作者：劉新萍 鄭磊
 　　
 　摘　要:在建設服務型政府的背景下，利用信息技術提高公共服務水平是當前政府面臨的重大課題之一。本文探討了世界各國和地區在電子公共服務提供中的實踐特點及其對中國電子公共服務的啟示；文章最后指出，電子公共服務需注重電子包容，以實現包容性治理。

　　關鍵詞：電子政府；電子政務；電子公共服務；電子包容；包容性治理

　　信息技術給政府的公共治理帶來了前所未有的機遇與巨大的挑戰。隨著中國服務型政府建設的深入，從中央到地方的各級政府都在試圖通過應用新興信息技術和互聯網技術來積極推進電子政府建設，對傳統的公共服務方式和內容進行再造和改革，實現以提升公共服務水平為導向的政府改革，在此背景下，電子公共服務的提供成為各國電子政務建設的主要內容之一。

　　一、概念界定與理論基礎

　　（一）電子公共服務與電子包容的概念界定

　　下文將從界定“電子公共服務”、“電子包容”等概念的含義出發，進一步探討當前世界各國的相關實踐。電子公共服務是“信息社會中政府向公眾傳遞公共服務的核心模式”[1]，即“政府部門利用信息技術，在對業務流程、組織結構等進行優化重組的基礎上，在政府組織內部建立辦公網絡系統和數據庫，在政府組織之間及政府組織與市場組織、社會組織之間建立協同辦公網絡，為公眾、企業提供公共服務的政務模式”[2]。電子公共服務的內容既包括信息發布服務，也包括雙向互動的在線公共服務和呼叫中心。相對于傳統的公共服務而言，電子公共服務呈現出網絡化、便利性、回應性、集成化、個性化、互動性、透明性、高效化等特征[3]。

　　電子包容，也被稱為“數字包容”，根據歐盟2006年簽署的“里加部長宣言”（RigaMinisterialDeclaration），其含義是指“通過包容性的信息技術及其使用以實現更廣的包容性的目標，著重于所有個人或社區在信息社會里各方面的參與”；其內容涵蓋六大優先實踐領域，即“年長工人及老年人的需求、地理數字鴻溝的降低、電子易用性和可用性的提高、數字化知識和技能、促進文化多樣性與包容、推進包容性電子政府的發展”[4]。

　　（二）電子公共服務的理論基礎與意義

　　電子政務應為服務型政府建設服務，即借助電子手段來創新政府的服務[3]。其中，“政府信息化和網上辦事是服務型政府建設的重要舉措”[5]。電子公共服務的理論基礎是新公共服務理論以及其他相關理論。其中，新公共服務理論由登哈特夫婦提出，主張一種基于公民權、民主和為公共利益服務的新公共服務模式來替代當前的行政模式，強調“政府的職能是服務，而不是掌舵”、“公共利益是目標而非副產品”、“為公民服務而不是為顧客服務”、“重視人而不是重視生產率”、“公民權比企業家精神更重要”等[6]。

　　服務型政府強調以服務公眾為核心，以向社會提供優質高效的服務為宗旨，以提高服務績效為目標[3]。由此，電子公共服務充分體現了服務型政府建設的內涵，對實現服務型政府的建設目標有重要的推進作用，是電子政務的核心內容。

二、公共服務提供的國際趨勢與特點

　　從世界各國的實踐來看，當前公共服務的有效供給已經越來越依賴于信息通信技術，注重服務內容的多樣化、普及性與易用性，凸顯了“電子包容”的內涵。

　　（一）在服務的核心價值上，提倡以公民為中心

　　2002年，美國布什政府通過了第一部電子政府法案，制定了首個電子政府戰略，目標是以公民為導向提供更好的服務；加拿大也提出“整體政府”（AWholeofGovernment）的發展策略，以加強跨地區和跨部門的電子政府整合和協同發展，全面推行“以客戶為中心”的網上服務[7]。美國布朗大學、埃森哲公司和日本早稻田大學等機構發布的評估報告中都強調電子政府建設必須以公民為中心，要從公民導向的角度來設計政府網站，實現可用性和安全性；早稻田大學在其發布的國際電子政府評估排名中也提出電子政務發展應從以機構為中心轉向以公民為中心；埃森哲咨詢公司在其2009年電子政府最佳實踐調查報告中還提出了“公共服務價值治理框架”。[8]

　　（二）在服務內容上，呈現出多樣化、個性化的特征

　　2009年11月舉辦的第五屆歐洲電子政府部長級會議承諾，要開發更多可定制的在線服務，并在當前已高度成熟的服務基礎上，轉向提供無邊界服務，授權企業和公民按照用戶的需求設計并提供電子政府服務。丹麥創建了Genvej全生命周期服務網，提供覆蓋全生命周期的從“搖籃到墳墓”的公共服務，公民一旦登錄該網站，就可以獲取所有公共部門提供的信息和服務。該系統提供著公民生命周期內的所有服務，用戶可以看到自己的姓名、社保號碼、年齡、地址等信息，通過該系統為孩子尋找學校或相關日間護理的信息，也可以獲取來自工會和圖書館的服務，還可以申請丹麥健康保險卡、更換家庭醫生、申請護照以及牙醫服務等[9]。

　　同時，當前世界各國和地區尤其注重提供個性化服務，如2009年美國猶他州的地理信息系統（GeographicInformationSystem，GIS）個性化服務案例，通過使用GeoIP技術識別用戶的IP地址并利用地理信息系統（GIS）將該用戶IP地址和相關地理環境聯系起來為每個用戶就近提供個性化信息服務。該服務將所有公共場所的具體數據存入一個集中的系統并定期自動更新。猶他州政府門戶網站設有一個協調GIS的中心機構，該機構與所有的市、縣以及聯邦政府進行合作，以確保GIS數據都能夠通過州門戶網站被共享，并通過本地公園、圖書館和學校等機構的數據，幫助市民選擇適用于該地理位置的公共服務[7]。韓國幾乎所有的中央部門和相關機構的150個政府網站都可提供優質的網上服務，例如由國家稅務部門為公民提供相關稅務工作，也可以辦理申請年終報稅、注冊新護照或尋找新的工作崗位等多種服務[10]。

　　（三）在服務對象上，強調電子公共服務的無差別及普及性

　　各國各地區均致力于通過縮小“信息富人”與“信息窮人”間的差距，使電子公共服務日益“惠及所有人”。歐盟在其“i2010”計劃中提出要實現電子包容（eInclusion），確保所有歐洲人都從電子政府中受益，；要向沒有能力掌握信息通信技術以及沒有文化知識技能的人通過現代化的方式提供公共服務，實現所有歐盟成員國的公民，不分性別、年齡、國籍、收入、健康狀況等，都能通過多種渠道享受可靠、便捷的服務[9]。我國的臺灣地區計劃在2012年實現在公平數字機會方面使偏遠民眾上網普及率達到62%，全國民眾上網普及率達74%。日本的“i-Japan2015”計劃也強調包容這一概念，強調信息通信技術要像水和空氣那樣融入到經濟社會生活的方方面面。韓國也承諾，2012年將鋪設網速比現在快10倍的寬帶網絡，為老人和活動不便的患者全面提供遠程診療服務[10]。美國布朗大學的韋斯特（DarrellM.West）教授和美國行政管理學會的霍哲（MarcHolzer）教授在其各自負責的國際電子政府評估報告和相關評估指標體系中也都強調面向殘障群體、非原住民、偏遠地區居民、非專業人士提供個性化、多渠道、多語言的服務[8]。

（四）在服務質量上，強調用戶體驗和易用性

　　目前“服務質量”已成為國際組織評估報告的重要指標之一，以聯合國經濟和社會事務部2008年的電子政務評估報告為例，該組織把通過電子政府提高公共服務質量作為其兩大重點領域之一[8]。在效能提升上，各國和地區政府都試圖通過電子公共服務的提供來提升政府的服務水平。2009年，各領先國家和地區尤其強調通過信息通信技術提供創新公共服務，如新加坡的SOEasy計劃提升了公共部門的靈活性和辦事能力，為新加坡公民和企業提供更為優質的服務；我國臺灣地區也通過優質網絡政府計劃（Superiore-Government）強化電子政府平臺，提升公共服務水平[10]；加拿大服務網也注重強調公共服務的在線提供及其可用性、易用性與靈活性[7]；意大利MEPA系統連接著全意大利上千家公共機構和供應方，各項服務按照預設的標準呈現在電子化的目錄中，在其幫助下，中小企業（SMEs）有了更有利的銷售位置，而公共部門也可以更好地購買其所需要的產品或服務[9]。

　　日本政府設置了“國民電子個人文件箱”，從而讓日本民眾自己管理自己的信息資料，即通過互聯網安全可靠地完成工資支付等各種手續，使國民享受到一站式的電子政府服務，實現“我的專屬電子政府”，以提高服務使用的便捷性[10]。日本還特別強調“容易使用的信息技術”和“確保信息技術應用時的安心感”，從單純的單向提供服務開始轉向更加注重公民對信息技術使用的感受[10]。美國的“第一政府網站”（http://www.usa.gov）作為美國的綜合性網絡門戶，客戶只需點擊3次即可找到自己所需要的各類政府信息與服務[2]；美國弗吉尼亞州門戶網站則為用戶設計了一種可移動共享的迷你插件技術（widgettechnology），以使公民可實時獲取自動更新的政府信息[7]。

　　（五）在服務的提供方式上，通過多渠道拓展服務的時空

　　各國和各地區政府均注重應用新興技術，尤其是移動通信技術，突破時空的局限，擴大公共服務的覆蓋面。如新加坡政府提出了“iGov2010”規劃，其中重要項目之一是移動政府（M-Government），即通過移動技術推動政府服務的提供。該項目旨在通過移動電話網向公眾提供那些不適宜通過因特網和柜臺提供的服務，或為那些需要在移動中實現互動的人們提供方便。該規劃提出要充分利用移動電話普及率高的優勢擴大使用電子服務的客戶規模，以吸引更多習慣于使用移動業務的專業人士，強調使移動的渠道成為最理想的客戶與政府互動的接觸點。其中，OneSMS計劃是新加坡移動政府項目的主要組成部分，為政府機構提供一個共用的短信平臺，用于提供各種提醒和通知服務[10]。

　　在第四屆歐盟電子政府獎中，“公共獎“（PublicPrize）獲得者——土耳其國家司法局信息技術部提供的短信信息系統，可以讓市民和法官不必前往法院，僅僅通過移動終端接受短信就能了解正在進行中的案件的相關法律信息、庭審日期、案件最近進展以及對他們的訴訟或索賠等，這充分體現了移動政務給公眾帶來的實際便利[9]。日本和韓國也非常重視建設無處不在的移動網絡環境，進而提供泛在的公共服務[10]。2010年初，韓國政府計劃將首爾的電子服務放在國家的IPTV平臺上運行，公共招標公告等信息將通過網絡電視頻道的形式在IPTV頻道播放；諸如公民申請和繳納稅款等服務也將在后一階段跟進，以此多渠道提供電子服務，促進韓國數字共融[10]。

三、國際電子公共服務發展趨勢對我國的啟示

　　通過以上分析可見，電子公共服務領先的國家和地區已經充分認識到電子公共服務提供的必要性和重要性，并在該領域上取得了顯著的社會和經濟效益。與此相比，我國的電子公共服務實踐仍有較大改進空間，如當前我國公共服務仍存在地區差異性明顯、以政府部門為導向而不是以公眾為導向[12]、服務內容單一、服務對象較窄等問題。“他山之石可以攻玉”，通過學習領先國家和地區的實踐經驗，提升中國電子公共服務的能力和水平實乃當務之急。

　　綜合國際經驗，我國應進一步拓展電子公共服務的縱向與橫向延伸，即擴大服務的受眾范圍，并拓展服務內容。盡管信息技術對公共服務的效能已經得到普遍認可，信息技術拓寬了政府傳統公共服務的供給方式，使公民足不出戶便可享受多數公共服務，大大提升了服務范圍與水平，然而，也有部分弱勢人群如老年人、少數民族、殘疾人、偏遠地區人群等，由于種種原因無法從信息技術中受益。因此需要擴大電子公共服務的受眾范圍，實現電子包容，使電子公共服務“惠及所有人”，從而實現無差別無歧視的公共服務。

　　同時，應進一步擴展服務內容，為企業和公民提供全面的公共服務；并注重提供個性化的服務，因時因地制宜，為不同需求的公民提供恰當的公共服務。此外，還應進一步提高電子公共服務的可用性、易用性、可靠性與安全性，提高電子公共服務的公民接受度和滿意度；并加強宣傳力度，提高電子服務的知曉率和使用意愿。另外，在服務方式上，政府應積極運用最新信息通信技術，如移動技術和IPTV技術，拓展公共服務的時空限制，為公民提供無處不在的公共服務。

　　2010年9月，胡錦濤主席在出席第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議開幕式時，提出了“包容性增長”的理念，指出其根本目的是讓經濟全球化和經濟發展成果惠及所有國家和地區、惠及所有人群，在可持續發展中實現經濟社會協調發展。同樣，在公共服務領域，政府也應借助信息技術提供無差異的公共服務，注重“電子包容”，強調包容性治理，在更大范圍內實現“包容性增長”這一社會目標。

　　四、小結

　　依托于“新公共服務”理論發展起來的電子公共服務是電子政府的核心內容之一，也是當前服務型政府建設的重要內容。然而，我國的服務型政府建設實踐仍存有“瓶頸”，借鑒國際上領先國家和地區的成功經驗，解決當前中國電子公共服務存在的問題，對中國電子政府的發展乃至服務型政府的建設具有至關重要的意義。各國電子公共服務的發展已經明顯呈現出“電子包容”的特征，趨向于提供可用易用、多樣化、個性化、無處不在、惠及所有人的優質服務。中國政府也應注重電子公共服務的包容性走向，提供惠及所有人的公共服務。繼“服務型政府”、“和諧社會”等口號提出以后，胡錦濤主席已經明確提出了“包容性增長”的概念，這一理念為中國服務型政府建設指明了新的方向，在電子政務領域，建設包容性的電子公共服務也應成為我國電子政務建設的一個重要方向。

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　　[12]劉新萍，鄭磊，劉淑華.中國在線公共服務提供的研究現狀評估[J].電子政務，2010(10).

　　作者簡介：

　　劉新萍，復旦大學國際關系與公共事務學院公共行政系博士研究生，研究方向：電子治理、公共服務提供。

　　鄭磊，復旦大學國際關系與公共事務學院公共行政系講師，2009年獲紐約州立大學Albany分校公共管理與政策博士，此前于2004年獲美國亞利桑那大學公共管理碩士學位（MPA）。2005年至2009年在紐約州立大學政府技術研究中心（CTG）任研究助理，參與過多項美國科學基金會（NSF）資助的科研項目與中國電子政務研究、評估與規劃項目。研究方向為政府信息戰略與管理、跨部門信息共享與協同、電子政務準備度評估、電子政務績效評估、領導力、公共管理跨國比較研究等。