作者：張童

　　一、各國政府信息公開法律制度與我國之比較

　　（一）瑞典

　　瑞典是世界上第一個建立政府信息公開法律制度的國家。瑞典于1766年制定了《出版自由法》，規定市民有接近公文文書的權利，以此作為防止公務員違反法律、濫用職權的手段。瑞典的憲法不同于其他國家的憲法模式，它不是一部憲法典，而是由四部憲法性文件構成，它們是《政府憲章》、《王位繼承法》、《出版自由法》以及《表達自由法》，其中三個法律文件專門對言論自由和信息自由作出了規定，可見政府信息公開制度在瑞典的重要性。

　　我國政府信息公開的立法定位于國務院法規層面，立法位階與立法的價值目標存在某些偏差。我國政府信息公開的立法體系，是以《條例》為專門立法，以《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《安全生產法》、《突發事件應對法》、《保密法》、《檔案法》等相關法律法規中的有關規定為補充的體系。從立法技術角度分析，作為專門規制政府信息公開立法的《條例》僅是一部行政法規，相對于法律而言效力層次不高、制約性較弱。

　　瑞典在公開工作程序上，通過《出版自由法》明確規定任何人經申請都有權獲得依法應當公開的官方文件，且該官方文件的查閱是免費的；公共機關在審查和批準查閱官方文件的申請時不得對申請人的身份及動機進行調查，除非這種調查是必須的。在公開范圍上，瑞典為了明確規定對于公民信息自由的限制，于1980年制定了《保密法》，該法詳細列舉了各種需要保密而不向公眾公開的政府文件的范圍，并明確規定除此之外公眾都有權利要求查閱。其次，瑞典政府信息公開制度的監督機制非常完善。瑞典主要通過發揮媒體和非政府組織在權利保障中的作用，并在國家體制中設立監察專員制度，專員由國會監察專員、律師協會主席以及新聞出版組織合作委員會主席共同組成的一個特定委員會任命，負責監督新聞職業道德守則的實施，調查有關報紙和刊物違反職業道德守則的投訴，也可以對違反職業道德行為展開主動調查，還負責解答公眾的疑問等職責。新聞出版監察專員制度對保護公民的自由、解決糾紛發揮著重要的作用。

　　（二）美國

　　除瑞典以外，美國是世界上政府信息公開制度最為發達的國家，其《信息自由法》規定完備，業已成為世界各國效仿的典范。美國的《信息自由法》經過1974年、1976年、1978年和1986年四度修正以及四十年的適用與完善，已經形成了一套較為完備、可行的政府信息公開法律制度。

　　首先，政府信息公開立法的內容具體、可操作性強。美國的政府信息公開主要由《信息自由法》通過列舉，概括出應當公開的信息，一類是行政機關應當主動公開的信息，這包括行政機關及時地在《聯邦政府公報》上公布的信息和行政機關保證公眾可以查閱、復制的文件；另一類是依公眾申請公開的信息，只要申請符合已公布的關于時間、地點和應遵循程序的有關規定，就應當根據申請立即向申請人提供所需檔案材料。

　　就我國而言，政府信息公開制度“以公開為原則、以不公開為例外”的原則與世界各國政務公開理念是完全一致的，但與此形成鮮明對比的是我國現行保密法規和檔案法規的原則是“以不公開為原則、以公開為特例”。《條例》規定:“行政機關發布政府信息涉及其他行政機關的,應當與有關行政機關進行溝通、確認,保證行政機關發布的政府信息準確一致。行政機關發布政府信息依照國家有關規定需要批準的,未經批準不得發布”。“行政機關在公開政府信息前,應當依照《保守國家保密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查”等。這與美國《信息自由法》沒有規定在信息發布前應遵守哪些保密措施或者是審查機制,只是規定可以免除公開的九類事項,其他信息一律對外公開的作法形成極大反差。這容易使“涉密”成為政府部門拒絕向公眾提供信息的借口亦或障礙。

　　其次，美國具有較完善的救濟機制。美國《信息自由法》賦予了申請人在申請被行政機關拒絕時，有權通過“行政救濟程序”與“司法救濟程序”兩個途徑獲得救濟的權利。

　　在我國，由于缺乏統一的《信息公開法》，行政信息公開在政府的引導下前進，具有濃厚的政策性，缺乏相應的制度保障，導致我國行政信息公開存在很大的隨意性和不穩定性，有時甚至只是政府的一個文件就影響行政信息公開的開展，信息公開難以落到實處，公民權利受到侵害時救濟途徑匱乏。

　　二、北京市人民政府信息公開工作相關情況

　　北京市人民政府自2008年5月《條例》實施以來至2008年12月31日止，通過在“首都之窗”門戶網站設立的政府信息公開專欄主動公開政府信息280665條；通過《北京市人民政府公報》公開地方性法規，政府規章，市政府及市政府辦公廳、市政府工作部門制發的規范性文件等431項信息。

　　此外，還依據《條例》第13條的有關規定，全市各級行政機關正式受理公民、法人或者其他組織根據自身生產、生活、科研等特殊需要提出的政府信息公開申請3631件，其中市政府工作部門2179件，區（縣）政府1452件。其中，“同意公開”1477件，占總數的46.71%；“不予公開”332件，占總數的10.50%；“信息不存在”880件，占總數的27.83%；“非本機關掌握的”339件，占總數的10.72%；“申請內容不明確”告知申請人更改、補充134件，占總數的4.24%。

　　通過上述數據可以看出，一方面北京市各級行政機關在開展政府信息公開工作的過程中，普遍采取在網站公布信息以及通過政府公報的“高位”姿態和工作方式予以公開；而在處理依申請公開事項時又以“非本機關掌握”或直接答復“不予公開”回應申請，在依申請公開申請中最終“同意公開”所占比重較少。另一方面，針對兩千多萬人的大都市來說，全年只有三千余人對政府信息提出公開申請也充分說明了公民對提請公開政府信息的熱情尚未激發。上述事實說明，我國政府信息公開的實際效果尚不盡如人意，政府信息公開法律制度仍存在一定不足，需要逐步加以完善。

　　三、完善我國政府信息公開法律制度的對策與建議

　　(一)提高立法位階，逐步拓展信息公開主體

　　按照立法權限，行政法規不能給人大、法院、檢察院設立公開信息的義務。實踐中，地方各級人大、法院、檢察院以及社區、村鎮、企業等都在進行審判公開、檢務公開、村務公開、廠務公開，甚至于校務公開和醫務公開，這表明信息公開已成為社會發展的大趨勢，而《條例》作為一個法規不能對這些方面的公開加以規范，而且在與其他相關法律法規沖突時無法自動解決。著眼國家民主化進程的長遠目標，經過逐步積累經驗，在條件具備時，應由全國人民代表大會或其常務委員會適時制定《國家機關信息公開法》。

　　(二)理順政府信息公開原則與保密原則的關系

　　針對《保密法》、《公務員法》等法律對國家秘密的規定存在的分類標準模糊、范圍過于寬泛等問題，建議明確界定國家秘密的范圍，對保密事項進行科學分類，以具體而明確的列舉式立法加以規定。同時，為了解決現存定密范圍過大、定密偏多、密級偏高的現象，必須適時對《保密法》進行修訂,完善定密監督程序,做到依法行使定密權。明確規定解密的權限和程序,強化解密活動的監督制約。改變目前只定密,不解密,甚至國家秘密“一定終身”的傾向。

　　(三) 擴大行政信息公開渠道，明確程序，建立政府信息公開的監督機制

　　政府應對政府信息公開的范圍、程序、方式、期限等作出明確規定，以便抑制不公開條款對政府信息公開規定的虛化，使政府部門和廣大公眾都能明了哪些信息可以公開，哪些信息需要過一段時間才能公開或不公開。同時為了更好地實現政府信息公開，要從行政機關的內部監督、司法機關對行政權的監督、人大的監督、社會公眾和新聞媒體的監督，這四個方面建立起一套科學合理、法制化、制度化、簡約公正、良好暢通的政府信息公開的監督機制。

　　（作者單位：北京市行政法制研究中心宣傳部）