美國政府的電子政務績效評估制度
來源:中國電子政務網 更新時間:2012-04-14

 作者:郭勵弘    
   內容摘要:“政府信息資源管理”、“政府項目的費用—效益分析”、“政府行政的績效評估”這三條主脈絡,為美國政府的電子政府及其績效評估奠定了制度基礎。這些制度包括法律、政策、政策咨詢、機構與管理四個層面。文中簡介對美國聯邦政府電子政府績效的一次內評估。

  關鍵詞:電子政務 電子政府 績效評估 美國政府

  拋開政治和行政理念不談,電子政務是政府信息管理與信息資源管理(在信息時代借助電子技術)的延伸,電子政務績效評估則是政府績效評估的最新組成。因此,考察美國政府的電子政務績效評估,應該上溯到它的兩個源流:信息資源管理和政府績效評估。

  美國政府的信息資源管理有著豐富的內涵,擬專文另述,本文側重討論政府績效評估。

  若以政務內涵為劃分,政務績效評估又可以分為兩類。一類是針對“政府項目”的評估,大體上類似于對企業投資的評價;另一類是針對“政府行政”的評估,大體上類似于對企業日常經營管理的診斷。

  一、聯邦政府項目的費用—效益分析

  美國聯邦政府項目的績效評估,在機制上主要是受制于國會監督,在管理上主要是基于根深蒂固的費用—效益分析。

  在美國,從整個國民經濟角度來確定政府投資的費用和效益,最初開始于1902年根據《河港法》評價水域資源工程項目。費用效益分析的正式定型則在三十年代,當時美國政府運用它來評定一些水域資源開發工程是否合算;此外一些州政府還用它來評價某些公路建設方面的投資項目。1936年,美國《全國洪水控制法》規定所有提出來的洪水控制和水域資源開發等項目,都要符合一項標準:“不論受益者是誰,項目的預期效益必須超過其預計費用。”這樣,費用效益分析正式成為評價工程項目的一種方法。

  第二次世界大戰期間,費用效益分析被美國政府用來指導有關資源分配方面的決策。因為戰時資源緊張,必須通過選擇來將它們用在更有效的地方,也就是說,使有限的國民經濟資源得到最有效的利用。

  戰后,人們又研究費用效益分析在其他領域的應用,逐步把它推廣到交通運輸、文教衛生、人員培訓、城市建設等方面的項目評價上。1950年,美國政府機構“聯合江河流域委員會”的費用效益小組發表了“綠皮書”,概述了確定效益費用比率的原則和程序。

  六十年代后期,聯邦政府開始實行“設計計劃預算制度”。該制度要求從費用效益的角度來審查政府的各級計劃項目是否合算。由于政府的活動范圍日益擴大,各種不同形式的費用效益分析亦日益受到重視;對于編制計劃預算工作的人員來說,進行費用效益分析,已成為愈來愈重要的一項職責。

  以美國的戰略石油儲備項目為例。政府根據費用效益分析確定石油戰略儲備技術路線和儲備量。石油儲備的效益表現為中斷石油供應可能帶來的損失。據美國能源部的分析,石油價格增長1倍,GDP將下降2.5%左右;每桶石油價格上升10美元,將給美國經濟造成1年500億美元的損失,經濟增長率將減少約0.5個百分點。石油儲備的費用包括儲備設施的一次性投入、采購石油所需資金、運行維護費用等。(呂薇 2002)

  不僅邊界清晰的政府項目要做費用效益分析,而且政府采取的經濟措施(減免稅等)也要做費用效益分析。費用效益分析先后被卡特政府的總統行政命令12044、里根政府的總統行政命令12291、克林頓政府的總統行政命令12866所要求。其中,里根政府的總統行政命令12291要求,所有聯邦機構提交給聯邦管理與預算局OMB的主要條例,都要進行“條例影響分析”。主要條例的定義是,每年對經濟的影響超過1億美元,或具有其他主要成本或價格影響。

  根據“Stevens修正案”,“2001財年國庫券和一般行政撥款法案”,國會要求OMB要定期提交關于聯邦條例的效益和費用的報告。

  二、政府行政的績效評估

  政務績效評估在很大程度上可以而且應該納入公共財政預算績效評估。

  (一)預算績效評估

  自1921年起,美國共進行了五次預算改革,最近一次(1992)推行的是“企業化預算制度”,或可稱為“績效基礎預算”。80年代以后的預算危機,促使各國政府紛紛對預算制度進行改革,例如英國的“財務管理方案”、澳大利亞的“財務管理改善計劃”、新西蘭的“財政法”,以及美國的“首席財務官法”與“政府績效與結果法”等,都可以算是“企業化預算制度”的興起例證。

  財政預算績效評估體系是公共財政框架的重要組成部分之一,是將現代市場經濟的成本—收益理念融入到政府財政的預算管理之中,使政府預算能像企業財務計劃一樣,對政府的行為進行內控,并通過這種內控,保障政府目標的實現,提高政府運行效率,促進政府職能轉變,提高政府與市場的協調能力。

  (二)政府績效與結果法

  20世紀80年代,美國政府成立了一個全國績效評估委NPR,由副總統親自領導,對政府的行政過程和效率、行政措施與政府服務的品質進行全面評估。NPR開展了大量的調查研究,訪問了第一線的聯邦雇員,直接收集了多達1200項具體意見和建議,于1993年提出《創建經濟高效的政府》和《運用信息技術改造政府》兩份報告,認為借助信息技術進行再造工程,能使政府運作更加順暢,并能夠節約成本。

  美國審計總署1992年發表的一份報告總結出實施信息資源管理有11種障礙,并將其分成三大類:第一類是知識障礙,第二類是制度障礙,第三類是政治障礙。該報告中還引述了這樣一句話:“摒棄信息資源管理就是自動數據處理這種非常狹隘的觀點的時代已經到來。”

  在一系列工作的基礎之上,1993年出臺了《政府績效與結果法》,其他的配套措施也相應出臺。其中最重要的是《聯邦績效檢查》,其主要內容包括:A、服務標準——創立了近2000個社會公眾標準,該標準是績效計劃、績效報告中有關績效目標的靈魂;B、績效協議——總統與部長之間簽訂的關于承諾完成績效目標與結果的協議,個人考評與激勵機制緊密相聯;C、績效管理的“再發明實驗室”——給予管理者充分彈性,消除不必要的控制;D、績效合作伙伴——關注聯邦資金的價值及其使用效果,賦予地方政府在項目管理上更多的彈性,并突出他們在績效管理及其結果上的責任。

  三、聯邦政府電子政務府及其績效評估的制度基礎

  從技術方面看,電子政府當然緣起IT產業的發展。從制度方面看,如前所述的“政府信息資源管理”、“政府項目的費用—效益分析”、“政府行政的績效評估”這三條主脈絡,為電子政府及其績效評估奠定了制度基礎。這些制度包括法律、政策、政策咨詢、機構與管理四個層面。

  (一)法律層面

  從1889年的《通用記錄處理法》開始,相關法律有《預算和審計法案》(1921)、《聯邦報告法》(1942)、《記錄處置法》(1943)、《信息自由法》(1966)、《隱私權法》(1974)、《文書削減法》(1980、1995)、《信息科學技術法》(1981)、《國際通信重組法》(1981)、《政府績效與結果法》(1993)、《電信競爭與放松管制法》(1995)、《電信法》(1996)、《文書工作消失法》(1998)等。許多授權或撥款議案中也有大量的指導政府機構信息活動的條款。

  (二)政策層面

  OMB自1985年起不斷發布A-130通報《聯邦信息資源管理》,對實施政府信息資源管理和推進電子政務起到巨大作用;所發布的其他通報包括《聯邦聲像活動的管理》、《政府文書削減法的實施》、《機構間共享個人數據指南》、《建立政府信息定位服務》、《聯邦咨詢委員會的管理》等。

  (三)政策咨詢層面

  從19世紀末到20世紀80年代初,美國國會先后成立了8個專業委員會,負責對聯邦政府的記錄管理情況進行調研并提出具體措施,其中包括對引入信息資源管理概念和制定《文書削減法》作出直接貢獻的聯邦文書委員會(1975年成立)。聯邦政府的審計總署、內務委員會、全國績效評估委等,非政府機構的洛克菲報告、薩蒙報告等,都曾做過大規模調研并提出政策建議。

  (四)機構與管理層面

  設立預算局(OMB的前身,1921)、建立美國國家檔案館(1934)、開發聯邦信息定位系統(1980)、開發政府信息庫存定位系統(1993)等。

  自1993年美國前總統克林頓和副總統戈爾在其任期內首倡電子政務之后,在聯邦政府內逐步形成了一整套管理體系,概要來說包括以下幾個子系統。

  1.領導與管理層。“電子政府”計劃(EGovernmnet)是由總統管理委員會(PMC)領導、由總統行政辦公室及OMB兩個部門聯合執行的,主要由OMB負責。

  日常事務由OMB專管信息技術和電子政府的副主任直接來抓。副主任對主任負責,主任則向總統管理委員會報告事務進程以及獲得相應的批準。總統管理委員會也關注政府機構間的組織和程序的變革,促進以公民為中心的改革,這與電子政府項目的宗旨是一樣的。

  由此,總統管理委員會成為聯邦政府轉型為EGovernment的關鍵的管理部門。OMB對推進電子政務、開展績效評估起著舉足輕重的作用。

  2.信息主管CIO制度。美國政府建立了信息主管制度,聯邦政府的首席信息官由OMB第一副局長兼任,政府各部門也同時設立首席信息官,各州政府也都有相應的首席信息官。CIO委員會在來自其他聯邦管理委員會的成員參與下,形成“業務指導委員會”,關注EGovernment的四大業務,即G2C、G2B、G2G和聯邦政府內部的效率和效力。

  3.政策制定。為了推動電子政務計劃,OMB成立“電子政務府特別工作組”,于2001年8月正式開始工作。它由來自46個政府機構的成員組成,由OMB負責信息技術和電子政府的副主任領導。該小組2001年9月圍繞“為取得電子政府的戰略性進展應采取的重點行動”提出了建議,10月總統管理委員會討論并通過了這些建議。隨后,各機構的項目小組會同OMB制定了電子政府計劃實施框架,并將其列入2003財年預算。各機構都制定有詳細的電子政府項目計劃,并為投資和實施這些項目建立了伙伴關系。

  要注意的是,這個工作組只是一個政策的主要制訂者,而具體的電子政務項目實施則依賴于外部力量。在美國目前的46個機構部門中,每個部門參與的人數不等,多則3~4人、少則一個人,這些人統一聽從OMB的調配,參與相關的項目研究。

  4.技術推動。在聯邦政府下面或自發組織、或由政府及一些公益性團體組織,共組成10個推動政府信息化的機構,冠以一個總名稱——政府技術推動組。這些機構主要有:政府信息化促進協會聯盟、IT產業顧問協會、州級信息主管聯盟、國家電信信息管理辦公室、政府評估組、首席信息化小組等。

  政府技術推動組負責全國的政府信息化管理指導工作,包括技術推進、法規政策建議、管理投資、業績評估等。

  四、對聯邦政府電子政府績效的一次內評估

  2001年8月即2002財政年度開始前一個月,布什總統公布了他的總統行政管理議程(PMA)—— 聯邦政府改革行政管理的一個五點計劃。在這個議程中,布什總統承諾了一個以績效為導向的、基于市場的、以及以公民為中心的政府。

  總統行政管理議程提出的五個全政府行動計劃分別為:把績效整合到預算中;以公民為中心的電子政府;改善財務管理;人力資本的戰略性管理;競爭性來源。所有五個目標都是彼此相關的,績效是它們的共同的思路。

  總統行政管理議程明確指出,“電子政府不是把大量的政府信息表格和紙張搬到網上,更確切地說,它是關于政府更好地利用技術來更好地服務于公民和提高政府效率,縮減政府決策的時間,從數周或者數月縮減為幾小時或者幾天。”

  2003年10月底,美國的績效學會、理性公共政策學會、國家公共管理學院等機構聯合發布了題為“建立一個基于績效的電子政府”的報告。從文件性質看,這是一份圍繞總統行政管理議程所做的電子政務的年度白皮書。從文件內容看,由于立題就是“基于績效”,評論對象(PMA)的指導思想也是績效,所以大部分篇幅都涉及到績效評估的理念和實際操作。

  在這一報告中,展示出此次電子政務績效評估的幾個側面。

  (一)評估主體

  進行此次績效評估的調查研究小組,是由“優秀的政界人士組成的團體”形成的。項目由著名的政府績效管理專家Carl D·DeMaio設想和領導,由績效協會、富士通咨詢公司和Reason基金會提供人員配備。

  項目顯然得到了聯邦政府的支持,所以才能要求“反饋的資料送到聯邦政府的信息技術職位的3500個聯系人手中”,才能“與每一個部門級的CIO辦公室進行了多次聯系,要求政府機構提供電子政府行動計劃的名稱和業務案例信息”,才能“采訪了多組來自23個聯邦政府機構的IT員工——調查他們的程序表、他們的行動計劃和他們關于電子政府的績效測量標準”。事實上,首席信息官委員會向它的會員發布了關于該項目的報道。

  大體上可以判斷,此次評估是一次得到政府支持與配合的內評估,類似于內部審計,但政府未必有所資助,審查的內容也不是財務而是績效。

  (二)評估對象

  總統行政管理議程提出的五個目標都是全政府行動計劃,所以評估的對象就是聯邦政府的全部25個機構,對它們如何推進五個目標之一——“以公民為中心的電子政府”——進行評價。

  (三)調研和評估的內容

  評估主體根據總統行政管理議程的要求,確定了調研和評估的四個關鍵任務。調查的方法主要是大量的采訪和案例研究。

  第一,明確定義“以市民為中心”的IT——什么構成一個“以公民為中心的電子政府行動計劃”。

  第二,確定決定性的成功因素——確定指導性的實踐,提高“以公民為中心的行動計劃”的設計、調整、測量和管理上的成功。

  第三,提供關于成本節省和項目績效提高的測量標準的證明文件。

  第四,認可IT的“績效領導者”。

  (四)“績效領導”裁定

  由于總統行政管理議程提出了電子政府記分標準,各機構也有電子政府記分卡,所以優勝者標準是比較明確的。

  研究小組基于評估,提出五個政府機構當選為電子政府的“績效領導”,獲得特殊褒獎。在2002財政年度,“全面績效管理”的優勝者是美國勞動局,“實現成本效益”的優勝者是海軍部和國家科學基金會,“提高項目執行成效”的優勝者是財政部的美國國內稅局,“跨機構行動計劃的合作關系和行政管理的有效使用”的優勝者是小企業管理局。

  (五)總體評估結論

  通過績效評估,對2002財政年度的電子政府行動計劃歸納出10個結論,既有肯定的內容也有批評的內容;對未來的發展提出27條政策建議,其中有些建議相當具體且可操作性極強。

  主要結論有兩條。

  第一,盡管某些方面仍然有待于改進,政府以及OMB因為它們在電子政府行動計劃中的強有力的領導作用而受到表揚。對于政府在電子政府中的重要地位存在明確的認同。另外,總統的行政管理議程在每一個政府機構中受到越來越明顯的關注。

  第二,機構通常不能用與任務密切相關的IT績效測量來調整、管理和評價電子政府的成功。在大多數情況下,研究小組不能獲得它們進行的案例研究的有效績效測量標準。事實上,一些機構匯報說沒有測量電子政府績效的方法,缺乏一個健全的、系統性的程序來收集和匯報績效管理數據。

  因此,研究小組認為,“大多數政府機構普遍不能有效地測量它們的電子政府績效,這也許最終會妨礙在電子政府領域取得最初的成果。對于2002財政年度在信息技術上支出的480億美元,本次調查表明:這些支出中的大多數沒有通過與任務密切相關的績效測量標準加以合理化調整。這一實踐代表著一種‘高風險’的商業做法,可能導致IT項目的失敗,以及對于納稅人的浪費。”

  技術經濟研究部 郭勵弘

  參閱文獻

  〔1〕謝陽群:《美國聯邦政府的信息資源管理》。《國外社會科學》2001年第5期。

  〔2〕張國云:《美國電子政府考察報告》。《中國經濟導報》2002年4月8日。

  〔3〕《世界銀行項目管理》,1982年。中國財政經濟出版社。

  〔4〕陳朝建:《政府預算制度之變革歷程》。陳誠法政專業教學網2004年。

  〔5〕楊冰之譯:《建立一個基于績效的電子政府》。2004年。



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