以上模型可以看出，OMB 的電子政務績效評估體系分為三個層面：技術、人力資本和其他固定資本（對基礎設施的投入）屬于直觀的、初級層面；業務流程及業務活動主要側重于政府的后臺管理；業務結果和用戶結果則既側重于前臺對公民的服務傳遞（如門戶網站、在線服務）、又側重于政府內部績效的提升。具體而言，上述績效評估模型可以通過下表加以說明：
    四、對美國電子政府績效評估體系的評價
    OMB 認為，其推出的“績效參考模型”并非憑空捏造，其理論來源包括國會頒布的關于政府績效評估的法案以及來自企業方面的最佳實踐等。因此，它所推出的電子政務績效評估模型，不僅是對國家法律的執行和細化，還借鑒了當前企業的優秀實踐（一些已經在政府機構中采用）。
    透過 OMB 電子政府績效體系可以看出，與側重門戶網站分析、橫向排名比較的政府外評估體系相比，政府內部建立的評估體系相對更為復雜，其往往必須考慮到制度基礎方面的因素：如法律和政策的要求，對投入與產出的考量、對既定目標實行的追求等。