日本突發公共事件應急管理體系解析
來源:商務部 更新時間:2012-04-14

作者:姚國章·南京郵電大學經濟與管理學院

摘要:分析了日本突發公共事件應急管理體系的法律、法規基礎和行政主體及其分工,進一步介紹了日本的應急組織體系、災害救援體系以 及應急教育、社會應急宣傳和動員,總結了日本應急管理體系對我國的借鑒意義。關鍵詞:日本 突發公共事件 應急管理 災害救援 日本是一個有著約1.26億人口、 37.78萬平方公里土地面積,由四個大島和大約4000個小島組成的島國。2005年,日本的人均GDP為36486美元。日本全國分為“1都(東京都)、1道(北海道)、 2府(大阪府和京都府)、43縣”,一共 47個相當于中國“省”一級的行政區。都、道、府、縣在法律地位、政治體制、行政權限上沒有實質性的區別,其名稱上的差別基本上是由于歷史原因形成的。都、道、府、縣的事務機關稱為“廳”,即“都廳”、“道廳”、“府廳”、“縣廳”,行政首長稱為“知事”。都、道、府、縣之下設“市”和“郡”(相當于我國的市、縣),再下設“町”(其性質相當于我國的“鎮”和“村”)。其事務機關稱為“役所”或“役場”,例如“市役所”、“區役所”、“村役場”;其行政首長稱為“市長”、 “町長”、“村長”。 日本列島地理上位于歐亞板塊、菲律賓海板塊、太平洋板塊的交接處,處于太平洋環火山帶,臺風、地震、海嘯、泥石流、火山噴發、暴雨等各種災害極為常見,是世界上最易于遭受自然災害 的國家之一。發生于1995年1月17日的大阪、神戶地區的“阪神大地震”共造成6000多人死亡及失蹤,生命、財產損失十分嚴重。在人為災害方面,日本擁有數量十分龐大的木結構建筑群,存在 “先天性”的火災隱患。盡管隨著消防能力的不斷提升,目前大面積燒毀的火災事故已基本得到控制,但在社會經濟發展的同時,人口集中的設施中產生數量較多死傷者的火災事故則有增無減。另外,因石油、瓦斯等需求量的不斷增大而引發的石油泄漏、瓦斯爆炸等新型態的人為災害持續增加。 作為經濟、科技發展處在世界前列的發達國家,為了應對各種可能的突發公共事件,日本進行了長期卓有成效的探索,很多在應急實踐中所積累和總結出來的經驗和思路,是十分值得我國各級政府學習、研究和借鑒的。

一、日本的突發公共事件應急管理組織體系日本當今的突發公共事件應急管理組織體系是建立在較為完善的法律、法 規基礎之上的,而法律、法規的完善與歷史上曾經發生的重大的突發公共事件密切相關。 ⒈日本突發公共事件應急管理立法 1959年9月26日晚間,強烈臺風襲擊日本伊勢灣地區,在名古屋及其鄰近區造成近5000人死亡,400余人失蹤,直接損失超過7000億日元,給日本政府和人民帶來了深重的災難。痛定思痛,日本全國上下要求制訂應對突發公共事件法律的呼聲極為高漲。1961年,在各界的努力下,日本正式出臺了被稱之為 “防災憲法”、在當今日本應急管理體系中仍然起著基礎性作用的《災害對策基本法》。盡管這一法律幾經修改,但“依法防災、科學應急”的基本思想非但沒有改變,而且在每一次修改中得到進一步的提升。 ⑴《災害對策基本法》的立法目的 在《災害對策基本法》出臺以前,日本已有多種與災害防范與應對相關的法律,之所以要出臺這一法律,是為了改善過去防災體制上存在的不足與缺陷,達到災害對策的系統化,以實現綜合性.. * [基金項目]“十一五”國家科技支撐計劃重大項目“國家應急平臺體系關鍵技術研究與應用示范”課題——“省級應急平臺和城市應急聯動技術研發與示范(江蘇省) ”;江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金資助重點項目——突發公共事件防范與應急電子政務發展對策研究,項目編號:06SJB630015 電子政務 7 E-GOVERNMENT2007 59 與計劃性防災的目的。該法的立法宗旨在第一條上明確說明:為保護國土及國民生命、身體、財產免于災害的威脅,應建立由國家、地方自治團體及其他公共事業共同組成的防災體制,并明確各自的責任,制定防災計劃、災害預防與災害應變的對策、災害復原及財政金融處置措施等基本規定,統籌規劃推動防災行政的發展,以利維持社會秩序,確保全社會的公共福祉。 ⑵《災害對策基本法》的立法重點 作為指導日本應對和處置各類災害的“根本大法”,《災害對策基本法》的重點主要包括以下幾個方面: ①明確防災的責任。在規定國家、地方自治團體、指定公共機關(以內閣府為首的 23個與防災有關的中央部廳級單位被指定為“指定公共機關”)以及指定地方公共機關(指中央機關派駐地方的分支機關,一共有 22個與防災有關的部門被指定為“指定地方公共機關”)在防災中的職責的同時,并將災害對策區分為災害預防、災害應急對策及災害復原幾個階段,并明確前述機關在各階段的責任。 ②推進綜合性防災行政。為了改變長期沿襲的縱向獨立成體系的防災組織體系,專門設置“防災會議”作為綜合協調機關,統一指揮和統籌各項防災事宜。與此同時,為了在災害發生時綜合且有效地做出應對,專門以法制化的形式明確設置“災害對策本部”(類似于我國的“總指揮部”),統領緊急狀態下的組織、指揮和協調的職能。 ③推進計劃性的防災行政。為了預防災害以及在災害已經發生時防止災害擴大,有必要預先擬訂對應處理災害的計劃(類似我國的“應急預案”),以謀求各相關機關緊密的聯絡與調整,在災害發生時進行更有效的處置。因此,該法規定了需要擬訂的各類防災計劃。 ④對于重大災害的財政援助。該法對于防災費用負擔等財政金融措施有較為明確的規定,以“責任者負擔”為基本原則,同時規定在重大災害發生時,為減輕受災地方自治團體等經費負擔,應采取特別財政援助等措施,為受災方提供財政支持。 ⑤應對災害緊急事態的措施。該法明確規定,在發生顯著異常災害并將給國家經濟及社會公共福祉產生重大影響時,各級政府應該采取的有效措施以及相應的行政體制。 ⑶《災害對策基本法》的完善 《災害對策基本法》自 1961年問世 直到 1995年“阪神大地震”出現之前, 雖屢經修改,但基本沒有進行過大的調 整。在經歷“阪神大地震”這一傷亡慘 重的大災難后,日本政府強烈地感受到 《災害對策基本法》在應對諸如此類大 型災難時存在的缺陷,于是先后進行了兩次大的修訂。第一次修訂的重點是:在災害發生擴大時,都道府縣等地區的交通管制相關措施,以及車輛移動及確保緊急車輛通行的措施等作出了明確的規定。第二次修訂的內容比較多,包括幾個方面:一是災害緊急狀態的公布不再作為緊急災害對策本部的設置要件,這就進一步提高了對策本部設置的靈活性;二是強化災害對策本部長的權限,指定行政機關首長可行使指揮權;三是災害發生時,為迅速建立緊急救災體系,非常災害對策本部不經由內閣會議批準即可設置,目的是為了進一步提高對重大突發公共事件反應的靈敏度;四是災害現場應急指揮所設置的法制化,主要是對指揮所的具體設置作出了明確的規范;五是賦予救災自衛隊派遣自衛官的必要權限,目的是為了提高救災自衛隊的響應速度和指揮能力。 在應急實踐中不斷完善的《災害對策基本法》為日本各級政府科學、有效地應對各種突發公共事件提供了強有力的法律保障,對提高日本整體應急管理的能力和水平有著不可低估的作用。 ⒉日本應急管理的行政主體及其分工按照《災害對策基本法》的規定,日本的突發公共事件應急行政的主體為國家、都道府縣、市町村、指定公共機關、 60電子政務 7 E-GOVERNMENT2007 指定地方公共機關、指定全國性的公共 事業(以日本銀行、日本紅十字會、日 本廣播協會(NHK)和日本電報電話公司 為首的 61個與防災有關的運輸、電力、 煤氣、宣傳等部門的機構被指定為全國性的公共事業)以及指定地方公共事業(指服務于地方的運輸、電力、煤氣、宣 傳等公共事業的機構)。 “國家”作為“守護國民的生命及財 產免于災害”這一使命的最高承擔者, 在組織及功能上有著特別的要求,所擔 負的具體應急事務包括:擬訂及實施災 害應對基本計劃、災害應對業務計劃及 其他災害應對關系計劃;綜合調整地方 自治團體與公共機關災害應對事務的推 進;使災害對策經費的負擔合理化;監 督地方自治團體進行地區防災計劃的擬 訂與實施。“都道府縣”這一層次的地方 自治團體則擔負擬訂并實施該地區災害 應對計劃的職責,而“市町村”作為最 接近地方居民的基礎自治團體,更有實 施防災活動、守護居民免于災害的基本 職能。 《災害對策基本法》明確規定,災害 應對不僅只是國家的職責,地方上的公 共團體、防災重要設施的管理者以及居 民皆有共同達成防災任務與參加自主性 防災活動的義務。國家與地方自治團體 作為行政施政的主體,負有災害應對的 重大責任,有必要謀求災害應對相關政 策、計劃決定及實施的聯絡與調整。因此,國家及地方自治團體在施政時必須把災害應對作為一項基本的職責。為了使整體的災害應對行動既能具有明確的分工,又能進行多元化的合作,《災害對策基本法》對災害應對行動的各項業務以及相應的執行機關均做了較為明確的分工。 ⒊日本的應急組織體系日本的應急組織體系分為中央、都道府縣、市町村三級制,各級政府在平時召開災害應對會議,在災害發生時, 成立相應的災害對策本部(詳見圖 1)。 為了進一步提升政府的防災決策和協調能力,進入 21世紀后,日本政府將原國土廳、運輸廳、建設省與北海道開發廳合并為國土交通省,把原來設在國土廳內的“中央防災會議”提升至直屬總理大臣的內閣府內,并于內閣府內設置由內閣總理任命的具有特命擔當(主管)大臣身份的“防災擔當大臣”。“防災擔當大臣”的職責是:編制計劃;在制訂災害風險減少的基本政策時進行中心協調;在出現大規模災害時尋求應對策 電子政務 7 E-GOVERNMENT2007 61 略;負責進行信息的收集、傳播和緊急措施的執行。此外,該大臣還擔任國家 “非常災害對策本部長”以及“緊急災害對策本部”副本部長(本部長由內閣總 理大臣擔任)。

二、日本的防災會議、對策本部及其防 災計劃 日本的“防災會議”是承擔綜合性聯 絡協調應急全局任務的決策體系,它的 主要任務為:災害應對計劃的擬訂、審查 及推動各項災害應對措施。不同層次的 對策本部是在災害狀態下進行指揮決策 的核心機構。各種類型的災害應對計劃 則是日本各級政府執行各項防救業務工 作的基本依據。 ⒈日本的各級防災會議在平時,日本的三級政府的首長各自召集本級政府的“防災會議”,就重大防災事項作出決策。 ⑴中央防災會議中央防災會議作為內閣的主要政策委員會之一,由總理大臣擔任會長,設置在內閣辦公室中,是日本內閣制定防災基本計劃和審議有關防災等重要事項的基本組織體系,并由指定公共機關的首長(國務大臣)、專家學者為委員組成。按照《災害對策基本法》的規定,“中央防災會議”的主要職責是:確保災害管理被廣泛理解;討論有關災害管理的重要事 宜;審議擬訂“防災基本計劃”等災害應對相關計劃;推進在發生非常災害時的緊急措施的制定和實施;接受內閣總理大臣和防災擔當大臣的咨詢,審議各類有關防災的重要事項等。為促進防災工作科學有序地展開,中央防災會議還設立相應的專門委員會,有針對性地開展相關問題的研討。 ⑵都道府縣防災會議都道府縣層級的防災會議由都道府縣知事出任會長,委員由都道府縣及中央派駐地方的機關、教育委員會、警察本部長、市町村、消防機關、陸上自衛隊警備區域方面的總監,以及指定公共機關、指定公共事業分支機構、轄區內指定地方公共事業或地方團體的首長、負責人、指派代表等擔任。都道府縣防災會議每年定期召開一次,規定的任務包括:制訂及推行都道府縣的地區防災計劃;災害發生時搜集相關災情資料;協調相關機關采取災害應變措施,并從事災害善后處理工作;制訂都道府縣的災害緊急應變計劃等。 ⑶市町村防災會議市町村層級的“防災會議”由市町村長出任會長,委員比照都道府縣防災會議的組織聘任。它的主要任務是擬訂市町村地區災害應對計劃,并從事災情搜集以及推動各項災害應對措施的制定等。 ⑷防災會議協調會在都道府縣或市町村兩級,當需要 進行跨區域的協調時,應設立由兩個以上的都道府縣或市町村轄區聯合成立的 “防災會議協調會”,共同處理跨區域的 災害應對事務。 ⒉日本的各級災害對策本部災害對策本部是各級政府應對各類突發公共事件的臨時機構,具有統籌全局、統領指揮的權限和職責。 ⑴地方災害對策本部的啟動按照《災害對策基本法》規定的應對災害的程序,當在發生災害或有發生災害的可能時,首先是該轄區的市町村立即成立“災害對策本部”,開展第一線的搶救工作,并從事災情搜集以及推動市町村防災會議所訂立的各項應變措施的執行,并將災情狀況呈報第二層級的都道府縣,同時轉報中央。此時,都道府縣與中央政府應視情況派遣人員至災區現場。如果災害已發展到一定的程度,符合設立都道府縣層級“災害對策本部”的條件時,即在都道府縣層級設置“災害對策本部”,執行各項災害搶救與應變的組織指揮事宜。 ⑵中央災害對策本部的啟動如果發生的災害經認定是重大災害、有必要推動制定災害應急對策時,內閣總理大臣于內閣內設置“非常災害對策本部”,統籌調度指揮災害應對指揮事宜。如果發生的是顯著異常且特別激烈 62電子政務 7 E-GOVERNMENT2007 的大規模災害時,總理大臣須經內閣會 議決議后于內閣設置“緊急災害對策本 部”。無論是“災害對策本部”、“非常災 害對策本部”還是“緊急災害對策本部”, 都必須視需要于災害現場設立“現場災 害對策本部”。 《災害對策基本法》還規定,為迅速 且有效地達成災害應對的任務,各行政 機關間必須承擔相互協助的義務。因此, 各級政府機關可在執行災害應變及復原 任務時,請求、協調其他機關職員的派 遣。 ⒊日本的災害應對計劃各種類型的災害應對計劃是執行各項應急管理工作的基本依據。日本的災害應對計劃包括“災害應對基本計劃”、 “災害應對業務計劃”、“地區災害應對計劃”以及“指定地區災害應對計劃”四種類型。 ⑴災害應對基本計劃災害應對基本計劃由中央防災會議制訂,并依據有關災害發生與預防的科學研究成果,以及災害應急對策、模擬操作,并結合實際需要每年進行審核修訂,做到“與時俱進”。災害應對基本計劃既是國家災害管理措施的基礎,也是日本災害應對行政的最高計劃。1995年的“阪神大地震”過后,這一計劃得到了全方位的調整,如為每個行政管理機構澄清了在防災中的角色和責任,并為根據災害 類型進行準備、緊急反應及恢復和重建提供了有針對性的指南。災害應對基本計劃涉及的內容十分廣泛,主要包括:全國防災的長期性綜合計劃;規定災害應對業務計劃及地區災害應對計劃中應涵蓋的重要事項;災害應對業務計劃及地區災害應對計劃的制訂基準等。 ⑵災害應對業務計劃災害應對業務計劃由指定公共機關(如自治省、運輸省)或指定公共事業(如電力、電信等)依據相關聯的業務擬訂,主要內容涉及其所掌管的事務或業務范圍內關于災害應對需采取的措施,以及與所負責的事務有關的地區災害應對計劃應記載事項的制訂基準等。各指定公共機關及指定公共事業在執行防災業務計劃時,應接受災害對策本部的指示,于內部成立緊急應變小組,并指示所屬單位做必要的處置,迅速提供災害對策本部所需要的情報搜集、傳遞,以及其他依法令或災害應對計劃所定的應辦理的相關事項。 ⑶地區災害應對計劃地區災害應對計劃由都道府縣及市町村的防災會議基于災害應對基本計劃的要求所擬訂,是地區內各機關處理有關災害應對事務的“總綱”。都道府縣層次的災害應對計劃的主要內容包括:都道府縣改良或設置新的災害應對設施的職責,調查研究、教育訓練、災情搜集、 災害預防、預警、避難、滅火、防水、救難、救助、衛生等對策,以適應都道府縣災害應對所需的勞務、設施、設備、物資及資金準備、儲蓄、供應、分配、輸送與通訊的需求。市町村層次的災害應對計劃的主要內容包括:防災設施的設置或改善,防災調查、研究、教育、訓練及災害預防、災情搜集、傳達與預報、避難、滅火、防水、救難、救助、衛生等緊急應對措施及災后重建,以適應市町村災害處置所需的各項要求。 地區防災計劃每年按實際情況進行修訂。修訂時,都道府縣應事先與總理大臣協商,市町村則是與都道府縣知事協商,而且必須做到既不與災害應對基本計劃相沖突,也不能與災害應對業務計劃相抵觸。 ⑷指定地區災害應對計劃指定地區都道府縣(市町村)災害應對計劃與都道府縣(市町村)災害應對計劃性質上相同,區別僅在于轄區上跨越兩個以上行政區域而已。這是由都道府縣防災會議協調會或市町村防災會議協調會基于災害應對基本計劃所確定的該特定地區的災害應對計劃。這一計劃同樣需要根據實際情況每年進行修訂,修訂時不能與災害應對基本計劃、災害應對業務計劃有抵觸。 為促進地區防災計劃的順利推行,都道府縣防災會議議長或都道府縣防災 電子政務 7 E-GOVERNMENT2007 63 會議協調會代表人在必要時,可對管轄該都道府縣全部或部分轄區內關系機關、公共事業或人員提出要求、勸告或指示;或要求提供相關資料,并要求其報告計劃的實施狀況。

三、日本災害應對的過程管理 日本對災害應對的過程管理分成災害預防、災害應急對策、災后復原三個環節,每一個環節均有相應的應對措施。 ⒈災害預防管理災害預防管理的主要目的是為了防止可能的災害發生,以及控制已經發生的災害的影響程度。日本政府對災害的預防管理十分重視,并通過法律的形式加以明確。《災害應對基本法》規定,指定行政機關的首長、指定地方行政機關的首長、地方自治團體的首長以及其他執行機關、指定公共機關、指定地方公共機關與其他有實施災害預防責任的人員,應建立健全災害預防體制,做好災害應對的組織準備,充實防災訓練,準備設施及設備,儲備必要的物資器材,并改善災害應變時可能的障礙;災害預防的責任人依法令或災害應對計劃的規定,應加強對預防災害的組織管理,尤其是準備及改善災害預測、預報及其他迅速傳達災情的組織;為尋求防災相關事務或業務能迅速且穩妥地實施,在災害發生時從事有關災情傳達、非常召集、非常勤務 等事項職員的配置及服務基準等必須預先予以明確。 在防災演練方面,日本政府認為,它不僅能鍛煉實戰能力,而且能從訓練結果看出防災體制存在的問題與不足,同時亦能使防災思想在大眾中得到普及。因此,國家及地方自治團體應加強實施防災的演練。防災責任人除應單獨或協同實施防災演練外,為求演練更切合實際,都道府縣等政府在必要時要在指定區域禁止人車通行。因為當災害發生時,應變及將來重建所需的物資、器材常有可能出現調度困難的情形,所以,在平時,防災責任人即應依法令或災害應對計劃的要求對交通條件等進行必要的限制,以讓公眾對實際應急有更真切的認識。 ⒉災害應急對策災害應急對策系指災害發生或有發生之虞時,為避免災害發生及為防止災害擴大,所實施的應變防御措施及其救助活動等。具體包括 9個方面:①警報的發布、傳遞與避難的勸告或指示;②消防、防汛等應變措施;③災民救難、救助及其他保護;④受災兒童及學生的應變教育;⑤設施及設備的應變復原;⑥清除、防疫等衛生保健;⑦犯罪預防、交通管制及其他災區社會秩序的維持;⑧緊急運輸的確保;⑨其他有關防止災害發生或防止其擴大的相關措施。 災害應急對策的實施主體為指定行 政機關首長、地方自治團體首長(都道府縣知事、市町村長)及其他執行機關、指定公共事業、指定地方公共事業及依法令規定有實施災害應變的責任人,實施主體應依法令及防災計劃實施應變措施。自災害發生至應變措施結束,市町村長應向都道府縣知事,都道府縣知事、指定公共機關的代表人、指定行政機關的首長應向總理大臣,報告受害狀況以及所采取的應對措施。在災害應急對策實施的過程中,《災害應對基本法》給處在災區現場的市町村長賦予了廣泛的權限,并要求其作為第一責任人來實施災害應變活動。都道府縣作為市町村的上級自治團體,應實施廣域性、綜合性的災害應變活動,同時亦應協助及調整市町村以及指定地方行政機關實施防災業務。指定中央公共機關與指定地方公共機關亦應采取應變措施,或請求、指示都道府縣、市町村、指定公共事業及指定地方公共事業實施應變措施。 ⒊災后復原管理指定行政機關、指定地方行政機關、地方自治團體的首長及其他執行機關、指定公共機關、指定地方公共機關與其他依法令有實施災害復原責任的人,應依法令或防災計劃的規定實施災害復原。與災害應變明顯不同的是,災害復原應尋求組織間調整的事項最小化。關于中央與地方就災害復原措施費用的分攤比 64電子政務 7 E-GOVERNMENT2007 例,主管大臣應依都道府縣知事、地方自治團體提出的資料及實地調查的結果,正確且迅速決定國家負擔或予以補助的災害復原措施費用,決定時不應止于原狀復原,亦應考慮防止災害再度發生所必要的設施的升級或改良。 與此同時,為確保地方自治團體或其機關能順利進行災害復原,在必要時,國家除提早撥付地方交付資金外,還應依政令的規定提早交付該災害復原措施相關的負擔費用或補助金,以及融通或協助融通其所需的各項資金。

四、日本的災害救援體系 經過長期的發展與探索,日本已建立了較為完善的災害救援體系。訓練有素、裝備精良的救援隊伍在實施災害救援的過程中發揮著不可替代的作用。在日本,災害救援任務主要由消防、警察、自衛隊和醫療機構等承擔,它們構成了日本現今較為嚴密的災害救援體系。 ⒈消防機構日本的消防機構既是負責災害救援的主要機構,也是收集、整理、發布災害信息的主要部門。日本各地的消防署大都設立消防救助隊,主要開展火災事故、交通事故、水難事故、自然災害事故、機械事故、建筑倒塌事故、化學泄漏事故等各種復雜、危險災害事故的搶險救援工作。日本政府對消防救助隊員的要求非 常高,消防救助隊員除了參加救助活動外,平時 70%的時間用于進行各種救助訓練或體能訓練。為了提高消防救助隊員的救助水平,日本每年都舉行全國性的救助技術大賽。 在日本,高危病人和受傷人員的醫療救急工作原是由醫院和民間機構承擔的。后來,日本政府為充分發揮消防部門的綜合效能,通過修改法律,將這項工作定為消防部門的法定任務。目前,醫療救急的出動次數已占到消防出動總數的 80%以上。消防救急隊員已成為眾多老、弱、病患者眼中的“救星”。日本的消防救急工作程序十分嚴謹。一般情況下,消防救急隊員趕到現場后,對患者的呼吸、脈搏、體溫、血壓等進行測量,診斷基本癥狀,并與最近的指定急救中心取得聯系,確定診斷醫生后,再將患者送往醫院。目前,日本消防救急隊在全面推行“7 分鐘救急體制”,即接到求助電話后,救急隊 7分鐘內趕到現場,使市民受到更快、更好的醫療救急服務。 在大規模災害發生時,為了迅速進行情報的收集、滅火、救出、救助等活動,并確保擁有先進技術和器材裝備的救助隊能夠有效統一地進行消防救助活動,日本消防廳專門成立了“災害緊急消防救援隊”。這支隊伍由緊急指揮支援部隊、后方支援部隊、緊急部隊、航空部隊、救助部隊、水上部隊、滅火部隊、特殊災 害部隊等 8個專業化部隊組成。目前,日本全國的災害緊急消防救援隊共由 1785 個消防隊,約 26000多消防隊員組成,是提供災害救援的主力軍。 ⒉警察機構當大規模災害發生時,災區警察在救災搶險中起著重要作用。按照《災害對策基本法》的規定,災害發生時,警察必須迅速收集地區災害情報,勸導和指揮居民避難,開展急救,尋找失蹤人員,維持社會治安以及開展驗尸等工作,從而進行廣泛而全面的災害緊急應對工作。 警察的災害應對體制由情報應對體系和災區現場活動兩部分組成,前者主要承擔情報的收集與傳遞等工作;后者主要負責各種救災搶險、道路交通管制、傷員緊急輸送、災區治安維持等工作。 ⒊自衛隊機構日本的自衛隊屬于國家行政機關,自衛隊所有的經費都來源于國家財政,與地方財政沒有直接關系。當災害發生時,根據《災害對策基本法》和《自衛隊法》的規定,如果需要自衛隊參與救災搶險,根據災害發生時的緊急狀態,由所在都道府縣的知事向防衛廳長官或防衛廳長官指定的代理人提出書面申請或通過電話等通訊手段提出申請,自衛隊長官則根據申請的內容和實際需要向災區派遣災害救援部隊。 自衛隊提供的災害救援范圍很廣泛, 電子政務 7 E-GOVERNMENT2007 65 包括搜尋和營救傷員,處理飛機殘骸,防洪抗險,醫療援助,預防疫病蔓延,供應水、食品,運輸人員和物資等。 ⒋醫療機構為了確保災害發生時傷員能夠得到及時可靠的救治,《災害對策基本法》就建立骨干災害醫療救護中心和地區災害醫療救護中心作了具體規定:各都道府縣必須設立一家以上骨干災害醫療救護中心和若干家必要的地區災害醫療救護中心。被確定為災害醫療救護中心的醫院或醫療機構,除了必須配備各種必要的急救藥品和醫療器械外,醫院的房屋建筑結構也必須按特定的要求進行抗震加固或改建,以確保醫療機構在面臨強震等重大災害時仍能夠開展正常的醫務活動。 災害一旦發生,作為指定的災害醫療救護中心將立即啟動成為專門的救災醫院,最大限度地接納在災害中受傷的各類傷病員。

五、日本的應急教育 日本是一個飽受自然災害侵襲之苦的國家,為更好地應對各種災難,日本政府和人民極為重視應急教育工作,所取得的成效也是極為顯著的。 ⒈中小學應急教育日本的應急教育首先從中小學教育抓起,從小培養公民的防災意識。日本各 都道府縣教育委員會基本上都編寫有 《危機管理和應對手冊》或者《應急教育指導資料》等教材,指導各類中小學開展災害預防和應對教育。2005年日本文部科學省發表的一份調查結果表明,在全日本5.4萬所學校中,有76%的學校已對學生進行過如何應對天災人禍等突發性危機的教育,有 67%的學校每年組織學生進行過如何防范和應對突發性危機的訓練。除了進行天然災害應急教育外,日本的各類學校還進行應對和預防各類人為犯罪傷害、火災等方面的教育。例如,教育中小學生不要走行人稀少、偏僻的道路,不要跟不相識的人走,不要食用不相識人給的食物等等。 目前,日本 45%的學校已經建立了防范監視系統,嚴格盤查進入學校的人員。有的小學還利用衛星定位系統,給每位小學生配備了可以隨時顯示學生所在位置的聯絡裝置。如遇不測,一按聯絡裝置就能夠馬上知道學生在何地遇到了危險。 ⒉面向社會的應急教育向當地居民進行日常性的防災教育更是日本各級政府所共同面臨的一項基本任務。日本各級政府經常通過編印小冊子,以及通過廣播、電視、報刊、雜志、互聯網等媒體為公眾提供各種應急教育。防災教育內容簡單實用,非常富有針對性,很受各界的歡迎。 日本政府深信,在突發公共事件來臨之際,讓大眾及時獲得準確的信息,對保障生命財產的安全是十分重要的。所以,政府構建起了一個減少災害風險的信息共享平臺,利用各種可能的方法和手段,比如廣播、電視、互聯網絡以及最為流行的手機等,讓公眾獲得及時可靠的資訊,力爭使每一個公民都能了解如何應對突發性危機的方法,盡量減少各種災害可能給公眾帶來的生命財產損失。

六、日本的社會應急宣傳和動員 面向社會的應急宣傳和廣泛的社會動員,是做好應急管理工作的重要保證,日本在這方面的經驗和成效是很值得肯定的。 ⒈日本的防災宣傳活動每年的 9月 1日,是日本的“災害管理日”;從8月30日到9月5日的一周,被定為“災害管理周”。在這段時間,日本舉國上下舉辦各種活動,比如展覽、研討會、災害管理宣傳海報設計比賽等,以提醒大家關注災害管理。為促進公眾參與災害管理,日本把每年的 1月 17日設立為“災害管理志愿者日”,1月15日至 21日為“災害管理志愿者周”。除此之外,還有每年兩次的“全國火災預防運動”(3 月1日和11月9日)、“水防月”(5月或 6月)、“危險品安全周”(6月第 2周)、“雪崩防災周”(12月 1日至 7日)等等。 66電子政務 7 E-GOVERNMENT2007 日本政府和社會團體充分利用這些宣傳時機,借助各種公共設施和宣傳媒體進行科普宣傳,形式多樣(包括展覽、媒體宣傳、標語、講演會、模擬體驗等)、內容十分豐富、時空分布極為廣泛,實際的宣傳效果也比較理想。 2.日本的防災志愿者活動日本的民眾已經認識到,在災害發生時及時采取自救和互救措施對降低人員傷亡有極大幫助,因此日本各地的社區成立了許多“災害管理志愿者”組織,這些志愿者組織準備有物料和藥品,經常進行搶險救災演練。日本政府鼓勵各種志愿者組織的發展,主要從宣傳、提供訓練場所和教習條件等方面提供支持。除此以外,各地區還成立了許多群眾自發組織的防災賑災團體,如消防團、水防團、婦女防火俱樂部、少年防火俱樂部、兒童防火俱樂部等。這些自發的群眾性組織,以“自己的家園自己守護”為基本理念,經常性地進行各種防災訓練、普及防災知識、檢查安全隱患、保管與維修防災器材,一旦發生災情,他們能立即投入初期救災、疏散居民、搶救傷員、收集和傳遞信息等工作,對控制災情擴大和二次災害的發生起到了不可或缺的作用。 ⒊日本的防災演練日本政府和相關災害管理組織都會協同組織全國范圍內的大規模災害演練。近年來,一種類似角色訓練的仿真演練 方法被推廣應用,對檢驗和提高決策人員的應變能力有很大的幫助。在這種演練中,參加人員事先不會得到任何關于演練的災害的信息,而必須根據演練過程中隨時獲取的信息來做出判斷和決策,幾乎可以以假亂真。 ⒋日本未來的災害警報為了更有效地發動日本民眾參與防災,日本政府決定在 2011年前建立全民危機警報系統,直接向國民報告地震、海嘯等自然災害以及導彈襲擊等各種突發事件。日本政府計劃在 2010年全面實現地面數字電視播放,使每家每戶的數字電視機和帶有電視功能的手機能直接接收危機報警。 目前,利用手機終端接收和發送災害信息的系統已經投入使用,特別是 3G 技術的普及,利用手機傳輸災害圖像信息也變得較為普遍。另外,日本松下電器公司已發明出使用數字電視提供災害信息的“緊急防災信息播報系統”。利用這一系統,如果觀眾在觀看電視時發生災害,無需遙控,電視就會強制切換成緊急災害信息播報。這一系統對公眾及時獲知災害信息,及早作出積極應對無疑有著很大的幫助。

七、日本的應急管理體系對我國的借鑒意義 日本是一個經濟、科技在世界領先, 信息、通信條件十分發達的國家,但同時又面臨著各種天災人禍的侵襲,以自然災害為主的各種突發公共事件不斷地給日本帶來嚴峻的挑戰。在長期的實踐中,日本政府逐步建立起了高效、完善、適應性強的應急管理體系,為世界各國應急管理體系的建設作出了有益的探索。對我國各級政府而言,日本的很多經驗和舉措值得我們學習和借鑒。

第一,日本的各級政府首腦十分重視突發公共事件的應急工作,并作為本級行政區應急管理和指揮工作的總負責人,履行應急管理的最高職責。某種意義上可以說,突發公共事件的應急已成為各級政府所承擔的行政職能的主要任務之一,成為了名副其實的“一把手工程”,應急管理和指揮的效果自然有了更加充分的保障。這一點,我國雖已有了一定的起步,但總體差距還很大,需要盡快予以改進。

第二,日本的《災害對策基本法》是指導日本各級政府實施應急管理的根本大法,“依法應急”是日本取得高水平的應急效果的重要原因之一。此外,分成不同層次的“防災基本計劃”、“防災業務計劃”、“地區防災計劃”和“指定地區防災計劃”是確保不同級別的政府部門,應對不同類型的突發公共事件的基本依據,而且這些計劃經過長期的實踐檢驗而不斷成熟,在實際工作中所發揮的作用很 電子政務7 E-GOVERNMENT2007 67 大。目前,我國各級政府都在編制各種形式的應急預案,但由于缺乏經驗和實踐的檢驗,很多預案離實際要求還有不小的距離,需要逐步完善和優化,應盡力使各類預案更具操作性和適用性。

第三,日本政府通過設置各級“防災會議”的方式來綜合協調縱向獨立成體系的防災組織體制,并在應急過程中通過設置“災害對策本部”的方式,統領緊急狀態下的組織、指揮和協調職能,這些都是十分有效的“條塊結合”的應急管理模式,而且日本是通過立法的形式加以固化的。目前,我國各級政府在實際的應急處置過程中,也常常通過建立“現場指揮部”等方式進行指揮,但由于缺乏必要的法律和規范,時常會出現準備不足、長官意志決定一切等傾向,這些需要通過加強立法等方式予以規范和完善。

第四,日本的應急信息化發展可謂世界領先,完善的應急通信信息網絡是維持其高效的應急指揮系統運行的“神經中樞”,而且,信息通信系統之間的互聯互通、政府與公眾之間的應急信息互動,都取得了非常好的效果。這一點,我國雖也已引起了相應的重視,但需要學習和借鑒的還很多,需要逐步完善。

第五,日本的應急教育和宣傳取得了顯著的成效,公眾對突發公共事件應急的認識,以及日本民眾整體的應急能力和素質在國際上可以說是首屈一指的。 完善的應急教育體系、完備的應急教育場館以及豐富多彩的應急宣傳活動,使日本人的危機意識和防范應急能力真正內化為每個公民最基本的“生存能力”。由于具備非常鞏固的應急群眾基礎,日本盡管屢受各種突發公共事件的考驗,但總體來說,所遭受的生命財產的損失變得越來越小。這一點是值得肯定的。 當然,日本的應急管理體系并不是完美無缺的。在新形勢下,面對各種已知和未知的危機和挑戰,日本這一歷經突發公共事件考驗的民族,同樣需要持續不斷的磨礪和堅持不懈的探索。

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