作者：魏瓊
　摘要:行政審批流程再造是開展電子政務環境下行政審批制度改革的關鍵，本文介紹了國外和港臺地區的政府進行政府網上行政審批流程的實踐，探討了對我國開展網上行政審批流程再造的啟示。

　　關鍵詞：行政審批；流程再造；政府網站；網上審批；電子政務

　　自20世紀70年代末以“改善政府組織的運作，提高行政效率與效能”為目標的新公共管理運動在西方國家開展以來，政府行政審批合理化和規范化一直都是世界各國政府追求的方向和目標之一。在電子政務環境下，行政審批更是納入了政府發展電子政務的軌道。如何運用信息手段改造和整合行政審批程序，實現行政審批的自動化、網絡化和科學化，更是各國政府工作人員和專家學者研究的重點和難點。目前，一些國家和地區的政府通過對傳統官僚體制下的行政審批流程再造，并結合網絡技術有效地推動了各國和地區網上審批的進程。因此，了解和借鑒其他國家和地區網上行政審批流程再造的經驗，對于再造中國網上行政審批流程，從而建立適應社會主義市場經濟和信息時代的行政審批制度具有重要的意義。

　　一、美日和港臺地區網上行政審批流程再造的做法

　　（一）美國的網上行政審批流程再造

　　在美國，“行政審批”又被稱為“規制”。1975年，美國政府通過取消了證券市場股票委托手續費的有關規定，拉開了放松規制運動的序幕。在傳統的政府管理模式下，通過一系列的措施，美國政府的行政審批制度改革已經取得了不錯的成績。在信息化時代，美國作為電子政府發展較為成熟的國家之一，更是對規制流程再造和網絡技術的有機結合進行了積極的實踐探索，采取了一系列系統而有效的策略[1]：

　　⒈透明化策略

　　為了保障網上審批的公開性和公平性，美國政府通過功能強大的政府網站向社會公開行政審批的政務信息，包括審批時間、審批事項、審批人員，甚至審批人員的辦公時間、辦公樓層都向社會公布，同時“利用網上服務欄目，將根據審批業務性質而涉及同類業務的相關各部門集中在一起，通過相關技術并與網上的支付系統配套使用，因而具有了‘審批一站式’特點，極大方便了民眾辦事并可以通過網絡隨時了解審批進展情況”。[2]

　　⒉整合化策略

　　就美國聯邦政府而言，電子政府主要表現在“簡化對公眾的服務傳遞；消除多余的政府管理層；通過一體化和消除冗余系統，簡化機構事務流程并降低成本；優化政府運作流程，以保證對公眾需求作出快速反應[3]”。因此，在美國政府的審批流程再造中，“美國電子政府特別工作組對28項政府業務（如稅收、物流等）進行了調查研究，結果發現如果一個社區要申請經濟發展許可證，平均有19個政府部門（共考察了30個政府部門）處理這項業務，就需要填寫多個政府部門的1000多個表格，政府部門之間渠道的不暢通，造成很多重復的要求，給居民、企業和公務員帶來了不必要的負擔。為此，美國政府實施了聯邦組織架構(FEA)項目，目標是制定一套標準的基于成分的架構模型和政府通用的參考模型，評估并確定能夠提高政府工作效率和效益的業務流程和系統整合的新機會。”[4]

　　⒊法制化策略

　　嚴格依法行政，實現審批流程環節的合法化。要推行網上行政審批這一科技含量高、規范性要求強的先進服務方式，法制建設應放在突出的地位。從美國的行政審批制度改革開始，美國政府就非常注重用法律來保障審批流程各環節的暢通。這大體上分為兩個階段：第一個階段是福特和卡特政府時期的“立法推進型”，主要是頒布一個新法，然后在此基礎上對規制的內容和標準進行調整和放松。第二個階段是“行政推進型”，先是行政機構（放松規制小組）對歷年頒布的規章條例進行全面的復查和清理，然后對不合時宜的法律條文向國會提出修正和取消的建議，推動規制立法上的改革。這主要是里根以后政府所倡導的。在電子政府環境下，美國國會1999年還通過了《政府文書工作縮減法》，其中包括把審批職能放在網上；隨后又通過了《電子政府法案》，為網上審批流程再造再次提供了目標和保障。

　　通過這一系列的規制流程的改革策略，美國的規制流程再造產生了積極的效果，再加上充分發揮網絡的優勢，使得網上審批日益完善。另外值得注意的是，“從流程改革的方式上，美國的行政審批流程再造走的是漸進的道路，沒有統一的改革步驟，也沒有統一的要求，改革往往著眼于個量，很少考慮總量問題”。[5]因此，美國行政審批流程再造往往沒有什么轟動性效果，但消極效應也比較少，積極效應發揮得比較好，改革成果比較容易鞏固。

　（二）日本的網上行政審批流程再造

　　20世紀60年代以后，日本政府開始了大規模的行政審批制度改革，行政審批制度改革先后經歷了7次，審批程序得到不斷簡化和規范。2000年3月，日本政府正式啟動了“電子政府工程”，這項工程的主要內容就是通過互聯網等網絡系統辦理各種申請、申報、審批手續。作為電子政府發展較好的國家之一，日本網上行政審批流程再造也取得了實質上的進展。

　　日本政府預備在2003年內全部電子政府服務項目在互聯網上實現。到2005年，日本各級政府對于企業和公眾申請的電子政務項目，從開始申請之時算起，應在24小時之內辦結。同時電子政府的手續費將降低30%，此項目標寫入了2003年6月修訂的“電子日本”戰略計劃之中,以推動日本電子政務的進一步發展和完善。與電子政府手續24小時辦結同步推進的是：到2005年將實現各種申請政務服務的步驟都可集中在一個相關部委(省廳)的門戶站點中所設置的“電子政府窗口”中辦理,實現復雜政務項目的跨部委審批,真正實現所有政務項目的“一站式服務”[6]。

　　⒉科學界定網上審批流程的邊界

　　日本政府深刻認識到，科學界定審批流程的范圍是網上審批流程再造的起點。因此，日本政府規定，向下審批的范圍是“行政機關經過當事人的申請,依法準予其從事某項事務或活動的具體行政行為”，并且這種行政行為是雙方的法律行為,行政管理相對人對行政審批不服的可以提起行政復議或行政訴訟。同時,在日本,行政機關的審批、許可、批準、登記、核準、同意、認可和初審等外部行政行為均視為行政審批，以上是行政審批的法律界定，改造行政審批流程要做到,不應屬于行政審批的要撤銷,有些原屬于行政審批的項目要在法律條件下盡量簡化審批程序,有些重要的行政審批事項要堅決保留。要做到依法而行,合理有效地改革行政審批制度,提高行政效率,促進經濟發展[7]。

　　⒊系統整合網上行政審批的內容

　　網上審批是政府多部門跨網絡協作的綜合性運用，要實現“一站式網上審批”，使公眾只需到任一相關職能部門的對外審批窗口或者是政府部門的門戶網站上相關政府部門職能板塊就可辦理相關審批，必須要合理劃分和界定各級政府及部門之間的事項分工，理順職能配置。因此，日本政府在網上審批流程再造中明確指出凡是政府職能交叉、重復的，只要是不涉及法律、法規的變動，這類行政審批按權責一致的原則應劃給與其職能最相近、最匹配的一個行政部門。

　　（三）港臺地區的網上行政審批流程再造

　　我國港臺地區的網上行政審批建設起步較早，目前已比較完善。網上政務公開的良好基礎，政府網站的蓬勃發展，加上先進信息技術在政府中的積極應用，使得網上審批日益完備。因此，港臺地區審批流程再造同樣極具特色[8]。

　　⒈設計便民的網上審批系統

　　在網上審批流程步驟的安排上，為方便公眾使用網上審批系統，臺灣政府在政府網站上重點建設“線上申報專區”、“表單下載專區”、“繳費e窗口”等，附有政府統計資料和板塊使用說明，使得公眾一目了然，節約了公眾的辦事成本。同時，臺灣政府還建立了一站式的網站審批入口網站。此網站提供各個部門的、各個類別的審批服務事項的鏈接，并對眾多的網絡服務審批事項提供了多種關鍵詞的分類查詢。另外在臺灣政府網站上，線上申報、申報事項與其審批機關同時列出，每個申報事項都詳細說明了項目名稱、提供機關、申辦流程和應檢附件文件等，并提供適用于不同辦公軟件版本的申請書表和填寫范例的下載，同時提供申辦進度查詢和網絡取件通知服務，網絡取件通知由專人負責于一日內用E-mail回復。

　　⒉加強行政審批的網絡安全

　　香港政府網站的數據傳遞普遍采用了128位元加密，金融系統則更加嚴密。申報審批網頁大多全屏顯示，禁止瀏覽器菜單操作和網頁內容復制等，市民啟用電子表格程序編輯填寫完畢所需的電子表格后，須對文件加上數字簽名，并對表格文件加密儲存，然后遞交。最新的電子表格程序2.0版支持由香港郵政、銀聯通寶有限公司、網際威信（香港）有限公司、電子核證服務有限公司四家核證機關所發出的數碼證書。

　二、主要國家和地區網上行政審批流程再造的基本特征

　　綜觀港臺地區和國外政府在網上行政審批流程再造方面的實踐，可以概括出以客戶為導向、以現代網絡信息技術廣泛使用為依托、以改造傳統行政審批流程為皈依等特點。

　　（一）以顧客為導向突顯人性化特點

　　在電子政務環境下，面向公共服務的政務流程再造是一種全新的“服務驅動型”業務流設計，是政府傳統管理方式的革命性變革[9]。一些國家和地區政府在進行網上行政審批流程再造中，強調政府與公眾的雙向互動，首先確立以顧客為導向的目標，所有的再造手段和措施旨在方便公眾在網上完成行政審批的所有流程。如美國一直倡導建立的企業化電子政府，其原則就是以公民為中心，轉變業務流程以便于使用，網上審批作為美國電子政府的一項重要職能更是要求以民為先。在丹麥的網上行政審批中滿足公民和企業的需求被放在了首要位置，保證公民運用電子媒體更加容易進入公共部門網站，提升行政審批的透明度，簡化行政審批流程，增加公民對公共部門的信心。而英國政府通過“英國在線”網站（www.ukonline.gov.uk），將服務內容按公眾的需求組織起來，真正體現了“以公眾需求為中心”的設計思想，網站不是以政府的結構或是職能進行劃分，而是站在客戶的角度，按照需求提供客戶所需要的服務，保證他們隨時隨地上網獲取“一站式”服務[3]。

　　（二）以網絡技術為手段并開發專門的申報系統相配套

　　通過對一些國家和地區網上行政審批流程再造實踐的考察，可以發現，以網絡技術為手段并開發專門的網絡配套系統是各國和地區網上審批流程再造的一個亮點，專門的申報系統更有利于整個網上審批流程的科學化、系統化和規范化。

　　如目前國外網上審批基本上都以制作PDF文件或者填寫PDF表單形式進行。以美國食品藥品管理局(簡稱FDA)為例，自從1997年FDA接受醫藥公司以PDF格式的文件遞交NDAS后,大約有80個申請是以PDF格式遞交的,這些文件如果全部打印出來的話相當于700萬張紙。對于FDA來說,運用PDF技術的最大好處就是節約了儲存文件的空間和提高了辦事效率，新藥申請由PDF的文件格式遞交,審核人員有了完全可以檢索的電子文件,方便查找、審閱和分發，而整理和保管這些申請也容易得多[10]。

　　德國的“聯邦在線2005”計劃中運用網絡技術建立了電子審批示范項目：個人認證文件在線申請，電子化的申請方式加快了整個流程，申請人在線提交相關信息之后，這些申請文件很快就可以放入相關政府部門的后臺辦公室，申請人幾天就可以收到政府的審批文件。

　　新加坡政府實施了一體化的在線申報、審批系統（OASIS），其目標是實現企業經營手續的在線申報、審批。具體作用有：提供企業辦理相關營業執照的信息；在線填寫申請表格、遞交公司附帶的相關文件；在線遞交給政府審核，并適時追蹤；在線支付并取得營業執照。該系統還有幾大特色：為企業成立、創業、發展及可能破產提供全套無縫隙的服務；加強各個相關機構的協同合作，精簡整個審批流程的時間，提升政府部門的辦事效率；消除企業與政府各部門直接面對面的接觸。1998年，韓國政府建立了“OPEN”系統，OPEN是英語“OnlineProceduresEnhancementForCivilApplication”（政府審批程序上網，以提高民事申請）的縮寫。通過該系統，申請人在向政府發出相關執照或是許可的申請后，可以隨時隨地登陸政府網站，在線監督申請情況。這樣一方面提升了審批的透明度，公民可以獲取關于處理民政申請、審批程序、文件審閱、流程進度等過程細節的相關實時信息；另一方面，由于公民可以隨時隨地、輕松自如地監控申請的進展情況，保護了公開性與目標性，提高了政府的可信度[11]。

　　（三）以優化傳統行政審批流程為補充配合網上審批流程再造

　　網上審批并非指整個審批過程完全在網上進行，尤其是需要現場勘察、需要遞交原始材料的審批。對于辦事者而言，這些網上審批是指從政府網站上下載相關電子表格及文檔模板,在線填寫完成后,通過網絡發送給專門的受理機構預審,待各項材料經政府內部預審通過后,再攜帶相關的紙質材料到審批窗口,一次性復核發證。對政府機關而言,網上審批是指通過網絡接受辦事者提交的材料,將政府內部的審批流轉程序在專門的業務系統上加以實現,并及時把處理結果以網站公告等方式通知辦事者。在網上審批模式中,真正的審批工作依然是在政府內部進行。這就要求網上審批的流程再造不僅僅針對網上的流程，更加要注意網上虛擬環境與物理環境中審批流程的銜接與補充。在一些國家和地區網上行政審批流程再造的過程中，不難發現各國網上審批流程再造和在現實物理環境中繼續優化傳統的行政審批流程是緊密地結合在一起的。

　　“以英國為例，為了秉承網上行政審批流程的公正、公平的精神，英國政府在物理環境下的行政審批流程再造中規定，在與私人企業之間的信息溝通、投融資活動方面的流程的大多數要通過中介機構（包括各種商會、咨詢公司、信托投資公司等）完成，這就減少了政府部門行政審批人員直接接受賄賂的機會。政府在工程管理的審批上，為了減少財政負擔和提高經營效率，普遍實行業主責任制，一般不參與直接融資與管理[12]”。可見，傳統行政審批流程的不斷完善與網絡技術上的不斷突破之間的配合是一些國家和地區網上行政審批流程再造取得進展的特色之處。

　三、主要國家和地區政府網上行政審批流程再造的啟示

　　目前，中國正在持續推進行政審批改革，大力發展網上審批，一些地區和國家在網上行政審批流程再造方面的經驗無疑具有重要的啟發和借鑒價值。

　　（一）開展網上行政審批必須高度重視審批流程再造

　　通過對一些國家和地區網上行政審批流程再造的考察，不難發現，其政府都高度重視網上行政審批流程再造，或是制定目標、組織專門的行政人員和專家學者進行此項活動，或是充分運用網絡技術，開發專門的申報網絡系統，以最終實現“一站式”審批。

　　在中國，目前的行政審批改革主要集中在制度層面，對于行政審批流程改革重視程度不夠。雖然近幾年開展網上審批工作取得了一定的成績，但有些部門并沒有真正理解開展網上行政審批的用意，行政效率并未得到根本性提高，無法有效滿足公眾和企業的需求，主要表現在：有些行政審批往往涉及多個部門，而各部門都有自己的一套信息系統，政務信息不能共享,在服務大廳統一接受了審批材料后，服務人員必須將材料抱回單位，經過相關責任人審核、簽字后才能開始審批程序，使得辦事人員往返于部門與大廳之間，沒有實現真正意義上的網上審批。

　　透過這些現象，可以看出其根本原因就在于一些政府部門的網上審批只是用信息技術、網絡技術固化了傳統的行政審批的流程，為落后的管理方式披上現代化的外衣。因此，政府部門必須高度重視網上行政審批的流程再造，將各部門現行的工作流程與網絡技術有機結合，加強各部門之間的信息資源共享，從根本上提高網上行政審批效率，從而更好地為公眾服務。

　　（二）網上行政審批流程再造要符合中國國情

　　中國電子政務發展水平不高、行政審批制度改革還需繼續推進等現實因素，決定了中國網上行政審批流程再造不能照抄照搬一些國家和地區網上行政審批流程再造的做法，應該按照中國的實際情況進行戰略選擇。

　　中國的網上行政審批流程再造，一方面要對傳統行政審批流程進行改造、優化，包括進一步轉變政府職能，科學界定行政審批的范圍；根據行政審批的特點，系統整合行政審批的內容；制定相關法律，保障行政審批環節的暢通。在制定相關法律上，要充分借鑒美國的做法，為行政審批奠定良好的法律基礎。另一方面，與電子政務的發展緊密結合。中國地區之間由于經濟、地理環境等不同，其電子政務發展的水平也不同，開展網上行政審批流程再造的進程也不同。因此，在信息化程度較高、政府網站發展較好的東部和部分中部地區，充分利用技術手段，以便民為目的，通過政府各部門之間的信息資源共建共享，保證“一站式”審批成為現實，并能通過上網查詢辦事狀態實現網上監督。在欠發達的西部和部分中部地區，在大力建設信息網絡基礎設施的同時，以提高政府審批辦事效率為目的，充分發揮政務服務中心的特色，實現實體的辦事大廳流程和網上虛擬大廳流程的有機銜接、相互配合。

　　（三）網上行政審批流程再造要確立優先級次

　　從美、日等發達國家和地區的網上行政審批流程再造的實踐來看，大多采取的是漸進方式，沒有統一的改革步驟，也沒有統一的要求。這樣雖然沒有轟動性的效果，但是消極效應也比較小，積極效應發揮得比較好，改革成果比較容易鞏固。因此，在中國進行網上行政審批流程再造的過程中不能僅僅考慮短期的轟動效應，應該從長遠的發展來看，盡可能控制消極效應，發揮積極效應。更為重要的是，網上行政審批流程再造本身是一項系統工程，它牽涉到審批業務性質、網絡技術、各部門之間的利益協調等，僅僅從審批協作的角度看就可以分為獨立、并聯、串聯和混合審批四種模式，每種模式的流程總體規劃、具體設計等都各具特色，如此浩大的流程再造工程想一蹴而就是不可能的。因此，分階段、分重點、分步驟、分地區循序漸進，有條不紊地開展網上行政審批流程再造，是網上進行行政審批取得成功的必由之路。

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